1/2017.(III.27.) KMK vélemény a gyülekezési jog bíróságokat érintő gyakorlásának egyes kérdéseiről

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégiuma a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény 27. § (1) bekezdése alapján a gyülekezési jog – bíróságok működését is érintő – gyakorlásával összefüggő egységes ítélkezési gyakorlat előmozdítása érdekében a következő kollégiumi véleményt alkotta:

A gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény 8. § (1) bekezdésének alkalmazásakor – a rendezvények rendjének biztosításával kapcsolatos rendőri feladatokról szóló 15/1990. (V. 14.) BM rendelet 4. § (5) bekezdésében foglaltakra tekintettel – a bíróságnak vizsgálnia kell a bíróság zavartalan működésének garantálásáért felelős bírósági vezető nyilatkozatát.

A közforgalom számára nyitva álló bírósági épület nem tartozik a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény 15. § a) pontjának hatálya alá.

A bíróság zavartalan működésének súlyos veszélyeztetését jelentheti az a tervezett gyülekezés, amely a bejelentés szerinti célját tekintve összefüggésbe hozható egyedileg azonosítható, folyamatban lévő peres eljárással, tervezett időpontja a kitűzött tárgyalás vagy nyilvánosságra hozott bírói tanácskozás időpontjával megegyezik, valamint tervezett helyszíne a bíróság épületének közvetlen környéke.

A gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (továbbiakban: Gytv.) az elmúlt években számos jogértelmezési és jogalkalmazási nehézséget vetett fel. E jogalkalmazási nehézségek egyike a Gytv. 8. § (1) bekezdés második fordulatához, a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztető tervezett gyülekezések megítéléséhez volt kapcsolható. E kérdések tisztázására, az egységes joggyakorlat kialakítása céljából a Kúria kollégiumi vélemény közzétételét látta szükségesnek.

A kollégium hangsúlyozza, hogy a gyülekezési jog rendkívül fontos alapjog, melynek korlátozására csak törvényi felhatalmazás alapján, kivételes esetben, más alapjog biztosítása érdekében kerülhet sor. A korlátozás során nem hagyható figyelmen kívül a szükséges és arányos mérték követelménye. A bírósági döntések és a bírósági eljárások a gyülekezési jog gyakorlásának útján is bírálhatók, ennek lehetősége nem zárható ki, ugyanakkor a bírálat módja nem vezethet a bíróság működésének súlyos veszélyeztetéséhez és nem eredményezheti a jogállam szempontjából alapvető bírói függetlenség sérelmét sem.

1) A Gytv. 8. § (1) bekezdése értelmében a bíróság zavartalan működésének súlyos veszélyeztetése esetén a rendőrség a bejelentésnek a hatósághoz való beérkezésétől számított 48 órán belül a rendezvénynek a bejelentésben megjelölt helyszínen, vagy időben való megtartását megtilthatja. A rendezvények rendjének biztosításával kapcsolatos rendőri feladatokról szóló 15/1990. (V. 14.) BM rendelet (továbbiakban: Bmr.) 4. § (5) bekezdése pedig előírja, hogy a közrendvédelmi szerv – figyelemmel a Gytv. 8. §-ára – tájékozódik, hogy a bejelentett rendezvény tervezett ideje és helye nem veszélyezteti-e súlyosan a bíróság zavartalan működését.
Figyelemmel az alapvető jogok biztosának 5593/2008. számú ajánlásában, valamint az Alkotmánybíróság 30/2015. (X. 15.) AB határozatában foglaltakra is, a Bmr. hivatkozott szakasza szerinti tájékozódás a tényállás megállapítására irányuló eljárás részét képezi. A rendőrség a tervezett gyülekezéssel érintett bíróság zavartalan működésének garantálásáért felelős bírósági vezető nyilatkozatát – az eset egyéb körülményével együttesen, indokolási kötelezettsége mellett –, szabadon értékeli.

A bíróság képviselője rendelkezik kizárólag megfelelő ismeretekkel arról, hogy a szervezet működését az adott demonstráció milyen fokban érintheti hátrányosan különösen abból a szempontból, hogy a demonstrációhoz kapcsolódó ügy tárgyalásának milyenek a körülményei. E körben nem hagyható figyelmen kívül az, hogy a bírósági ügyekkel összefüggő véleménynyilvánítás mindig egy konkrét álláspont alátámasztását igyekszik elérni, ugyanakkor az ezzel az állásponttal ellentétes véleményt képviselők a demonstrációt megengedhetetlen nyomás gyakorlásának értékelhetik és az eljárás objektivitását kérdőjelezik meg.

2) A bírósági épületek és a kapcsolódó közterületek megítélése gyülekezési szempontból világszerte foglalkoztatja a jogalkalmazókat. A kérdésben a legkidolgozottabb joggyakorlatot az Egyesült Államok joga jelenti ahol egyrészt tételes szabályozás vonatkozik a Legfelsőbb Bíróság épületére, másrészt e szabályozás igen részletes bírósági értelmezése is megtörtént.

Az Egyesült Államok tételes szövetségi joga szerint a Legfelsőbb Bíróság épületében és a hozzá kapcsolódó területeken jogellenes a gyülekezési jog alapján rendezvények tartása, illetőleg tilos bármely jelkép, zászló vagy felirat elhelyezése. [40 U.S.C. § 6135(2014)]
Ezt a rendelkezést konkrét gyülekezési jogvitában a fellebbezési bíróság is értelmezte, és döntése szerint a Legfelsőbb Bíróság épületéhez tartozó előtérre szintén kiterjed a tilalom. (United States Court of Appeals No. 13-5250)

A magyar jogban a Gytv. szerinti gyülekezéseket tipikusan közterületen tartják meg. A Gytv. 15. § a) pontja szerint közterületnek a mindenki számára korlátozás nélkül igénybe vehető terület, út, utca, tér minősül. A közforgalom számára nyitva álló épületek, így a bírósági épületek sem minősülnek közterületnek. A bíróság épülete célhoz, az igazságszolgáltatási funkcióhoz kötötten használható. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (továbbiakban: Bszi.) 167. § (1) bekezdése értelmében a bírósági épületnek a közönség és ügyfélforgalom számára nyitva álló helyiségeibe és a tárgyalóterembe kizárólag a bírósági ügyintézés és a nyilvános tárgyaláson történő részvétel céljából lehet belépni. Ezért a bírósági épület rendeltetésétől eltérő, a Gytv. hatálya alá tartozó jogszerű gyülekezésre irányuló használatához a jelen kollégiumi vélemény indokolása 1. pontjában foglaltakkal egyezően, az érintett bíróság zavartalan működésének garantálásáért felelős bírósági vezető hozzájáruló nyilatkozatát is be kell szerezni.

3) A jogalkotó a Gytv. 8. § (1) bekezdésében foglalt, „... a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyezteti” fordulata a gyülekezések előzetes megtiltásának lehetőségét foglalja magában. Ezért az Alkotmánybíróság 30/2015. (X. 15.) AB határozatában kifejtett értelmezés szerint annak alkalmazására csak különösen gondos rendőrségi tényfeltárás és mérlegelő tevékenység, illetve bírósági felülvizsgálat alapján kerülhet sor.

Az Alkotmánybíróság a 30/2015. (X. 15.) AB határozatban a bíróság működésének súlyos megzavarását a gyülekezéshez való jog törvényben meghatározott, szükséges korlátozásának tekintette, azonban kizárta automatikus alkalmazását: a rendőrség, illetve bíróság számára előírta, hogy esetenként vizsgálják az alapjoggyakorlás korlátozásának arányosságát, tehát alkalmazzanak arányossági alapjogi tesztet. Az arányosság kérdésének megítélése annak eldöntését jelenti, hogy a gyülekezési jog gyakorlása súlyosan veszélyezteti-e a bíróságok független, pártatlan, befolyásmentes és zavartalan működését.

Az arányosság mérlegelésekor tekintettel kell lenni arra, hogy a Gytv. 8. § (1) bekezdésének két korlátozása „(...) mögött az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésével összhangban – a népképviseleti szerv és a bíróságok zavartalan működésének súlyos veszélyeztetéseként – ott áll az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése (...)” {30/2015. (X. 15.) AB határozat, Indokolás [32]}. A bíróságok független, pártatlan, befolyásmentes és zavartalan működése alkotmányos érték, a jogállami működés egyik alapelve, jogállami követelmény. Ez következik egyebekben az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdéséből, valamint az Alaptörvény XXVII. cikk (1) bekezdéséből is, amely alapvető jogként rögzíti: mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettséget a törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el.

Ahogy arra az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatában rámutatott, „[a] gyülekezések célja ugyanis tipikusan egy kritikus vélemény, egy elégedetlenség kifejezésre juttatása, ami a közvetett demokrácia valamely intézménye által már meghozott, vagy még csak tervbe vett döntések korrekcióját célozza. A kifejtett vélemény tehát mindig a befolyásolás eszközeként jelenik meg a kommunikációs térben. (…) A tüntetések, tiltakozó akciók a képviseleti szervek, a kormányzat és a közvélemény számára is jelzik a társadalomban megjelenő feszültségeket, lehetővé téve azt, hogy az illetékesek időben megfelelő lépéseket tegyenek a feszültségek okainak csökkentésére” {30/2015. (X. 15.) AB határozat, Indokolás [26]}. Eszerint a gyülekezéshez való jog természeténél fogva „konfliktusos” alapjog, az állami szervekkel szembeni nyomásgyakorlás eszköze.

Mivel a bírói függetlenség alkotmányos alapelv, ezért a gyülekezés bejelentésben megjelölt céljának ismeretében, helyszínének és idejének vizsgálatakor figyelemmel kell lenni arra, hogy a bíró minden egyedi konkrét ügyben valóban függetlenül és befolyásmentesen tudjon dönteni.

Alapjogi szempontból nem lehet elfogadható, ha a gyülekezés a bíróságokra történő nyomásgyakorlásra irányul, és valamely bíróság által tárgyalt ügy eldöntését kívánja befolyásolni.

A bírósági ügyekkel összefüggő gyülekezési jog gyakorlásában döntő jelentősége van egy konkrét ügy tárgyalásának. Ezt az esetet el kell határolni attól az esettől, amikor a demonstráció a tárgyalt üggyel összefüggésben, de nem a tárgyalás időpontjában zajlik, mivel a két helyzet jogi megítélése lényegesen eltérő. A bíróság tárgyalása a közjogi feladatának teljesítését jelenti. Ennek valamennyi mozzanatát törvény szabályozza és ezen törvények alapján hozza meg a bíróság a konkrét ügyben a döntést. A bírósági ügyek nagyobb hányadában a bíróság ellenérdekű felek vitájában dönt, és erre figyelemmel egy álláspont melletti demonstráció nyilvánvalóan hátrányos az ellenérdekű fél számára. Ez a konkrét ügy tárgyalásának körülményei között odavezethet, hogy az ellenfél olyan nyilatkozatot tesz vagy eljárási cselekményt végez, amelyet a demonstráció indokol, és ezzel egyszersmind az eljárás menetét megváltoztatja. Például az ellenfél demonstrációra hivatkozással nem tesz nyilatkozatot, majd a tárgyalás elhalasztását kéri, illetve a körülmények alapján az objektív eljárás hiányára hivatkozik. Az adott ügy tárgyalásának időpontjában tehát az üggyel összefüggésben tartott demonstráció további körülmények vizsgálata nélkül is alkalmas lehet annak megállapítására, hogy a gyülekezés a bíróság működését súlyosan veszélyezteti és sérti a tisztességes eljárás biztosításának követelményét.