Időpont: 2013. május 17. (péntek)
Helyszín: Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatás-Tudományi Kar, Magyary Zoltán előadó (1118 Budapest, Ménesi út 5.)
A konferencia sajtó-nyilvános!
2012. január 1-én lépett hatályba a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény törvényességi felügyeletről szóló része. Azóta több mint egy év eltelt. A konferencia célja, hogy bemutassa az elmúlt év tapasztalatait, elméleti és gyakorlati szakemberek segítségével feltárja az esetleges diszfunkciókat, javaslatot fogalmazzon meg a továbblépést illetően.
A fenti célkitűzés megvalósítása érdekében a konferencián bemutatásra kerülnek a korábbi törvényességi ellenőrzés és az új szabályok szerinti felügyelet közötti különbségek, a törvényességi felügyelet új eszközei, és az, hogy a kormányhivatalok ezekkel az eszközökkel, mely esetekben élnek, milyen módszerek alapján dolgoznak. Elemzésre kerülnek az új eszközök hatékonysága és az önkormányzati autonómia közötti kapcsolat kérdései, az önkormányzati rendeletalkotás harmadik évezredbeli kihívásai.
Az Alaptörvény értelmében 2012. január 1-étől a Kúria normakontroll feladatot kapott az önkormányzati rendeletek törvényességi vizsgálatára.
A konferencián bemutatásra kerülnek az ítélkezés főbb megállapításai. Az Alkotmánybíróságnak ugyanakkor továbbra is megmaradt az önkormányzati rendeletek alkotmányossági vizsgálatára irányuló hatásköre, amely felveti a párhuzamos eljárások lehetőségét. Elemzésre kerül, hogy vajon külön lehet-e válogatni az alkotmánysértő és/vagy törvénysértő önkormányzati rendeleteket, okoz-e párhuzamosságot a normakontroll így létrejött rendszere. Az Alaptörvény negyedik módosítására irányuló javaslat a kormányhivatalnak közvetlen indítványozási jogot ad az Alkotmánybíróság előtt. Mi várható? Hogyan érinti ez a törvényességi és az alkotmánybírósági normakontrollt? Az előadások ezekre az izgalmas kérdésekre is választ keresnek.
A konferencia az önkormányzatok törvényességi felügyelete kapcsán föl szeretné tárni az önkormányzatok központi állami szervekkel való kapcsolatának új elemeit, azt, hogy az önkormányzati hatáskörök változása miként alakítja a hatalommegosztáson felépülő államszervezetet, a bíráskodással összefüggésben pedig a közigazgatási bíráskodás kialakításának, továbblépésének lehetőségét is.
A konferencia részletes programja:
Levezető elnök:
Dr. Balogh–Békesi Nóra, egyetemi docens, NKE Közigazgatás–tudományi Kar
9:30 – 9:35 Dr. Cserny Ákos, dékán, NKE Közigazgatás-tudományi Kar: Dékáni köszöntő
9:35 – 9:45 Dr. Darák Péter, a Kúria elnöke: Megnyitó
9:45 – 10:00 Prof. Dr. Patyi András, rektor, Nemzeti Közszolgálati Egyetem:Jogszerű közigazgatás, eredményes végrehajtó hatalom, szorosan felügyelt önkormányzatok
10:00 – 10:20 Dr. Virág Rudolf, helyettes államtitkár, Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium: Az önkormányzatok államszervezeti kapcsolatai
10:20 – 10:40 Dr. Bércesi Ferenc, főigazgató, Baranya Megyei Kormányhivatal: A törvényességi felügyelet új eszközei a gyakorlati tapasztalatok tükrében I.
10:40 – 11:00 László–Varga Zsuzsanna, főigazgató, Tolna Megyei Kormányhivatal: A törvényességi felügyelet új eszközei a gyakorlati tapasztalatok tükrében II.
11:00 – 11:20 Kávészünet
11:20 – 11:40 Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó, bíró, Kúria: Az önkormányzati rendeletek és határozatok bírósági kontrollja I.
11:40 – 12:00 Dr. Balogh Zsolt, bíró, Kúria: Az önkormányzati rendeletek és határozatok
bírósági kontrollja II.
12:00 – 12:20 Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet, bíró, Kúria: A közigazgatási bíráskodás
lehetséges jövője
12:20 – 12:40 Dr. Temesi István, tanszékvezető egyetemi docens, NKE Közigazgatás–tudományi Kar: Helyhatósági normák törvényességi vizsgálata nemzetközi összehasonlításban
12:40 – 13:00 Kérdések, vita
13:00 – 13:30 Büféebéd
Dr. Darák Péter beszéde a konferencián
A bíróságok feladatai az önkormányzatok törvényes működésének biztosításában: a bírósági eljárások és a törvényességi felügyelet.
Az önkormányzatiság egyik fő jellemzője az önállóság, ami a szélesebb értelemben vett állami szervezeteket tekintve a települési önkormányzatok rendszerét számos értelemben elkülönült szervezetté teszi. Az önállóságnak azonban vannak határai, s ezeket a határokat a jogalkotó különböző, tartalmát illetően garanciális megoldásokkal jelöli ki. A települési önkormányzatok esetében az önállósághoz szorosan kapcsolódó kategória a felügyelet, amely több irányú, de a szervezeti rendszeren kívüli felügyeleti megoldást jelent. A felügyelet kifejezést azonban indokolt idézőjelbe tenni, mivel a jelenlegi önkormányzati rendszerben érvényesülő egyes felügyeleti megoldások közül nem minden esetben van szó a szó klasszikus tartalmát jelentő tényleges felügyeletről.
Azt is hangsúlyozni kell, hogy az önkormányzati rendszerhez kapcsolódó felügyelet valójában kétféle célt valósít meg, egyfelől az adott területen az önkormányzati működés törvényességét biztosítja, másfelől pedig „az önkormányzat irányába” egyfajta garanciát is jelent az önkormányzati jogok védelmére. Azt kell tehát mondani, hogy az önkormányzatokhoz kapcsolódó felügyeleti rendszer minden esetben olyan törvényben rögzített eljárás, amely pontosan megmondja, hogy az adott önkormányzati működés kapcsán mely hatóság, milyen eljárási rend mellett avatkozhat be. Ez egyszerre jelenti az önkormányzati jog védelmét is, mivel az állami szervezeti rendszer részéről csak pontosan körülírt hatásköri és eljárási szabályok mellett van lehetőség az önkormányzati működést befolyásolni.
A kifejezés szélesebb értelmében az önkormányzatok felügyelete több irányú, mivel a működés törvényességéhez kapcsolódó általános törvényességi felügyeleten túl az önkormányzatokat érinti a költségvetési felügyelet, illetve az ügyészi törvényességi felügyelet, de egyes jogviszonyokban speciális szakmai felügyelet is érvényesülhet.
Az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. 3.§ alapelvi szinten rögzítette, hogy a bíróság - többek között- védi az önkormányzati jogokat és az önkormányzati hatáskörök jogszerű gyakorlását. Lényegében ezzel azonos szabályozást tartalmaz a Magyarország önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 5.§ is. Az önkormányzati jogok bírósági védelme sajátos kategória,s értelmezésénél a bíróság tevékenységének általános törvényi összefüggéseiből kell kiindulni. A bíróság az Alaptörvény értelmében igazságszolgáltatási tevékenységet lát el. Erre tekintettel az önkormányzati jogok védelmét is ebben az összefüggésben kell áttekinteni. A bíróság alaptevékenységéből kiindulva, azt kell mondani, hogy az önkormányzati jogok védelme a bíróság igazságszolgáltatási tevékenységén belül az egyes jogviták törvény szerinti elbírálásában jelenik meg. Az önkormányzati törvények idézett szabályait a bíróságok sem korábban, sem jelenleg nem tekintik konkrét hatásköri szabálynak, hanem egyfajta alapelvként szemlélik, amelyhez kapcsolódóan az egyes jogviták elbíráslására külön törvényi szabályok kerültek meghatározásra.
Az önkormányzati jogok védelmével kapcsolatban annak nyilvánvalóan jelentősége van - s véleményem szerint az idézett rendelkezések tartalmukban azt is jelentik - ,hogy az önkormányzati jogok megsértése esetén a konkrét jogszabályban meghatározott keretek között bírósági eljárásnak van helye, s a bíróság az erre az eljárásra előírt garanciális szabályok mellett hozza meg döntését.
Az önkormányzati jogok bírósági védelme tehát mindig adott eljárásokhoz kapcsolódik. Ezek az eljárások a gyakorlatban meglehetősen sokfélék, s számos jogviszonyt érinthetnek. Kiindulásként az Alaptörvény bíróságokra vonatkozó feladatmeghatározását kell idézni, melyek közül három is érinti az önkormányzatokat, lévén az önkormányzat által hozott közigazgatási határozat bíróság által felülvizsgálható, illetőleg bíróság dönt a helyi önkormányzat rendeletének más jogszabályba ütközéséről, valamint a törvényen alapuló rendeletalkotási kötelezettség elmulasztása miatti eljárásról is.
Az önkormányzati jogokkal kapcsolatban ugyanakkor példaként hozható fel a Pp. 341/A. §-ban megjelenő új és sajátos pertípusok.
A régebbi gyakorlatból például a területszervezési törvény által szabályozott közigazgatási határ megállapítása, vagy az önkormányzati intézmény-fenntartás körében megjelenő, tartalmát illetően polgári jogi jellegű jogvita is. A bíróság tehát számtalan jogvita elbírálásában érinthet önkormányzati jogokat, illetve kapcsolódhat az önkormányzatokat érintő klasszikus törvényességi felügyeleti tevékenységhez. Mindezzel együtt a bíróságot legfeljebb a fogalmak igen széles értelmezése mellett lehet az önkormányzati törvényességi felügyeleti rendszerben elhelyezni. Amikor a bíróság az önkormányzatot érintő jogvitát elbírálja kétségkívül az önkormányzati működés törvényességét érinti. Azonban ez mégsem a szó közigazgatás-tudományi értelmében vett felügyeleti tevékenység, sokkal inkább a bíróság alaptevékenységének gyakorlása. A közigazgatás-tudományban rendre felmerül olyan elképzelés, amely a bíróságot az önkormányzati rendszer vonatkozásában valamiféle általános felügyeleti szervvé tenné, sok tekintetben hasonló módon a cégbíróságok esetében a gazdasági társaságok irányába meglévő felügyeleti jogkörhöz. Ezzel kapcsolatban azt kell kiemelni, hogy azok az eljárások amelyekben a bíróság az önkormányzat szervezetét, működését érintő, eljárásokat folytathat (normakontroll, szervezeti jogviták) ma is léteznek, ugyanakkor a bíróság Alaptörvényben rögzített igazságszolgáltatási funkciójával más típusú, döntően adminisztratív – ellenőrző funkció ellátása nehezen egyeztethető össze. A lényeg tehát az, hogy az általános bírósági kontroll színtere a törvény által meghatározott egyedi eljárás. A jogvita eldöntéséből eredő feladatoknak a bíróság eleget tesz, ezzel biztosítva egyfelől az önkormányzati működés törvényességét, másfelől pedig az önkormányzati jogok védelmét és a hatáskör jogszerű gyakorlását.
Ezen a szakmai tanácskozáson a Kúria részéről nyilvánvalóan említést kell tenni a széles értelemben vett önkormányzati törvényességi felügyelet egyik jelentős területéről, a norma-kontroll tevékenység helyzetéről. Az Alaptörvény ezt a feladatot a Kúriára bízta, amely kötelezettségének a Kúria folyamatosan és a törvény által megszabott határidőn belül, - mondhatni napra készen - eleget tesz. A norma-kontroll feladatok ellátása a bírói szervezet számára teljes egészében újdonságot jelentett, mivel erre nézve szakmai tapasztalatok nem álltak rendelkezésre. A Kúria ezen a területen jelenleg már több mint egy éves működést mondhat magáénak. Ennek alapján a bírói norma kontroll területén már az alapvető elvek és megközelítések kialakultak és azok az önkormányzati felügyelettel foglalkozó szakmai közvélemény előtt is ismertek. A tapasztalatok azt mutatják,hogy a Kúria viszonylag rövid törvényi határidőhöz kötött eljárása önmagában kellő ösztönző erőt biztosít az érintettek számára a törvényesség megtartásához. A Kúria norma kontroll ügyekben hozott eseti döntései sok esetben túlmutatnak az adott ügy keretein, és az önkormányzati működés egészéhez jelentenek egyfajta általános zsinór mértéket.
Az önkormányzati felügyeleti rendszer továbbfejlesztése és az önkormányzati önállóság kiterjesztése egymásnak nem ellentmondó fogalmak. A rendszerek közötti helyes arányt kell megtalálni,s ha szükséges a jogvita hatékony lefolytatását szolgáló szabályokat kell megalkotni – valamennyi érintett szakmai egyetértésével. Jelenleg ettől függ a felügyeleti rendszer továbbfejlesztésének sikere, s ezáltal a rendszer hatékonysága, és végső soron a közérdek szolgálata.
Budapest, 2013. május 16.
A Kúria Sajtótitkársága