Annak eldöntéséhez, hogy közigazgatási jogvitának van-e helye valamely ügyben, a Kp. által felállított többszintű definíció valamennyi elemének vizsgálata szükséges. Önmagában az, hogy a támadott cselekmény alakszerű döntésben nem ölt testet, nem zárja ki, hogy az az érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatását eredményezi. Ha a tájékoztató levél tartalma alapján joghatás kiváltására alkalmas, akkor az – az egyéb feltételek fennállása esetén – közigazgatási perben vitatható. Az már az ügy érdemére tartozó kérdés, hogy a tájékoztató levelet a közigazgatási szerv hatáskörében eljárva hozta-e meg [2017. évi I. törvény (Kp.) 4. § (1) bek., 48. §].
A felülvizsgálati kérelem alapjául szolgáló tényállás
[1] A felperes a Versenyen a férfi asztalitenisz csapat tagjaként harmadik helyezést ért el. Erre hivatkozva az alperesnél olimpiai járadékra vonatkozó kérelmet terjesztett elő. Az alperes a 2023. január 4-i keltezésű levelében arról tájékoztatta, hogy az asztalitenisz nem szerepelt az az évi olimpia programján, ezért az eredmény után járadék nem adható.
[2] A felperes a keresetében elsődlegesen a tájékoztató levél hatályon kívül helyezését és az alperes új eljárásra kötelezését, másodlagosan annak megváltoztatását kérte.
[3] Az alperes a védiratában elsődlegesen az eljárás megszüntetését, másodlagosan a kereset elutasítását kérte.
Az elsőfokú bíróság végzése
[4] Az elsőfokú bíróság végzésével a keresetlevelet visszautasította, mert megállapította, hogy bár az alperes közigazgatási szervnek minősül, az olimpiai járadék ügyében nem rendelkezik önálló közigazgatási feladat- és hatáskörrel, a tájékoztató levél nem közigazgatási cselekmény, mert az alperes a felperes olimpiai járadékra való jogosultságáról nem dönthetett. Így a tájékoztató levél jogszerűségének vizsgálata nem tartozik a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) hatálya alá.
A fellebbezés és az észrevétel
[5] A felperes a fellebbezésében az elsőfokú végzés megváltoztatásával a visszautasítás mellőzését és az elsőfokú bíróságnak az ügy tárgyalására való kötelezését kérte.
[6] Elismerte, hogy a kérelmét rossz helyen nyújtotta be, azonban álláspontja szerint a keresetlevelet a Kp. 48. § (1) bekezdés d) pontja alapján visszautasítani csak akkor lehet, ha a támadott aktus közigazgatási tevékenységnek minősül, de annak vitatását törvény kizárja, azonban ilyen okot az elsőfokú végzés nem jelölt meg. Kifejtette, hogy az alperes közigazgatási jogalkalmazói tevékenységet végzett, cselekménye közigazgatási cselekmény, függetlenül attól, hogy arra rendelkezik-e hatáskörrel. Az alperes mint köztestület közigazgatási szerv, hatáskörének hiányára hivatkozva a keresetlevél bíróság általi visszautasítása nem jogszerű, mert ilyen okot a Kp. 48. §-a nem nevesít. Ezt az értelmezést az ügyféli jogainak elvonásának, szubjektív jogvédelme kiüresítésének tartotta. Kifejtette, hogy az alperes eljárására akkor is az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) rendelkezései az irányadóak, ha adott ügyben nincs hatásköre, vagyis legalább a kérelem áttételéről kellett volna határoznia.
A felülvizsgálni kért jogerős határozat
[8] A másodfokú bíróság jogerős végzésével az elsőfokú bíróság végzését helybenhagyta.
[9] A jogerős végzés szerint a hézagmentes jogvédelem biztosításának fontosságát hangsúlyozó kúriai gyakorlat értelmében a közigazgatási tevékenységnek három lényeges, konjunktív fogalmi eleme van: a tevékenységet közigazgatási szerv végzi, a tevékenység közigazgatási jog általi szabályozott, továbbá, hogy joghatást vált ki.
[10] A másodfokú bíróság megállapította, hogy az elsőfokú bíróság a hatásköre vizsgálatánál helytállóan indult ki a közigazgatási jogvita fogalmából, és helyesen azonosította annak konjunktív fogalmi elemeit, amelyek vizsgálatával jog- és okszerűen jutott arra, hogy a tájékoztató levél nem irányulhatott a felperes jogi helyzetének megváltoztatására és azt nem is eredményezte. Rámutatott, hogy a tájékoztatással az alperes célja nem az elé vitt ügy valamilyen módon való rendezése volt, abban döntéstartalmú akaratkinyilvánítása – hatásköre hiányának miatt – nem volt.
[12] A jogerős végzés szerint az alperes az olimpiai járadékkal összefüggő hatósági eljárásokban hatáskörrel nem rendelkezik, így kizárt, hogy az annak megállapítását célzó kérelem tárgyában joghatás kiváltására alkalmas, közigazgatási perben a közigazgatási bíróság által felülvizsgálható magatartást (közigazgatási jogalkalmazói tevékenységet) tanúsítson.
[14] A jogerős végzés szerint helytállóan hivatkozott a felperes arra, hogy a Kp. 48. § (1) bekezdés d) pontja nem alkalmazható, mert az azt feltételezi, hogy a Kp. 4. §-a szerinti közigazgatási tevékenység fogalmi elemei fennállnak. Ennek hiányában nem a Kp. 48. § (1) bekezdés d) pontja szerinti visszautasítási ok, hanem ugyanezen szakasz b) pontja szerinti visszautasítási ok áll fenn. A Kp. 48. § (1) bekezdés b) pontja alapján a keresetlevél visszautasításának további feltétele, hogy arra csak akkor kerülhet sor, ha az áttétel szabályai nem alkalmazhatók. A rendelkezésre álló adatokból nem állapítható meg, hogy lenne olyan „más bíróság vagy más hatóság”, amely jogosult volna az alperesnek – a hatáskörébe nem tartozó ügyben kiadott – tájékoztató levele elleni kifogás elbírálására, ezért az áttétel lehetőségének hiányában a keresetlevél visszautasítása jogszerű volt.
A felülvizsgálati kérelem és az ellenkérelem
[17] Felperes felülvizsgálati kérelmében a jogerős végzés hatályon kívül helyezését és az elsőfokú bíróság új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasítását kérte.
[18] Előadta, hogy a Versenyen csapatban III. helyezést ért el, így a Sporttv. rendelkezései alapján járadékra jogosult, ezért nyújtotta be kérelmét rossz helyre (az alperesnél), de ez nem jogosította fel az alperest, hogy a kérelmet érdemben hatáskör hiányában elbírálja. Sérelmezte, hogy a perbeli tájékoztató levél egy évvel van vissza dátumozva, sem ügyszámot, sem jogorvoslati tájékoztatást nem tartalmaz, sőt alperes az eredeti kérelmét is visszapostázta a részére.
[19] Álláspontja szerint a jogerős végzés sérti a Kp. 4. § és 48. §-át, továbbá az Alaptörvény XXIV. cikkében biztosított tisztességes eljáráshoz való alapjogát.
[20] Kifogásolta, hogy a másodfokú bíróság nem, vagy csak hiányosan vizsgálta azt, hogy az alperes közigazgatási szervnek minősül-e, ezért megalapozatlan következtetésekre jutott. E körben arra hivatkozott, hogy a másodfokú bíróságnak értékelnie kellett volna az alperes közfeladatait, illetve közjogi természetét.
[21] A tájékoztató levél közigazgatási cselekménynek minősülésével kapcsolatban nagy terjedelemben hivatkozta az egyik – másodfokú bíróság által hivatkozott – Kp. kommentárt, és abból a jogerős ítéletéletétől eltérő következtetésre jutott.
[22] Arra is hivatkozott, hogy ha a tájékoztató levél Kp. 4. § szerint nem közigazgatási cselekmény, akkor vizsgálni kellett volna azt, hogy közjogi jogvitáról van-e szó. Álláspontja szerint, ha olyan közjogi jogvitáról van szó, amelyre a jogalkotó nem biztosít bírói utat, a visszautasítás előtt vizsgálni kellett volna, hogy ezzel a bírósághoz fordulás joga nem üresedik-e ki.
[24] Az alperes felülvizsgálati ellenkérelmében a jogerős végzés hatályában fenntartását kérte.
A Kúria döntése és jogi indokai
[27] A felülvizsgálati kérelem alapos.
[30] A Kúria először is azt vizsgálta, hogy a tájékoztató levél közigazgatási cselekménynek minősül-e.
[31] Ahhoz, hogy eldönthető legyen, hogy közigazgatási jogvitának van-e helye valamely ügyben, a Kp. által felállított többszintű definíció valamennyi elemének vizsgálata szükséges. A Kp. 4. §-a tartalmazza a közigazgatási jogvita meghatározását, a többszintű szabályozás első lépcsője a Kp. 4. § (1) bekezdésében annak kimondása, hogy a közigazgatási jogvita tárgya a közigazgatási tevékenység jogszerűségével kapcsolatos jogvita. A Kp. második lépcsőként a 4. § (1) bekezdésében meghatározza a közigazgatási tevékenység három elemét: közigazgatási szerv valósította meg, a közigazgatási jog által szabályozott tevékenység, az azzal érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányul vagy azt eredményezi, tehát joghatást kiváltó. A Kp. 4. § szövege a (2) és (3) bekezdésében ezen kívül értelmezést segítő meghatározást ad a közigazgatási tevékenység, illetve a közigazgatási cselekmény vonatkozásában, emellett a további bekezdések is újabb értelmezést segítő rendelkezéseket tartalmaznak. A többszintű definíció valamennyi elemének vizsgálatával és azok összegzése alapján levont következtetéssel állapítható meg, hogy a kereset közigazgatási per tárgyát képezi/képezheti-e {Kpkf.39.470/2020/2. Indokolás [8]}.
[32] A perben nem volt vitatott, hogy az alperes közigazgatási szerv, és, hogy az olimpiai járadékkal kapcsolatos eljárást a közigazgatási jog szabályozza. A jogvita lényegi eleme az, hogy tájékoztató levél joghatás kiváltására irányul-e, vagy azt eredményezi-e. Vagyis, ha a tevékenységet közigazgatási szerv végzi is, melyet a közigazgatási jog szabályoz, azonban a tevékenység az azzal érintett jogalany jogi helyzetének a megváltoztatását, a joghatás kiváltására való alkalmasságot nem hordozza magában, akkor nem minősül közigazgatási tevékenységnek, s mint ilyen közigazgatási per tárgya sem lehet.
[33] Közigazgatási jogvita tárgya kizárólag a közigazgatási szerv közigazgatási tevékenysége lehet, és ennek megítélése során vizsgálni kell a cselekmény, a döntés tartalmát. A bíróság hivatalból, annak tartalma szerint veszi figyelembe, minősíti a közigazgatási tevékenységet, és azt a megfelelő eljárásban bírálja el. E rendelkezéshez kapcsolódóan a Kp. 45. § (2) bekezdése kimondja, hogy a bíróság a téves formában megvalósított közigazgatási tevékenységet a tartalmának megfelelő eljárási rendben bírálja el. Hasonló következtetésre jutott a Kúria akkor is, amikor rámutatott, hogy egyedi döntés nem csupán alakszerű határozat vagy végzés lehet, hanem akár alakszerűtlen formában megjelenő közigazgatási aktus is, amelynek jogszerűsége így közigazgatási jogvita tárgyát képezheti (Kpkf.39.029/2021/2., Indokolás [14] bekezdés). Ugyanakkor abban is töretlen a bírósági joggyakorlat, hogy a joghatás kiváltására való alkalmatlanság kizárja, hogy az alperes sérelmezett magatartása közigazgatási jogvita tárgya legyen (Kpkf.39.275/2020/2. és Kpkf.39.560/2021/2. végzések). Közigazgatási perben vitatható közigazgatási tevékenység nem csupán alakszerű határozat vagy végzés lehet, hanem az alakszerű formát nélkülöző közigazgatási aktus is, akár abban az esetben is, ha azt a közigazgatási szerv tájékoztató levélnek tekinti (Kpkf.39.560/2021/2., Kpkf.40.523/2021/2.). Azt, hogy a tájékoztató levél megfelel-e a közigazgatási perben vitatható közigazgatási tevékenység kritériumainak, az adott tényállás releváns elemei alapján kell értékelni. Ha az alperes tájékoztatója tartalmazza a határozattal szemben támasztott tartalmi kritériumokat – a kérelmet megtagadja, jogorvoslati tájékoztatót tartalmaz stb. – akkor joghatás kiváltására alkalmas {Kkk.IV.39.012/2023/3. Indokolás [22].}.
[34] A Kúria megítélése szerint – szemben a felperes hivatkozásával – a másodfokú bíróság elvégezte a közigazgatási cselekmény háromelemű tesztjét, azonban tévesen jutott arra a következtetésre, hogy a harmadik konjunktív feltétel, jelesül a joghatás kiváltására való alkalmasság hiánya miatt az alperes tájékoztató levele nem minősül közigazgatási cselekménynek.
[35] Az Ákr. 123. § (1) bekezdés a) pontja szerint a jogorvoslati eljárások során a döntést meg kell semmisíteni, illetve vissza kell vonni, és szükség esetén új eljárást kell lefolytatni, ha – az ideiglenes intézkedést kivéve – az ügy nem tartozik az eljáró hatóság hatáskörébe. A Kp. 85. § (3) bekezdés a) pontja értelében a vitatott közigazgatási cselekmény semmisségi vagy törvényben meghatározott más érvénytelenségi okát, illetve az olyan lényeges alaki hiányosságot, amely miatt a közigazgatási cselekményt nem létezőnek kell tekinteni, a bíróság hivatalból veszi figyelembe. A joghatás kiváltására való alkalmatlanság és a hatáskör hiánya, mint az Ákr. 123. § (1) bekezdés a) pontja szerinti semmisségi ok prima facie könnyen összetéveszthetőnek tűnik. Ha a közigazgatási cselekmény tesztjének lefolytatása során megállapítható, hogy a vitatott cselekményt hatóság valósította meg, egyúttal felmerül, hogy arra nem volt hatásköre, akkor a joghatás kiváltására való alkalmasság tekintetében különös körültekintéssel kell eljárni. Ha felmerül a közigazgatási cselekmény megvalósítására vonatkozó hatáskör hiánya, akkor az Ákr. 123. §-a értelmében a cselekményt meg kell semmisíteni. Ha a hatáskör hiányában meghozott döntéseket joghatás kiváltására alkalmatlannak tekintené a gyakorlat, akkor kiüresítené az Ákr. 123. § (1) bekezdése a) pontja szerinti semmisségi okot, egyúttal pedig az ilyen, hatáskör hiányában megvalósított cselekményekkel szemben nem biztosítana közigazgatási bírói jogvédelmet.
[36] A hatáskör és a joghatás kiváltására való alkalmasság tehát két külön jogfogalom, azok egymással nem keverhetők, mindkettő önállóan vizsgálandó. Az alperes tájékoztató levele tartalmilag azt jelenti, hogy a felperes nem jogosult az olimpiai járadékra, azaz a kérelme elutasításra került. Ez lényegében egy egyedi döntés, amelynek jogi hatása az, hogy a felperes nem kap olimpiai járadékot. Ezzel a Kp. 4. § (1) bekezdés harmadik eleme is megvalósult, így az alperes tájékoztató levele közigazgatási jogvita tárgya lehet, annak jogszerűségét a felperes közigazgatási perben vitathatja. Ettől teljesen eltérő, az ügy érdemét érintő kérdés, hogy a tájékoztató levelet az alperes hatáskörében eljárva hozta-e meg, vagy annak hiányában, amely miatt az semmis.
[37] A felperes hivatkozott a hézagmentes jogvédelem követelményének sérelmére is. Ezzel összefüggésben a következőkre kell rámutatni: Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdése úgy rendelkezik, hogy: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el. […] Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti”.
[38] A XXVIII. cikk (1) bekezdése – a tulajdonképpeni tisztességes eljáráshoz való jog (fair trial) tételezése mellett – általában biztosítja azt, hogy a vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit bíróság bírálja el. Erre figyelemmel kell értékelni a (7) bekezdés rendelkezéseit. A jogorvoslati jog alaptörvényi szabályának két tényállási elemét kell vizsgálni: van-e bírósági, hatósági vagy más közigazgatási döntés, továbbá, hogy ez az érintett jogát vagy jogos érdekét sérti-e. Ez azt jelenti, hogy ha mindkét elem megvalósul, az Alaptörvény biztosítja a jogorvoslathoz való jogot.
[39] A Kp. 4. § (1) bekezdése és 45. § (2) bekezdése a garancia arra, hogy a közigazgatási szerv alakszerűtlen cselekménye ellen is kérhet jogvédelmet a jogsérelmet szenvedett fél. A hézagmentes jogvédelem tehát teljesült.
[40] A fentiekre tekintettel a Kúria megállapította, hogy a felperes keresetlevele Kp. 48. § (1) bekezdés szerinti visszautasításának nem volt helye, ezért a Kp. 121. § (1) bekezdés a) pontja alapján a felperes keresetlevelét érdemi vizsgálat nélkül visszautasító első- és az azt helybenhagyó másodfokú közigazgatási bírósági végzéseket hatályon kívül helyezte, az elsőfokú bíróságot utasította új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára.
[41] A megismételt eljárásban a keresetlevél nem utasítható vissza a közigazgatási cselekmény hiánya miatt. Egyéb eljárásjogi akadály hiányában a felperes keresetét érdemben el kell bírálni.
(Kúria Kfv.VI.37.360/2025/5.)