I. A kijelölt hatóságnál az ügyintézési határidő akkor indul, amikor hozzá a kijelölő végzés megérkezik.
II. Az Ákr. 103. § (4) bekezdése nem a határozathozatali kötelezettséget zárja ki az ügyintézési határidő kétszeresének túllépése jogkövetkezményeként, bizonyított jogsértés esetén a jogsértés tényének megállapítását, továbbá a jogellenes magatartás megszüntetésére vagy a jogszerű állapot helyreállítására való kötelezés alkalmazását kifejezetten előírja [2016. évi CL. törvény (Ákr.) 15. § (1) bek., 24. §, 37. § (2) bek., 50. § (1) bek., 103. § (4) bek., 104. § (1) és (3) bek.].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] Az alperesi érdekelt bejelentése alapján, az illetékes Vármegyei Kormányhivatal (a továbbiakban: VKH) mint természetvédelmi hatóság ellenőrzést folytatott egyes Natura 2000 és védett természeti területén. Az ellenőrzés során a helyszíni szemlét tartott és a begyűjtött információk alapján megállapította, hogy az I., II. és III rendű felperesek engedély nélküli legeltetést folytattak. A VKH az ellenőrzést követően a felperesekkel szemben 2024. április 26. napján természetvédelmi hatósági eljárásokat indított, melyekről a felpereseket értesítette, majd 2024. május 2. napján az Agrárminiszternek bejelentette, hogy az eljárásokban kizárási okot észlelt, ezért másik hatóság kijelölését kérte. Az agrárminiszter a 2024. május 29. napján kelt végzéseivel a VKH-t kizárta a természetvédelmi hatósági eljárásokból és az alperest jelölte ki az eljárások lefolytatására.
[2] A kijelölő végzéseket az alperes 2024. május 30. napján, a teljes iratanyagot pedig 2024. június 11. napján kapta meg. Ezt követően hatósági ellenőrzést folytatott le, és 2024. szeptember 25. napján arról értesítette a felpereseket, hogy velük szemben az ellenőrzés során feltárt jogsértések miatt természetvédelmi hatósági eljárásokat indított.
[3] Az alperes a 2024. november 22. napján kelt határozatában megállapította, hogy a felperesek Natura 2000 területen való engedély nélküli téli legeltetéssel jogsértést valósítottak meg, ezért 27 600 000 forint természetvédelmi bírság megfizetésére kötelezte őket. Az alperes ugyanaznap kelt határozatában megállapította, hogy a felperesek a Természetvédelmi Területet érintő, természetvédelmi engedély nélküli legeltetéssel jogsértést valósítottak meg, amiért 16 200 000 forint természetvédelmi bírság megfizetésére kötelezte őket.
[4] A jogsértés tényének megállapításáról, a jogellenes magatartás megszüntetéséről és a jogszerű állapot visszaállításáról külön keresettel nem támadott határozatban intézkedett az alperes.
A kereseti kérelem és az alperes védekezése
[5] A felperesek kereseteikben elsődlegesen az alperes határozatainak megsemmisítését, másodlagosan azok hatályon kívül helyezését és az alperes új határozat meghozatalára kötelezését kérték. Kérték továbbá annak megállapítását, hogy a határozat meghozatalának nem volt helye.
[6] Sérelmezték, hogy az egységesen kezelendő cselekményükről (legeltetés) az alperes külön határozatokat hozott.
[7] A bírság jogalapját arra hivatkozva vitatták, hogy a VKH által 2024. április 26. napján megindított eljárás ügyintézési határidejének kétszerese 2024. augusztus 23. napján letelt, azonban az alperes határozatait csak 2024. november 22. napján hozta meg. Az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 103. § (4) bekezdése alapján az alperes legfeljebb a jogsértés tényét állapíthatta volna meg, és a jogellenes magatartás megszüntetésére vagy a jogszerű állapot helyreállítására kötelezhette volna őket, de természetvédelmi bírságot nem szabhatott volna ki velük szemben. Álláspontjuk szerint az ügyintézési határidő a kijelöléssel nem indult újra.
[8] A legeltetés tényét nem, de az alperes határozatainak ténybeli megalapozottságát vitatták.
[9] Az alperes védirataiban a keresetek elutasítását kérte.
[10] Kifejtette, hogy hatósági ellenőrzés során megállapított felperesi természetvédelmi jogsértés miatt indított eljárást, amelyről 2024. szeptember 25. napján értesítette a felpereseket, így az ügyintézési határidő 2024. november 22. napján járt le, aznap kiadmányozta a határozatokat és gondoskodott is azok közlése iránt, ezért az ügyintézési határidőt megtartotta, azt nem lépte túl. A határidőt a saját eljárásának megindításától számította, a VKH ügyintézési idejét ahhoz hozzászámítani nem lehet.
A felülvizsgálni kért jogerős határozatok
[11] Az elsőfokú bíróság jogerős ítéleteivel az alperes jogsértéseket megállapító határozatait és bírságot kiszabó határozatait megsemmisítette.
[12] A jogerős ítéletek szerint a rendelkezésre álló iratokból megállapítható, hogy a természetvédelmi eljárás már megindult a VKH előtt, ennek időpontja 2024. április 26. Az Ákr. 104. § (4) bekezdése szerinti tartalommal ellátott végzés megküldésre került, ezért az Ákr. 104. § (3) bekezdése alapján ezt az időpontot kell az eljárás megindításának tekinteni. Ezt követően, 2024. május 2. napján kérte kizárását az eljárásból a VKH. A megindított természetvédelmi eljárás tehát a felperesek oldaláról nézve nem zárult le, csupán a felügyeleti szerv kijelölt egy másik hatáskörrel rendelkező szervet az eljárás lefolytatására. A kizárásról, kijelölésről szóló végzés is azt rögzíti, hogy a hatósági eljárásból zárja ki a VKH-t és a hivatkozott eljárás lefolytatására jelöli ki az alperest az Agrárminiszter.
[13] Mivel az Ákr. 103. § (3) bekezdése rögzíti, hogy kizárólag az eljárás felfüggesztése nem számít bele az ügyintézési határidőbe, a VKH eljárásának időtartama, a kizárási eljárás teljes időtartama, valamint az alperesi eljárás teljes időtartama is beleszámítandó az ügyintézési határidőbe. Emiatt megállapítható, hogy a 2024. április 26. napján indult eljárás a perbeli határozat közléséről történő gondoskodással zárult 2024. november 22. napján, ezért az ügyintézési határidő (60 nap) kétszeresének határideje már eltelt.
[14] Az Ákr. 103. § (4) bekezdése szerint az alperes nem szabhatott volna ki bírságot a felperesekkel szemben. Jelen per tárgyát képező határozatok csupán a bírság kiszabásáról rendelkeznek, egyéb jogkövetkezményt nem írtak elő a felpereseknek. Mivel az ügyintézési határidő kétszeresét átlépte az alperes, bírságot az Ákr. 103. § (3) bekezdése alapján nem szabhatott volna ki.
[15] E körben a bíróság nem fogadta el az alperes azon érvelését, miszerint a kijelölésre és részére a teljes iratanyag megküldésére olyan időpontban került sor, amikor már nem járhatott volna el a felperesekkel szemben. Az Ákr. 103. § (3) bekezdése ugyanis nem az eljárás lefolytatását tiltja meg az alperesnek, hanem azt, hogy a jogsértés tényének megállapításán és a jogellenes magatartás megszüntetésének elrendelésén vagy a jogszerű állapot helyreállítására kötelezésen túl egyéb jogkövetkezményt is alkalmazzon az ügyfelekkel szemben. Ez egyfajta korlátozás, melynek alapja az, hogy a hatóság jogszabályt sért, túllépi az ügyintézési határidőt, ami ugyan nem eredményezi az eljárás megszűnését vagy lefolytatásának tilalmát, csupán az alkalmazandó jogkövetkezmények körét szűkíti. A jogerős ítélet szerint az Ákr. Nagykommentár rögzíti, hogy „A Kúria szerint az Ákr. 103. § (4) bekezdéséhez fűzött miniszteri indokolás szerint a rendelkezés célja az, hogy valódi korlátok közé szorítsa a hivatalbóli eljárás időtartamát, ezért az eljárási határidő jelentős, kétszeres túllépése esetén korlátozza a hatóság jogkörét azzal, hogy ilyen esetben nincs lehetősége egyéb szankció alkalmazására – tipikusan bírság –, mint a jogsértés tényének megállapítása, és a jogellenes helyzet megszüntetése”.
[16] A tisztességes eljáráshoz való jog indokolja azt, hogy a hivatalból induló eljárás során az ügyfelekkel szemben a lehető leggyorsabban befejeződjenek az eljárások. Ezt támasztja alá az Ákr. azon szabályozása is, hogy az ügyintézési időből nem lehet „kiejteni” egyéb időszakokat, kizárólag a felfüggesztés esetét. Az eljárások a felperesekkel szemben pedig minden kétséget kizáróan akkor indultak, amikor a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező VKH az eljárásokat megindította és ezekről értesítést küldött. Az alperes hivatkozása, miszerint az eljárásokat akkor tudta megkezdeni, amikor a kijelölést követően az iratanyagot a részére megküldték, azért nem fogadható el, mert a felperesekkel szemben már egy illetékességgel és hatáskörrel rendelkező hatóság eljárást indított ugyanazon cselekmények okán. Az Ákr. 103. § (4) bekezdésének utolsó fordulata pedig éppen azt kívánja megakadályozni, hogy ugyanazon cselekmény miatt újabb eljárás induljon a felperesekkel szemben. Ha elfogadjuk az alperes érvelését, miszerint nem a VKH eljárását folytatta, hanem új eljárást indított, akkor ezt a rendelkezést is megszegte.
[17] Nem a felperesek jelentették be a kizárást és az ebből eredő további időszak nem eshet az ő terhükre. A hivatalból indult eljárás esetében a jogalkotó nem szabályozott a felfüggesztésen kívül egyéb olyan időszakot, mely meghosszabbítaná az ügyintézési határidőt, ezért nincs jogszabályi alapja annak sem, hogy a hatóság által bejelentett kizárás miatti időszak, amíg az alpereshez minden irat meg nem érkezett, kiesne az ügyintézési határidőből. Az ügyintézési határidő kétszerese azonban ekkor (2024. június 11.) még nem telt le, az alperesnek 2024. augusztus 23. napjáig lett volna lehetősége a kétszeres határidőn belül befejezni az eljárásokat.
[18] A kizárás jogintézménye, amennyiben a hatóság maga jelenti be elfogultságát, lényegében egy olyan munkaszervezési feladat, mely során a kijelöléssel megtörténik a hatáskörrel rendelkező és immár illetékességet is „szerző” hatóság megnevezése. Azzal, hogy az alperes kijelölése megtörtént, a bíróság álláspontja szerint nem volt szükség újabb hatósági ellenőrzés lefolytatására és újabb eljárást indító végzések megküldésére, mivel a már megindított eljárások lefolytatására kapott az alperes felhatalmazást a kijelölő végzéssel. Az Ákr. Nagykommentár szerint a kizárásról döntőnek kell mérlegelnie, hogy figyelembe vehetők-e a megvalósított eljárási cselekmények. A kizáró-kijelölő végzések nem rendelkeztek a már megtörtént, teljesített eljárási cselekmények jogi sorsáról, ezért a VKH által végzett cselekmények nem váltak érvénytelenné.
[19] Az alperes az Ákr. 103. § (4) bekezdésére figyelemmel bírságot nem szabhatott volna ki a felperesekkel szemben. A jogsértés tényének megállapításáról, a jogellenes magatartás megszüntetéséről és a jogszerű állapot visszaállításáról külön határozatban intézkedett az alperes.
[20] A felperesi jogsértés ugyan megvalósult, annak megállapítására azonban új eljárást a bíróság nem rendelt el, mivel az alperes határozatában ezt a jogsértést az előzőek szerint megállapította.
A felülvizsgálati kérelmek és a felülvizsgálati ellenkérelmek
[21] Az alperes azonos tartalmú felülvizsgálati kérelmeiben a jogerős ítéletek hatályon kívül helyezését és az elsőfokú bíróság új eljárás lefolytatására, új határozat hozatalára utasítását kérte.
[22] Álláspontja szerint a jogerős ítéletek az Ákr. 24. § (4) bekezdését, 50–51. §-ait, 103–104. §-ait sértik.
[23] Sérelmezte a jogerős ítéletek határidőszámítással kapcsolatos megállapításait, mert álláspontja szerint az Ákr. 104. § (3) bekezdése csak akkor alkalmazható, ha az eljárást lefolytató hatóság végig maga az ügy ura és felelős azért, hogy a tisztességes ügyintézés követelménye figyelembevételével ne nyújtsa el az eljárást olyan mértékben, hogy az a határidő kétszeres túllépésének tilalmába ütközzön.
[24] Előadta, hogy a kizárt hatóság nem rendelkezik eljárási képességgel, eljáró hatóság a hivatalbóli eljárásban is csak az a hatóság lehet, amely rendelkezik eljárási képességgel, és ennek eljárási jogosítványait nem korlátozhatja egy másik hatóság eljárási cselekménye vagy mulasztása. A kijelölt hatóságnak mint különös illetékességgel rendelkező hatóságnak kizárólagos eljárási joga keletkezik az adott ügy elintézésére, és ez saját jogán új hatósági jogviszonyt keletkeztet a vele hatósági jogviszonyba kerülő ügyfelekkel. Az ítéleti jogértelmezésből az következne, hogy a kijelölt hatóságra nem azok az eljárási szabályok és keretek vonatkoznak, mint más hatóságokra, és nem áll számára a nyitva álló teljes ügyintézési határidő. Rámutatott, hogy a kijelölés nem eredményez az eljáró hatóság személyében jogutódlást. Tévesnek tartotta azt a jogértelmezést, hogy a kizárt hatóságnál indult ügyintézési határidőt a kijelölt hatóság folytatja.
[25] Az ítéleti jogértelmezés a szankcionálási hatáskör elvonásához vezet annál a hatóságnál, amelyik az eljárásra kijelöléssel egyedi illetékességet kapott az ügyre, közhatalmi feladatait azonban önhibáján kívül mégsem tudja maradéktalanul ellátni.
[26] Kifejtette, hogy a hivatalbóli eljárásnál az Ákr. ügyintézési határidőbe be nem számító időtartamokat megnevező rendelkezése azért nem említi a kizárás jogintézményét, mert a kizárással megszűnik a kizárt hatóság hatásköre, illetékessége, és a kijelölt hatóság a saját hatáskörében az eljárást a kijelölő végzés kézhezvétele és az iratanyag rendelkezésre állása után tudja megindítani. A VKH a kizárással elvesztette hatáskörét és illetékességét, ami az egész eljárásra vonatkozik, ezért eljárása egyetlen eleme sem használható fel, így az eljárást megindító és ügyintézési határidőt megállapító végzései sem. Ez alól csak a törvény adhat felmentést. Ha pedig a kizárt VKH eljárását folytatná, az ügyintézési határidőt ekkor is a kijelölő végzések és iratanyagok megérkezésétől kell számítani. Álláspontja alátámasztására hivatkozott a kérelemre induló eljárásra vonatkozó szakirodalomra és a Kúria abban felhívott Kfv.VI.37.875/2019/9. és Kfv.VI.37.876/2019/6. számú határozataira.
[27] Azt is vitatta, hogy kijelölése folytán nem volt szükség újabb hatósági ellenőrzés lefolytatására és újabb eljárást indító végzés megküldésére, mert a már megindított eljárások lefolytatására kapott felhatalmazást a kijelölő végzéssel. Álláspontja szerint a kizárt hatóság által elvégzett eljárási cselekmények nem felhasználhatók. Ha kizárólag az SVKH által megküldött iratanyag alapján kellett volna eljárnia, és nem lett volna lehetősége a teljes körű, minden szempontra kiterjedő tényállás feltárásra és bizonyításra, nem tudott volna az ügyintézési határidő kétszeresén belül sem jogszerű döntést hozni.
[28] A felperesek egyező tartalmú felülvizsgálati ellenkérelmeikben a jogerős ítéletek hatályukban fenntartását kérték.
[29] Álláspontjuk szerint az elsőfokú bíróság ítéleteinek indokolása és jogi érvelése is megfelelő, a tényállásból a jogszabályok helyes alkalmazásával helytálló jogi következtetést vont le.
[30] Kifejtették, hogy az ügyintézési határidőbe a kizárás miatti kijelölés időtartama is beletartozik, az eljárás a kijelölt hatóság általi lefolytatása nem érinti az eljárás lezárásának Ákr. szerinti időtartamát, ezért az Ákr. sem szabályozza a felfüggesztési okok között a felügyeleti szerv eljárását.
[31] Előadták, hogy a VKH eljárása 2024. április 26. napján indult meg, az ügyben az alperesnek attól számított 120 napon belül, azaz 2024. augusztus 23. napjáig kellett volna meghoznia a döntését és azt közölni az ügyfelekkel. A kizárást követően a kijelölt alperes az iratokat 2024. június 11. napján megkapta, így innentől még 72 napja volt a döntés meghozatalára a 120 nap túllépését megelőzően. A határidők megtartásával kapcsolatban felhívták az Alkotmánybíróság 5/2017 (III. 10.) AB határozatát. Hivatkoztak az Alaptörvény megfelelő ügyintézéshez való jogot biztosító XXIV. cikkére, továbbá arra is, hogy ennek és az Ákr.-ben meghatározott eljárási garanciák érvényesülése érdekében határoz meg az Ákr. ügyintézési határidőt, illetve kapcsol szankciót annak kétszeresének túllépése esetére. Álláspontjuk szerint a kizárás és a kijelölés az eljáró hatóság személyében való jogutódlást jelent.
[32] Ellentmondásosnak tartották azt az alperesi érvelést, amely szerint csak a kijelölés után, az iratok megérkezését követően volt abban a helyzetben, hogy eljárását megkezdje, azonban a kijelölt hatóság nem jogelődje a korábbinak, így a korábbi eljárás iratai használhatók.
[33] A Kúria a felülvizsgálati eljárásokat egyesítette.
A Kúria döntése és jogi indokai
[34] A felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint részben alapos.
[35] A Kúria a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 115. § (2) bekezdése alapján alkalmazandó 108. § (1) bekezdése szerint a jogerős ítéleteket a felülvizsgálati kérelem elbírálása során a felülvizsgálati kérelem és a felülvizsgálati ellenkérelem keretei között vizsgálat felül.
[36] A Kp. 120. § (5) bekezdése értelmében a felülvizsgálati eljárásban bizonyítás felvételének nincs helye, a Kúria a felülvizsgálati kérelem elbírálása során a jogerős határozat meghozatalakor rendelkezésre álló iratok és bizonyítékok alapján dönt.
[37] A Kúria a felülvizsgálati kérelmet a Kp. 118. § (1) bekezdés ab) alpontja alapján befogadta, mivel megállapította, hogy még nem foglalt állást abban, hogy a hatóság kizárása esetén a kijelölt hatóság hivatalbóli eljárása során hogyan kell értelmezni az Ákr. 103. § (4) bekezdésének „Ha a hatóság a hivatalbóli eljárásban az ügyintézési határidő kétszeresét túllépi” fordulatát.
[38] Az Ákr. a hivatalbóli eljárásokat önálló fejezetben, a kérelemre induló teljes eljáráshoz képest meghatározott eltérésekkel [Ld. Ákr. 103. § (1) bekezdés] szabályozza. Az Ákr. hivatalbóliság elvét rögzítő 3. §-a szerint a hatóság a kizárólag kérelemre indítható eljárások kivételével hivatalból eljárást indíthat. A kérelemre és a hivatalból induló eljárás a hatósági eljárás megindításának két alapvetően különböző fajtáját jelentik. Az ezek közötti lényeges különbség, hogy míg a kérelemre induló eljárásokban az ügyfél az ügy ura, addig a hivatalból induló eljárásokban a szabályozás célja, hogy a hatóságnak minden törvényes eszköze meglegyen a közérdek maradéktalan érvényesítésére. Erre figyelemmel szabályozza az Ákr. 104. § (1) bekezdése azokat az okokat, amelyek alapján a hatóság az illetékességi területén hivatalból – vagyis e feltételek fennállása esetén további mérlegelés nélkül – köteles megindítani az eljárást. A kérelemre induló és a hivatalbóli eljárások eltérő rendeltetéséből szükségszerűen következik, hogy utóbbiban nincs kérelem, és senkinek sincs alanyi joga az eljárás kezdeményezésére.
[39] A perbeli esetekben az eljárás megindításának alapja szempontjából az Ákr. 104. § (1) bekezdés a) és c) pontjai – miszerint a hatóság az illetékességi területén hivatalból megindítja az eljárást, ha az eljárás megindítására okot adó körülmény jut a tudomására, vagy erre felügyeleti szerve utasította – relevánsak.
[40] Egyértelmű, hogy a VKH a 104. § (1) bekezdés a) pontja szerint, az alperesi érdekelt szignalizációja alapján, az Ákr. VI. fejezetében foglaltaknak megfelelően lefolytatott hatósági ellenőrzés eredményéhez képest – mivel az eljárás megindítására okot adó körülmény (jogszabálysértő legeltetés) jutott a tudomására – indította meg 2024. április 26. napján a felperesekkel szembeni hivatalbóli eljárásait. Ezt követően, 2024. május 2. napján jelezte az VKH felügyeleti szervének a kizárási okot, és kérte az eljárásokra másik hatóság kijelölését. A kizárásról a felügyeleti szerv a 2024. május 29. napján kelt és az alperessel 2024. május 30. napján közölt végzéseiben döntött, és „a hivatkozott hatósági eljárás[ok] lefolytatására” az alperest jelölte ki, aki „az eljárás[ok] lefolytatására […] köteles”.
[41] A felügyeleti szerv kijelölő végzései nyomán – és nem az Ákr. 104. § (1) bekezdés a) pontja alapján – keletkezett eljárási kötelezettsége az alperesnek, mert az Ákr. 15. § (1) bekezdése szerint a hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén vagy kijelölés alapján köteles eljárni. Ennek az eljárási kötelezettségnek a tartalmát és terjedelmét ugyancsak a felügyeleti szerv kijelölő döntései határozták meg akkor, amikor nem általában a felperesek legeltetésével összefüggésben lefolytatandó, közelebbről meg nem határozott hatósági tevékenység gyakorlására, hanem a döntésekben pontosan megjelölt hatósági eljárások (ügyek) lefolytatására jelölte ki az alperest. A perbeli megelőző eljárások lefolytatására az alperest a felügyeleti szerve utasította, azért azokat az alperes csak az Ákr. 104. § (1) bekezdés c) pontja alapján indíthatta meg.
[42] Az Ákr. 104. § (3) bekezdése szerint a hivatalbóli eljárás az első eljárási cselekmény elvégzésének napján kezdődik. A perbeli esetben ez a kijelölő végzések alperessel való közlése, az alperes azokról való hivatalos tudomásszerzése. E végzésekről való tudomásszerzéstől kezdve van ugyanis az eljárásra kijelölt alperesnek eljárási kötelezettsége. Mivel az Ákr. a hivatalbóli eljárásokban az ügyintézési határidő kezdő időpontjára sajátos szabályokat nem állapít meg, az Ákr. 103. § (1) bekezdése alapján a kérelemre induló teljes eljárás szabályai megfelelő alkalmazásával megállapítható, hogy az ügyintézési határidő az eljárás megindulásának napján kezdődik [Ld. Ákr. 50. § (1) bekezdés]. Ennyiben alapos volt az alperes hivatkozása arra, hogy eljárása nem 2024. április 26. napján indult meg. A kijelöléssel tehát egyrész a VKH eljárása lezárult, másrészt az alperes eljárása megindult.
[43] Nem volt megalapozott azonban az alperes azon hivatkozása, amely szerint nem számít bele az ügyintézési határidőbe az az időtaram, amely alatt a hatóságot kizáró végzés nyomán az ügy valamennyi irata eljut az eljárásra kijelölt hatósághoz. Az alperes által e körben felhívott, közelebbről egyébként sem megjelölt szakirodalmi hivatkozás nem jogszabály, és mint ilyen önmagában nem alkalmas arra, hogy az elsőfokú eljárás jogszabálysértő jellegét alátámassza. Ugyanakkor a Kúria rámutat arra, hogy az Ákr. 50. §-a a közigazgatás belső, ügyviteli jellegű tevékenységére vonatkozó határidőbe bele nem számító időtartamot nem szabályoz. Az Ákr. 50. § (1) bekezdése egyértelműen fogalmaz akkor, amikor kimondja, hogy ha törvény eltérően nem rendelkezik, az ügyintézési határidő az eljárás megindulásának napján kezdődik. Nem indulhat meg az eljárás addig, amíg az eljárásra kötelezett hatósághoz nem érkezik meg az ügy, az eljárások a kijelölő végzéseknek az alpereshez történő megérkezésének időpontjában indultak, a kapcsolódó iratok utaztatása olyan belső, ügyviteli jellegű tevékenység, amelynek időtartama nem hosszabbítja meg az ügyintézési határidőt. Amint a kérelemre induló eljárásra, úgy a hivatalbóli eljárásra vonatkozóan sem állapít meg az Ákr. olyan rendelkezést, amely az eljárás kezdő időpontját az iratanyag teljességéhez igazítaná.
[44] Indokolt rámutatni arra, hogy az Ákr. eljárási kötelezettségről rendelkező 15. §-a – szemben az alperesi hivatkozással – nem érinti sem a kijelölt, sem pedig a kizárt hatóság hatáskörét vagy illetékességét. Az eljárási kötelezettség ugyanis feltételezi a hatóság hatáskörét, és – figyelemmel az illetékesség Ákr. 16. §-a szerinti fogalmára – ehhez képest főszabályt („illetékességi területén”) és kivételt („vagy kijelölés alapján”) állapít meg. A kijelölés sem a VKH hatáskörét nem szüntette meg, sem az alperes hatáskörét nem hozta létre, az Ákr. 9. §-a értelmében ugyanis hatáskör gyakorlására törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati hatósági ügyben önkormányzati rendelet jogosít fel, vagy hatósági hatáskör gyakorlására jogszabály jelöl ki, vagyis hatáskört a felügyeleti szerv kijelölése nem „adhat”. De a kijelölés illetékességet sem keletkeztet. Az Ákr. 16. § (1) bekezdés c) pontja szerint, ha jogszabály másként nem rendelkezik, az azonos hatáskörű hatóságok közül az jár el, amelynek illetékességi területén a jogellenes magatartást elkövették. Az Ákr. 15. §-a azonban egy olyan törvényi rendelkezés, amely az illetékesség általános szabályától eltér. Ezt támasztja alá az is, hogy a kijelölést az Ákr. nem az illetékesség, hanem az eljárási kötelezettség körében szabályozza. Az alperes eljárási kötelezettsége természetvédelmi hatósági hatóságként nem valamiféle különös illetékességi szabály alapján, hanem az Ákr. 15. § (1) bekezdés utolsó fordulata (kijelölés) alapján állt fenn.
[45] A felügyeleti szerv kijelölő döntése nyomán tehát az alperesnek eljárási kötelezettsége keletkezett. Szemben azonban a jogszabály által meghatározott illetékességgel, a kijelölés sosem normatív, hanem mindig egyedi aktus, még akkor is, ha jogszabály meghatározza, hogy a felügyeletei szervnek az azonos hatáskörű szervek közül melyiket kell kijelölnie. Vagyis a kijelölő döntésnek minden esetben pontosan meg kell meghatároznia, hogy a kijelölt hatóságot mire jelöli ki. A felügyeleti szerv kijelölő végzései az azokban hivatkozott hatósági eljárások lefolytatására jelölték ki az alperest, mert a kizárási ok a VKH-lal szemben fennáll, ezért a folyamatban lévő hatósági ügyből történő kizárást megalapozottnak találta.
[46] A kijelölő végzések alapján megállapítható, hogy a felügyeleti szerv az alperest meghatározott hatósági ügyekben való eljárásra jelölték ki. E körben csak utalni szükséges az Ákr. tárgyi hatályát megállapító 7. § (1) bekezdésére, amely szerint a hatóság eljárása során az e törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyben és a hatósági ellenőrzés során e törvény rendelkezéseit alkalmazza. A hatósági ügy 7. § (2) bekezdésében meghatározott fogalma nem terjed ki a hatósági ellenőrzésre. Ha tehát a felügyeleti szerv az illetékes hatóságot a folyamatban lévő hatósági ügyekből kizárta, és a hatósági eljárások lefolytatására az alperest jelölte ki, az alperesnek nem nyílt lehetősége hatósági ellenőrzés lefolytatására, neki a kijelölésben megjelölt hatósági ügyekben kellett eljárnia. Ebből az is következik, hogy az alperesnek nem volt jogszabályi lehetősége arra, hogy hatósági ellenőrzést folytasson, hiszen az rendszerint a hatósági eljárást megelőző eljárási cselekmény.
[47] Az alperes vitatta a VKH által lefolytatott hatósági ellenőrzés eredményeinek felhasználhatóságával kapcsolatos ítéleti megállapítást, miszerint mivel azok megismétlését a felügyeleti szerv nem rendelte el, azok a megelőző eljárásokban is felhasználhatók voltak. Az Ákr. 24. § (2) bekezdése az ügyintézővel szemben felmerült kizárási ok esetén, a hatóság vezetője számára írja elő, hogy arról is döntsön, hogy meg kell-e ismételni azokat az eljárási cselekményeket, amelyekben a kizárt ügyintéző járt el. A perbeli megelőző eljárások lefolytatására a felügyeleti szerv a VKH kizártsága miatt jelölte ki az alperest, de az Ákr. ezt megalapozó 24. § (4) bekezdése nem teszi lehetővé, hogy a felügyeleti szerv eljárási cselekmények megismétlésének szükségességéről döntsön. Ez esetben ugyanis fel sem merülhet, hogy a kizárt hatóság által elvégzett eljárási cselekmény felhasználható lenne. E körben az ítélet az Ákr. 24. §-ától eltérő, jogszabálysértő álláspontra helyezkedett.
[48] Annak azonban nemhogy nincs akadálya, hanem a hatóság Ákr. 62. § szerinti tényállástisztázási kötelezettségének teljesítéséhez egyenesen szükséges lehet, hogy helyszíni szemlét folytasson, vagy az ügyfelek nyilatkozatát beszerezze. Erre az előtte folyamatban lévő ügyben a tényállás tisztázása érdekében, nem pedig egy kijelölésen túlterjeszkedő, új hatósági ellenőrzés keretében kerülhet sor.
[49] Mindezek alapján a Kúria megállapította, hogy a perbeli megelőző eljárások kezdő időpontja 2024. május 30. napja volt. Azzal, hogy az alperes csak 2024. november 22. napján hozott az ügyekben határozatot, túllépte az ügyintézési határidő kétszeresét, ezért helyesen vette figyelembe az elsőfokú bíróság az Ákr. 103. § (4) bekezdését, mert a jogsértés tényének megállapításán és a jogellenes magatartás megszüntetésére vagy a jogszerű állapot helyreállítására kötelezésen túl egyéb jogkövetkezményt az alperes nem alkalmazhatott volna. Erre figyelemmel az elsőfokú bíróság azon megállapítása, amely szerint az eljárás kezdő időpontja 2024. április 26. napja volt, jogszabálysértő, ez azonban azért nem hatott ki az ügy érdemére, mert az alperes az ügyintézési határidő kétszeresét 2024. május 30. napjához képest is túllépte.
[50] Az alperes sérelmezte a jogerős ítélet azon megállapítását, miszerint az Ákr. 103. § (4) bekezdésének utolsó fordulata (helyesen: mondata) azt kívánja megakadályozni, hogy ugyanazon cselekmény miatt újabb eljárás induljon a felperesekkel szemben. Ha elfogadjuk az alperes érvelését, miszerint nem a VKH eljárását folytatta, hanem új eljárást indított, akkor ezt a rendelkezést is megszegte. Ez a megállapítás két okból is jogszabálysértő: egyfelől nincs figyelemmel az eljárási kötelezettség Ákr. 15. §-ában tételezett és fentiekben elemzett rendelkezésére, másfelől ilyen következtetés magából az Ákr. 103. § (4) bekezdésből sem vonható le akkor, ha annak utolsó mondatát nem szövegkörnyezetből kiragadottan, hanem az első mondatra tekintettel értelmezik. E rendelkezés ugyanis a már befejezett, hatósági eljárásra vonatkozik, és a „jogsértés tényének megállapításán és a jogellenes magatartás megszüntetésére vagy a jogszerű állapot helyreállítására kötelezésen túl egyéb jogkövetkezményt nem alkalmazhat” fordulatból kitűnően az ügy érdemében hozott döntéssel (határozat) lezárt ügyre vonatkozik. A perbeli megelőző eljárások során kizárólag az alperes hozott határozatot, amiből pedig az következik, hogy megelőző eljárásai fogalmilag nem minősülhetnek ugyanazon ügyféllel szemben, ugyanazon ténybeli és jogi alapon nem indítható új eljárásnak. E körben a Kúria ismételten utal a felügyeleti szerv kijelölő végzésének korábban részletesen értelmezett rendelkezéseire.
[51] A jogerős ítélet Ákr. 103. § (4) bekezdésének megsértésével kapcsolatos alperesi előadásokkal összefüggésben a Kúria a következőkre mutat rá. E rendelkezés kizárólag a jogsértés tényének megállapításán és a jogellenes magatartás megszüntetésére vagy a jogszerű állapot helyreállítására kötelezésen túl egyéb jogkövetkezmény – jellemzően bírság vagy más szankció – alkalmazását tiltja. Ebből pedig az következik, hogy a perbeli határozatok jogszerűségének vizsgálata körében két jól elkülöníthető kérdést kellett az elsőfokú bíróságnak vizsgálnia. Egyfelől azt, hogy alkalmazandó-e az Ákr. 103. § (4) bekezdésének a szankció alkalmazását kizáró rendelkezése, másfelől, hogy a jogsértés tényét megalapozottan állapította-e meg az alperes. Az elsőfokú bíróság a kereseti kérelmekre figyelemmel a határozatok teljes vizsgálatát elvégezte, és nem csak az ügyintézési határidő kétszeres túllépését és ezért a bírság kiszabásával kapcsolatban állapította meg a jogszabálysértést, hanem azt is, hogy „a felperesi jogsértés ugyan megvalósult, annak megállapítására azonban új eljárást a bíróság nem rendelt el.
[52] Indokolt rámutatni, hogy az alperes a perbeli határozatait és a keresettel nem támadott határozatát három – bár egymással szorosan összefüggő ténybeli és az eljárás során értékelt, jogsértést tekintve azonos jogi alapokon álló – különböző hatósági eljárásban hozta. Míg ezek közül a perbeli határozatokkal szemben előterjesztett kereseteket az elsőfokú bíróság jogerős ítéletével elbírálta, addig jogszerű állapot visszaállítására kötelező határozat bírósági elbírálásáról, így annak anyagi jogerejéről a Kúriának nincs tudomása. A Kp. 4. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási jogvita tárgya a közigazgatási szerv közigazgatási jog által szabályozott, az azzal érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányuló vagy azt eredményező, a perbeli esetekben egyedi döntésének mint közigazgatási tevékenységének jogszerűsége. Az 5. § (1) bekezdés értelmében a bíróság a közigazgatási jogvitát közigazgatási perben bírálja el. E rendelkezések kijelölik tehát a közigazgatási per tárgyát, a perbeli esetben az alperes két határozatát, amelyek jogszerűségéről kellett az elsőfokú bíróságnak döntenie. Mindkét jogerős ítélet tartalmazza azt, hogy az alperes melyik határozata volt a per tárgya. A jogerős ítéletek szerint az alperes perbeli határozatai az Ákr. 103. § (4) bekezdés szankció alkalmazását tiltó rendelkezéseit sértik, de a jogerős ítéletek azt is leszögezték, hogy a felperesek az eljárás alapjául szolgáló jogsértéseket megvalósították. Erre figyelemmel az elsőfokú bíróság is azt állapította meg, hogy a keresetek részben alaposak. Az alperes mindkét perbeli határozata rendelkező része tartalmát tekintve két rendelkezést tartalmazott: egyfelől megállapította az engedély nélküli téli legeltetéssel megvalósított jogsértést, másfelől a közigazgatási szabályszegés miatt a felpereseket meghatározott összegű természetvédelmi bírság megfizetésére kötelezte. Ha a bíróság a jogsértés megállapítása körében ad helyt a keresetnek, akkor ennek a bírság jogalapjára és összegére vonatkozó következményeit ítéletében le kell vonnia, és a szükségeshez képest a bírságra vonatkozó rendelkezésekre is kiterjedően kell megsemmisíteni a közigazgatási cselekményt. A jogerős ítéletekben azonban ennek az ellenkezője történt. Az elsőfokú bíróság az Ákr. 103. § (4) bekezdés első mondata alapján – helytállóan – a bírság alkalmazása jogalapjának hiányát állapította meg azzal, hogy a felperesek a terhükre rótt jogsértést elkövették. A jogsértés tekintetében az elsőfokú bíróság tehát a felperesek kereseteit elutasította. A Kp. 89. § (1) bekezdése értelmében a közigazgatási cselekmény megsemmisítésének akkor van helye, ha a bíróság a jogsértést megállapítja. Az engedély nélküli téli legeltetés tekintetében az elsőfokú bíróság ezzel ellentétes megállapítást tett, ezért figyelemmel az Ákr. 103. § (4) bekezdés első mondatára, az alperes határozatainak kizárólag a természetvédelmi bírság megállapítására vonatkozó részeikben voltak jogszabálysértők, a jogsértés tényének megállapítására vonatkozó részei nem. Azzal, hogy az elsőfokú bíróság a perbeli határozatokat olyan, a jogszabálysértő rendelkezéstől elkülöníthető rendelkezéseire is kiterjedően semmisítette meg, amelyek tekintetében kifejezetten megalapozatlannak találta a kereseteket, olyan ellentmondás, amely eredményeként kétséget kizáró módon nem állapítható meg a bíróság döntése. Ez pedig az ügy érdemére is kiható olyan jogszabálysértés, amely a felülvizsgálat eljárásban nem orvosolható.
[53] A fentiekre tekintettel a Kúria a Kp. 121. § (1) bekezdés a) pontja alapján a jogerős ítéletet hatályon kívül helyezte és az elsőfokú bíróságot új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasította.
[54] Az új eljárásban az elsőfokú bíróságnak az elkülöníthető határozatrészek és elkülöníthető keresetrészekre figyelemmel kell ítéletét meghoznia, rendelkező részének az indokolásban tett megállapításaiból ellentmondásmentesen kell következnie. Ha a kereseteknek részben helyt ad, ennek ítélete rendelkező részéből is ki kell tűnnie. Figyelemmel kell továbbá lennie arra, hogy az Ákr. 103. § (4) bekezdése nem a határozathozatali kötelezettséget zárja ki az ügyintézési határidő kétszeresének túllépése jogkövetkezményeként, bizonyított jogsértés esetén, a jogsértés tényének megállapítását, továbbá a jogellenes magatartás megszüntetésére vagy a jogszerű állapot helyreállítására való kötelezés alkalmazását kifejezetten előírja. Az ügyintézési határidő számításánál arra kell figyelemmel lennie, hogy az alperesnél a határidő akkor indult, amikor a kijelölő végzések hozzá megérkeztek.
(Kúria Kfv.VI.37.043/2026/3.)