Juszef Musztafa Nada Svájc elleni ügye (10593/08. számú ügy)1
A kérelmező olasz-egyiptomi kettős állampolgár, aki 1970 óta Campiona d'Italiában él, amely egy kb. 1,6 km2 területű olasz enklávé a svájci Ticino Kantonon belül, amelyet Olaszország többi részétől a Luganói-tó választ el.
1999. október 15-én válaszul az Oszama bin Laden és hálózata által elkövetett támadásokra, az ENSZ Biztonsági Tanácsa elfogadta 1267(1999). számú határozatát, amely a tálibokkal szembeni szankciókat vezetett be, és a szankciók ellenőrzésére létrehozott egy bizottságot. A Svájci Szövetségi Tanács 2000. október 2-án elfogadott egy, a tálibok elleni intézkedéseket bevezető Rendeletet (továbbiakban: „Tálib Rendelet”). Az 1333(2000). számú határozattal a Biztonsági Tanács kiterjesztette a szankciós rendszert, és felkérte az ENSZ Szankciós Bizottságát, hogy állítson össze egy listát azon személyekről és szervezetekről, akik kapcsolatban állhatnak Oszama bin Ladennel vagy az al-Kaidával. A svájci Kormány ezzel összhangban módosította a Tálib Rendeletet.
A svájci Szövetségi Ügyészség 2001. október 24-én nyomozást indított a kérelmező tevékenységének felderítése érdekében. 2001. novemberében a kérelmező és számos vele kapcsolatban álló szervezet felkerült a Szankciós Bizottság listájára, majd a Tálib Rendelet mellékletében található listára. A Biztonsági Tanács 2002. januárjában elfogadta az 1390 (2002). számú határozatot, amely megtiltotta a szankciós listán szereplő személyekkel, csoportokkal, vállalkozásokkal és velük összefüggő létesítményekkel szemben utazási tilalmat vezetett be. A svájci Tálib Rendelet ennek megfelelően kiegészítésre került és a Mellékletben szereplő személyeknek – köztük a kérelmezőnek is – megtiltották, hogy Svájc területére belépjenek vagy az országon keresztül átutazzanak.
A kérelmező 2002 novemberében Londonban járt, ahol letartóztatták és visszatoloncolták Olaszországba, pénzét is elkobozták tőle. Ticino Kanton 2003 októberében visszavonta különleges határátlépési engedélyét, novemberben pedig a Svájci Szövetségi Bevándorlási, Beilleszkedési és Kivándorlási Hivatal (továbbiakban: „IMES”) arról tájékoztatta a kérelmezőt, hogy a továbbiakban engedélyezik számára a határátlépést. A kérelmező 2004 márciusában kérelmet nyújtott be az IMES-hez annak érdekében, hogy engedélyezzék Svájcba történő belépését, illetve átutazását svájci orvosi kezelése, valamint Olaszországban és Svájcban folyó jogi ügyeinek elintézése végett, azonban kérelmét mint megalapozatlant elutasították.
A svájci Szövetségi Ügyészség 2005 májusában a kérelmező vonatkozásában lezárta a nyomozást és megállapította, hogy a kérelmező ellen felhozott vádak alaptalanok. A kérelmező ezt követően kérelmezte a Szövetségi Tanácstól, hogy a nevét, valamint a vele kapcsolatban álló szervezetek nevét töröljék a Tálib Rendelet mellékletéből. Kérelmét arra alapítottan utasították el, hogy Svájc nem törölhet neveket a nemzeti listájáról mindaddig, amíg azok szerepelnek az ENSZ Szankciós Bizottságának listáján. A kérelmező eredménytelenül nyújtott be közigazgatási fellebbezést a Szövetségi Gazdasági Minisztériumhoz, majd fellebbezett a Szövetségi Tanácshoz, amely az ügyet áttette a Szövetségi Bírósághoz. A bíróság érdemben elutasította fellebbezését, úgy találva, hogy az ENSZ Alapokmány 25. cikkének értelmében a Részes Államoknak el kell fogadniuk és végre kell hajtaniuk a Biztonsági Tanács határozatait.
2008. február 22-én találkozott egymással a kérelmező ügyvédje és a Szövetségi Külügyminisztérium képviselője, aki jelezte, hogy a kérelmező különleges helyzetére tekintettel a Szankciós Bizottságtól kérhet egy nagyobb terjedelmű mentességet, újból megismételve, hogy maga Svájc nem kérheti a listáról való törlést. Mindemellett a svájci Kormány kész támogatni őt, különösen egy igazolás biztosításával, amely megerősíti, hogy az ellene folyó büntetőeljárást megszüntették. Végül a képviselő javasolta a kérelmező ügyvédjének, hogy forduljon az ENSZ Olaszországi Állandó Képviseletéhez. Az olasz Kormányzat 2008. július 5-én kérelmet nyújtott be a Szankciós Bizottsághoz a kérelmező nevének a listáról való törlése érdekében azon az alapon, hogy az ellene Olaszországban folyó eljárásban felmentették, de a Bizottság megtagadta a kérelem teljesítését.
A kérelmező 2009. augusztusában – a Bizottsági Tanács 1730(2006). számú határozatában foglalt eljárási rendnek megfelelően – kérelmet terjesztett elő nevének a Szankciós Bizottság listájáról való törlése érdekében. 2009. szeptember 23-án kérelmező nevét végleg törölték a Biztonsági Tanács határozatához csatolt listáról, majd 2009. szeptember 29-én a Tálib Rendelet Mellékletét is ennek megfelelően módosították. Egy 2009. június 29-én előterjesztett és 2010. március 1-jén a Svájci Parlament által elfogadott javaslata alapján a Nemzeti Tanács Külügyi Bizottsága felkérte a Szövetségi Tanácsot, hogy tájékoztassa az ENSZ Biztonsági Tanácsát arról: 2010 végétől a terrorizmus elleni határozatban az egyénekkel szemben előírt szankciókat továbbiakban nem fogja alkalmazni.
A kérelmező – az Egyezmény 8. cikkére hivatkozással – úgy érvelt, hogy a vele szemben alkalmazott tilalom, amely megakadályozta hogy Svájcba belépjen és azon átutazzék, megsértette a magán-, szakmai és családi élete tiszteletben tartásához való jogát. A tilalom eredményeként nem tudott eljutni olaszországi vagy svájci orvosaihoz, illetve nem tudta meglátogatni a családját és a barátait. Továbbá nevének hozzáadása a Tálib Rendelethez csatolt listához megsértette a jó hírnevét és becsületét. Az Egyezmény 13. cikkére hivatkozással sérelmezte, hogy nem állt rendelkezésére hatékony jogorvoslat, amelynek révén kérelmeit nem az Egyezménnyel fényében vizsgálták volna meg. Az Egyezmény 5. cikkének 1. bekezdés alapján a kérelmező úgy érvelt: azáltal, hogy nem léphetett be Svájc területére, illetve nem utazhatott át az országon, mivel neve szerepelt az ENSZ Szankciós Bizottságának feketelistáján, a hatóságok megfosztották őt a szabadságától. Végül a kérelmező az Egyezmény 5. cikkének 4. bekezdése alapján sérelmezte, hogy a svájci hatóságok nem vizsgálták felül szabad mozgása korlátozásának törvényességét.
A Bíróság megismételte, hogy minden Állam jogosult, hogy külföldi személyek területére való belépését ellenőrizze a bevett nemzetközi jog tárgyaként, szerződéses kötelezettségeinek keretei között. Az Egyezmény nem biztosít alanyi jogot egy külföldinek arra, hogy adott országba belépjen. Ennek ellenére, maga a Szövetségi Bíróság állapította meg, hogy a kérdéses intézkedések jelentősen akadályozták a kérelmező szabadságát, mivel ő nagyon különleges helyzetben volt tekintettel Campione d'Italia fekvésére, amely egy enklávé, amelyet a svájci Ticino Kanton vesz körül. Egyetértve ezzel a véleménnyel, a Bíróság megállapította, hogy az intézkedések, amelyek legalább 6 évig megakadályozták a kérelmezőt, hogy elhagyja az enklávét, valószínűleg sokkal nehezebbé tették az enklávén kívüli személyekkel való kapcsolat fenntartásához való jogának gyakorlását. Ez a kérelmezőnek a magán- és családi élet tiszteletben tartásához való jogába való beavatkozásnak minősül.
A korlátozó intézkedés célja bűncselekmény elkövetésének megakadályozása és - minthogy a vonatkozó biztonsági tanácsi határozatokat az ENSZ Alapokmány VII. fejezete alapján a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelem érdekében hozták meg – Svájc nemzetbiztonságát és közbiztonságát is szolgálták.
Ami az intézkedések szükségességét illeti, a Bíróság kész volt figyelembe venni azt atényt, hogy a terrorizmus fenyegetése különösen súlyos volt a szankciókat megállapító határozatok elfogadásakor. Ezeknek az intézkedéseknek a fenntartását és megerősítését azonban meggyőzően igazolni kell.
Az olasz és a svájci hatóságok által folytatott nyomozások eredményeként megállapítható volt, hogy a kérelmező elleni gyanú alaptalannak bizonyult. A svájci Szövetségi Ügyészség a 2001. októberében indított nyomozást lezárta, az olasz Kormány pedig 2008. júliusában kérelmet nyújtott be az ENSZ Szankciós Bizottságához annak érdekében, hogy a kérelmező neve törlésre kerüljön a listáról tekintettel arra, hogy az ellene Olaszországban indított eljárásokat megszüntették. A Bíróság meglepődött, hogy a svájci hatóságok egészen 2009 szeptemberéig nem tájékoztatták a Szankciós Bizottságot a 2005 májusában lezárt nyomozás eredményéről. A gyorsabb kommunikáció hozzájárult volna ahhoz, hogy a kérelmező neve mielőbb lekerüljön az ENSZ listájáról és ezáltal a a svájci listáról is. A Bíróság megjegyezte továbbá, hogy az ügynek orvosi vonatkozása is volt, hiszen a kérelmező idős és egészségügyi problémákkal küzd: az IMES és az ODM számos alkalommal elutasította a kérelmezőnek a tilalom ideiglenes – orvosi kezelés céljából történő – feloldása iránti kérelmeit.
A 2008. február 22-ei találkozón a Külügyminisztérium képviselője jelezte, hogy a kérelmező közvetlenül is fordulhat a Szankciós Bizottsághoz mivel az szélesebb körben tudja engedélyezni a kérelmező részére a határátlépést. A kérelmező azonban nem nyújtott be ilyen kérelmet a Bizottsághoz, viszont arra sem utal adat, hogy a svájci hatóságok támogattak volna-e egy ilyen irányú kérelmet. Megállapítható, hogy a kérelmező neve az USA kezdeményezésére került fel az ENSZ listájára, azt nem Svájc kezdeményezte. Mindenesetre nem a svájci hatóságok feladata volt, hogy megkeressék a Szankciós Bizottságot a törlési eljárás megindítása végett, mivel Svájc nem a kérelmező állampolgársága, illetve lakóhelye szerinti állam. Nem tűnik azonban úgy adat, hogy Svájc valaha is szorgalmazta volna, hogy Olaszországot, hogy megindítson egy ilyen eljárást, vagy e célból felajánlotta volna a segítségét. A svájci hatóságok pusztán azt javasolták a kérelmezőnek, hogy lépjen kapcsolatba az ENSZ Olaszországi Állandó Képviseletével.
Következésképpen a Bíróság úgy ítélte, hogy a svájci hatóságok nem vették figyelembe kellőképpen az ügy adottságait, különösen Campione d'Italia térség földrajzi fekvését, az alkalmazott intézkedések időtartamát, a kérelmező állampolgárságát, életkorát és egészségügyi állapotát. Mivel Svájcnak lehetősége volt arra, hogy eldöntse, miként ülteti át jogrendjébe az ENSZ BT határozatait, így kevésbé szigorúan is alkalmazhatta volna a kérelmezővel szemben a szankciós rendszert. A Bíróság megállapította, hogy Svájc nem hivatkozhat pusztán a Biztonsági Tanács határozatainak kötelező jellegére, hanem meg kellett volna tennie minden lehetséges intézkedést a rendelkezésére álló keretek között, hogy a szankciós rendszert a kérelmező egyéni helyzetéhez igazítsa. Mivel Svájc elmulasztotta összehangolni nemzetközi kötelezettségeit, amelyek egymásnak ellentmondani látszottak, a Bíróság úgy találta, hogy az Egyezmény 8. cikkét megsértették.
A Bíróság észlelte, hogy a kérelmező kérelemmel fordulhatott a svájci hatóságokhoz annak érdekében, hogy a neve törlésre kerüljön a Tálib Rendelet Mellékletéből. A Szövetségi Bíróság azonban azt az álláspontot foglalta el, hogy maga nem oldhatja fel a szankciókat, megállapítva, hogy egyedül az ENSZ Szankciós Bizottsága jogosult ilyen határozat meghozatalára. A Bíróság ezért megállapította, hogy a kérelmező részére nem állt rendelkezésére hatékony eszköz arra, hogy a neve lekerüljön a listáról, és ez által a jogsérelem orvoslására sem nyílt lehetőség. Így a Bíróság az Egyezmény 8. cikke tekintetében megállapította az Egyezmény 13. cikkének megsértését.
A Bíróság elismerte, hogy a kérelmezővel szembeni korlátozásokat hosszú ideig alkalmazták, de úgy találta, hogy ez nem akadályozta abban, hogy szabadon éljen és mozogjon állandó lakóhelye területén, amelyet szabad akaratából választott. A kérelmező nem volt fogva tartva, illetve formális házi őrizetben sem volt: csupán azt tiltották meg számára, hogy egy adott területre belépjen, illetve azon átutazzon. A kérelmezőt a svájci hatóságok nem figyelték meg, és nem volt köteles rendszeresen jelentkezni a rendőrégen. Nem állapítható meg az sem, hogy ne fogadhatott volna szabadon látogatókat. Végül a szankciós rendszer megengedte, hogy mentesítést kérjen a belépési és átutazási tilalom alól, és amikor két esetben ezt engedélyezték számára, nem élt vele. A Bíróság ezért a Szövetségi Bírósághoz hasonlóan úgy találta, hogy a kérelmezőt az Egyezmény 5. cikke 1. bekezdése értelmében nem fosztották meg szabadságától a svájci beutazási és átutazási tilalom révén.
A Bíróság a kérelmező javára 30.000 Euro nemvagyoni kártérítést ítélt meg.
1Az ítéletet a Nagykamara 2012. szeptember 12-én hozta.