I. A visszavonó határozat önállóan, az alaphatározattól elkülönülten is támadható.
II. Az ítélet rendelkező részének és indokolásának teljes mértékben összhangban kell lennie, a bíróság döntésének egyértelműen megállapíthatónak kell lennie.
III. Amennyiben a bíróság a felszámított perköltség összegét mérsékli, annak okairól konkrét, az adott ügy sajátosságainak feltárásával kell számot adnia, indokolása nem lehet általános [2016. évi CL. törvény (Ákr.) 120. §].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A felperes önkormányzat mint építtető kérelmet terjesztett elő az alperesnél parkolók kialakításának építési engedélyezése tárgyában. Az alperes az eljárása során beszerezte az engedélyezési eljáráshoz szükséges szakhatóságok állásfoglalását, többek között a felperes jegyzőjének szakhatósági állásfoglalását, majd határozatában (a továbbiakban: alaphatározat) a felperes kérelmének helyt adott és a merőleges beállású parkolók építését a 2023. júliusban készített egyesített tervdokumentáció alapján engedélyezte a határozat rendelkező részében meghatározott előírások szerint.
[2] Ezt követően az alperes határozatával (a továbbiakban: módosító határozat) az alaphatározatát módosította és felperesnek parkolók kialakításának építési engedélyezése iránti kérelmét elutasította, mert megállapította, hogy az alaphatározata jogszabályt sért, ezért az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 120. § (1) és (2) bekezdéseire hivatkozva módosította azt. Utalt arra, hogy az engedélyezési eljárás során szakhatóságként megkereste a felperes jegyzőjét, aki a szakhatósági hozzájárulását megadta, azonban az Ákr. 23. § (4) bekezdése szerint, a jegyző kizárt annak az ügynek az elintézéséből, amelyben az illetékességi területének az önkormányzata, vagy annak szerve vagy a polgármester ügyfél. Mivel a kérelmező ügyfél felperes önkormányzat volt, ezért a jegyző az ügy elintézéséből kizárt hatóság.
A felperes keresete és az alperes védirata
[3] A felperes keresetet nyújtott be az alperes módosító határozatával szemben, amelyben kérte annak megsemmisítését. Azzal érvelt, hogy téves az alperes azon álláspontja, miszerint az alapügyben, mint szakhatóságként eljáró jegyző a közigazgatási hatósági ügy elintézésében vett részt és kizárásának elmaradása eredményezi az építési engedélyezési határozat jogszabálysértő voltát. Arra is hivatkozott, hogy az alperes tévesen értelmezte a „közigazgatási hatósági ügy” fogalmát, továbbá, hogy az Ákr. 23. § (4) bekezdésének helyes értelmezése szerint a kizárás az elintézésre vonatkozik, ami az ügy érdemi elbírálását jelenti. Kiemelte, a jegyző kizárást nem jelentett be, és azzal is érvelt, hogy a jegyzőnek mint szakhatóságnak nincs felügyeleti szerve. A kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Kit.) 44. § (1) bekezdése alapján arra utalt, hogy a kormányhivatal a jegyzőt az államigazgatási ügyek intézéséből jogosult kizárni, hiszen ezen ügyekben gyakorolja felügyeleti szervként a jogait, azonban a jegyző jelen eljárásban szakhatóságként járt el és nem államigazgatási hatáskört gyakorolt. Ezért a kormányhivatal a szakhatóságként eljáró jegyző kizárására nem rendelkezik jogszabályi felhatalmazással. Utalt az egyes közérdeken alapuló kényszerítő indok alapján eljáró szakhatóságok kijelöléséről szóló 531/2017. (XII. 29.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Korm.rend.) 1. § (1) bekezdése és az 1. mellékletének 10. táblázat 23. pontjára, amely egyértelműen az építési tevékenység helye szerinti települési önkormányzat jegyzőjét jelöli ki az első fokon eljáró szakhatóságként, mely meghatározás állítása szerint kizárólagos illetékességet jelent.
[4] Az alperes védiratában a határozatában foglaltakat fenntartotta, és kérte a kereset elutasítását. Az Ákr. 55. § (2) bekezdésére hivatkozott, amely szerint a szakhatósági állásfoglalásra is a hatósági döntésre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni, továbbá kiemelte, az ügy érdeméhez tartozik annak vizsgálata, hogy a parkolók elhelyezése megfelel-e a településrendezési követelményeknek és a helyi építési szabályzatnak. Utalt arra is, hogy az Ákr. 23. § (4) bekezdése szerinti kizárási ok abszolút kizárási ok, fennállását tekintve nincs szükség mérlegelésre. Hivatkozott az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdésére, Magyarország Helyi Önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 82. §-ára, és azok alapján arra, hogy a jegyző az önkormányzat alkalmazásában álló közszolgálati tisztviselő. Az Mötv. 18. § (2) bekezdése garanciális szabályként rendelkezik arról, hogy államigazgatási feladat- és hatáskörükben a jegyzőt az eljárásuk során a képviselő-testület nem utasíthatja, azonban nem lehet eltekinteni attól a függőségtől, amely a jegyző és az őt alkalmazó önkormányzat között fennáll. Erre figyelemmel az Ákr. 23. § (4) bekezdése egy különös, abszolút kizárási okot állapít meg a jegyzővel szemben. Kiemelte, az Ákr. 55. § (2) bekezdése alapján a szakhatóságra is vonatkoznak kizárásra vonatkozó rendelkezések, mivel az Ákr. e tekintetben nem rendelkezik eltérően.
A jogerős ítélet
[5] Az eljárt bíróság jogerős ítéletével az alperes módosító határozatát megsemmisítette és az alperest új eljárás lefolytatására kötelezte.
[6] Ítéletének indokolásában megállapította, hogy a felperes alaptalanul hivatkozott arra, hogy a jegyző szakhatóságként nem államigazgatási jogkörben jár el. A jegyző az Mötv. 18. § (1) bekezdés a) pontja szerinti államigazgatási feladat- és hatáskörét a Korm.rend. 1. mellékletének 10. Közlekedési ügyek táblázatának 23. pontja jelöli ki. Nem fogadta el azt a felperesi hivatkozást sem, hogy a Korm. rend. alapján kizárólagos illetékességgel rendelkezne az építési tevékenység helye szerinti települési önkormányzat jegyzője. E körben utalt az Mötv. 18. § (2) bekezdésére, és a Korm. rend. 1. mellékletének 10. Közlekedési ügyek táblázatának 23. pontjára, amely szerinti illetékességi szabály esetén is alkalmazni kell az Ákr. kizárásra vonatkozó rendelkezéseit, így az Ákr. 23. § (4) bekezdését. Rámutatott, a jegyző tekintetében nem az önkormányzattal való közszolgálati jogviszony, hanem az önkormányzatnak a jegyző illetékességi területén való működése a kizárásra okot adó körülmény. A jelen per tárgyát képző közigazgatási ügyben az alperes eljárását kezdeményező felperesre tekintettel a szakhatóságként működő jegyző vonatkozásában az abszolút kizárási ok fennállta megállapítható.
[7] Helytállónak találta az eljárt bíróság a felperesnek az Ákr. 2. § és 81. § megsértésére történő hivatkozását, miszerint az alperes nem jelölte meg, hogy a korábbi joggyakorlatától miért tért el, az alapügyben szakhatóságként eljáró jegyző kizárásának elmaradása miként eredményezi az építési engedélyezési határozat jogszabálysértő voltát. Megállapította, hogy az alperes nem tett eleget indokolási kötelezettségének, nem fejtette ki megfelelően a döntésének ténybeli és jogi indokait. Az alperes nem tájékoztatta, nem hozta a felperest olyan helyzetbe, amely alapján kiderült volna számára, hogy a kérelmére kiadott építési engedélyről szóló alaphatározatot követően mi vezetett a kérelme elutasításához. Rámutatott, az alperes korábbi joggyakorlata a felek által becsatolt alperesi döntések alapján eltérő volt: egyes esetekben az eljárásban szakhatóságként közreműködő jegyző kizárási bejelentése alapján kijelölésre került másik szakhatóság az állásfoglalás kiadására, más esetben a jegyző tekintetében az abszolút kizárási ok nem került figyelembe vételre. Mindez ellentmond a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményének és az Ákr. 2. § (1) bekezdésbe ütközik. Kiemelte, nem lehet az abszolút kizárási ok ellenére kiállított szakhatósági állásfoglalás következménye az, hogy az alperes a felperes kérelmét elutasítja, a felperest ugyanis nem lehet felelőssé tenni és számára hátrányos jogkövetkezményt alkalmazni olyan eljárási cselekmény miatt, amelyre semmilyen ráhatása és amelyről tudomása se volt.
[8] Jogerős ítéletének [30] bekezdésében kifejtette: „A bíróság kiemeli, hogy az alaphatározat és a módosító határozat egymással szorosan összefügg, egy egységet alkot. Míg határozat visszavonás esetében az alaphatározat megszűnik létezni, a módosítással az alaphatározat megváltozott tartalommal tovább él. Az alperesi határozat megsemmisítésével nem éled fel az alaphatározat, arra is kihat a megsemmisítés, amelyre tekintettel alperesnek a felperesi kérelem tárgyában új érdemi döntést kell hoznia.”
[9] Az új eljárásra előírta, hogy új határozatot kell hozni, amelyben az alperesnek eleget kell tennie az indokolási kötelezettségének oly módon, hogy kérelem elutasításának valódi indokait rögzíti a jogszabályok és a fennálló tények közötti ok-okozati összefüggés levezetésével. Amennyiben az alperes arra jut, hogy a települési önkormányzat jegyzőjének szakhatósági állásfoglalása nélkül a felperesi kérelem nem bírálható el, úgy a kizárásra és ezzel összefüggésben a kijelölésre vonatkozó szabályok alapján járjon el és szerezzen be új szakhatósági állásfoglalást.
[10] Az eljárt bíróság jogerős ítéletében megállapította, hogy a felperes által felszámított összesen 1 200 150 Ft összegű perköltséget eltúlzott, azt mérlegeléssel 240 030 Ft összegben állapította meg, indokolásul előadva, hogy ezt az összeget találta arányban megalapozottnak a jogi képviselő benyújtott beadványaira és az ügy bonyolultságára.
A felülvizsgálati kérelem és az ellenkérelem
[11] A jogerős ítélet ellen a felperes nyújtott be felülvizsgálati kérelmet, amelyben a jogerős ítélet hatályon kívül helyezését, az első fokon eljárt bíróság új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasítását kérte.
[12] Felülvizsgálati kérelmében azt állította, hogy az eljárt bíróság túlterjeszkedett a kereseti kérelmen, megsértve ezzel a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 2. § (4) bekezdését. Kifejtette, kereseti kérelmében az alperes módosító határozatának megsemmisítését kérte, mert akkor ismét az alperes építési engedélyező határozata lesz érvényben.
[13] A jogerős ítélet rendelkező részében a bíróság a kereseti kérelemnek helyt adott azzal, hogy az alperes módosító határozatát megsemmisítette, és az alperest új eljárás lefolytatására kötelezte. Állította, e rendelkezésben logikai ellentmondás van, nem volt szükséges ugyanis az új eljárásra kötelezés, mert már volt egy helyesen lefolytatott alapeljárás, melynek szabályszerűségét és az annak nyomán keletkezett döntés nem vitatta.
[14] Hivatkozott az ítélet indokolásának [30] bekezdésére, és kiemelte, az eljárt bíróság e megállapításával túlterjeszkedett a kereseti kérelmen, tekintettel arra, hogy a felperes kizárólag a módosított határozat megsemmisítését kérelmezte. Ennek megfelelően terjesztett elő a perben felperes azonnali jogvédelem iránti kérelmet is, melynek folytán a bíróság az alperes módosító határozata ellen benyújtott kereset teljes halasztó hatályát rendelte el. Vagyis az eljárt bíróság az azonnali jogvédelem elbírálása során is két, egymástól elkülönült határozatként kezelte az alap- és a módosító határozatokat.
[15] Arra is hivatkozott, hogy az ítélet rendelkező és indokolási része nincs összhangban egymással, mivel a rendelkező rész még csak utalás szintjén sem tartalmaz rendelkezést az alperes alaphatározatának megsemmisítésére, így e határozat megsemmisítése nem történt meg, erről ugyanis a bíróság nem rendelkezett, önmagában az ítéleti indokolásban tett utalás nem alkalmas ezen joghatás kiváltására. Ezzel pedig a bíróság megsértette a Kp. 2. § (4) bekezdését, mivel az ítélet rendelkező részében ugyan nem döntött a kereseti kérelemmel nem érintett határozatról, azonban az ítéleti indokolásban olyan indokolást (érvelést) fejtett ki, amely – új eljárás lefolytatására kötelezés mellett – az engedélyező alaphatározat megsemmisítését eredményezte.
[16] E körben hivatkozott a BH 2022.134. számú eseti döntés [28] és [29] bekezdéseire, a Kúria Kfv.V.35.414/2014/4. számú ítéletére, amely visszautal a BH 2006.289. számú eseti döntésre. Azzal érvelt, hogy az egyes határozatok külön-külön egyedi államigazgatási aktusként kerültek meghozatalra és alperessel közlésre, azok külön-külön egyedi közigazgatási cselekményeknek minősülnek. Határozatok egységességéről az Ákr. nem rendelkezik, éppen ezért a két határozat két különálló és egyedi döntésnek minősül. Az Ákr. jogorvoslati rendszerében az egyes döntések ellen külön-külön van lehetőség jogorvoslattal élni. Nem vitatta, hogy a módosító határozat önmagában nem létezhet az alap határozat nélkül, de a módosító határozat megsemmisítése az alapeljárásban jogszerűen meghozott határozatot nem érinti, így szükségszerűen nem vezethet annak megsemmisítéséhez sem. A Kp. 4. § (1) bekezdése alapján hangsúlyozta, hogy minden egyes egyedi döntés mint közigazgatási cselekmény közigazgatási jogvita tárgya lehet.
[17] Felülvizsgálati kérelmében az indokolási kötelezettség megsértésére is hivatkozott, a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 346. § (5) bekezdésére utalva. Előadta, az eljárt bíróság ítélete indokolási részének [20] bekezdésében a jegyzőt mint szakhatóságot államigazgatási jogkörben eljáró szervnek minősítette, mely érvelés kiindulópontja az Mötv. 18. § (1) bekezdés a) pontja. Az ítélet sommásan rögzíti, de semmilyen érvelést/magyarázatot nem ad arra vonatkozóan, hogy a bíróság az Mötv. és a Korm. rendelet fenti pontjaiból hogyan jutott arra a következtetésre, hogy a jegyző szakhatóságként államigazgatási feladat- és hatáskört gyakorol. E körben hivatkozott a Kúria Pfv.II.20.887/2023/6. számú ítéletének [18] és [53] bekezdéseire.
[18] Kiemelte, az Mötv. 18. § (1) bekezdés a) pontjához fűzött Nagykommentár is a felperes álláspontját támasztja alá, mert kimondja, hogy „közigazgatási aktus a közigazgatási szerv (a hatóság) minden olyan döntése, vagy intézkedése, amelyet egyedi ügy rendezésére bocsát ki, és amely közvetlen jogi hatás kiváltására és a közigazgatáson „kívülre” irányul.”
[19] A jegyző mint szakhatóság kizárása körében arra hivatkozott, hogy a Korm. rendelet 1. mellékletének 10. „Közlekedési ügyek” táblázatának 23. pontja egyértelműen fogalmaz útépítési engedélyezési ügyek tekintetében azzal a megfogalmazással, hogy az első fokon eljáró szakhatóság az építési tevékenység helye szerinti települési önkormányzat jegyzője. Ez pedig a mai közigazgatási rendszerben a jogszabályban rögzített kizárólagos illetékességet jelenti, anélkül is, hogy ezt a jogi norma szövegében a jogalkotó kifejezésre juttatta volna. Eszerint az Ákr.-ben rögzített általános rendelkezésekhez képest a Korm. rendelet olyan speciális illetékességi rendelkezést rögzít, amely alapján az építési tevékenység helye szerinti jegyző minden esetben az a szakhatóság, amelyik a szakhatósági állásfoglalás kiadására jogosult és egyben köteles is. Ezért nem alkalmazható az Ákr. kizárásra vonatkozó rendelkezése. A lex specialis derogat legi generali elve alapján az adott kérdésben a Korm. rendelet mint speciális szabály az irányadó, és nem az Ákr. mint generális szabály. Állápontjának alátámasztásául az Ákr. 139. §-ában foglalt felhatalmazó rendelkezésre hivatkozott, amely alapján alkották meg a Korm. rendeletet. Erre figyelemmel kifejtette, az Ákr. 23. § (4) bekezdésnek alkalmazására tett ítéleti indokolásban szereplő megállapítás jogszabálysértő.
[20] Azzal is érvelt, hogy az ítélet kizárásra vonatkozó megállapításai az Ákr. „közigazgatási hatósági ügy” törvényi definícióján keresztül vizsgálva is jogsértőek, mivel a bíróság alapvetően nem értelmezte, és nem is vizsgálta a magyar közigazgatási jog fogalomrendszerében kimunkált „közigazgatási hatósági ügy” fogalmát. Hivatkozott az Ákr. 7. § (1) és (2) bekezdésire, és a 23. § (4) bekezdésére, melyek helyes nyelvtani értelmezése alapján kétséget kizáróan az állapítható meg érvelése szerint, hogy a jegyző akkor kizárt egy adott „ügy” elintézéséből, ha eljárási pozícióját tekintve azon hatóságnak minősül, amely az adott „közigazgatási hatósági ügy” érdemi eldöntésére jogosítja vagy hatalmazza fel, márpedig az eljáró jegyző, mint szakhatóság nem ügydöntő hatóság. Ezt alátámasztja az is, hogy az állásfoglalás kiadása nem határozat formájában történik és az ellen önálló jogorvoslati lehetőség sincs, mert a szakhatóság és az alapügy ügyfele között nem áll fenn közvetlen közigazgatási jogviszony, tehát az ő vonatkozásukban nem jön létre az Ákr. fogalmi rendszere szerinti „ügy”.
[21] A jegyző mint szakhatóság felügyeleti szervével kapcsolatos ítéleti érvelése körében az Ákr. IX. fejezetének 113. § (1) és (2) bekezdéseire és a Kit. 44. § (1) és (2) bekezdéseire hivatkozott. Előadta, hogy ezek alapján a felügyeleti szerv jogosult a felügyelti szervre ruházott valamennyi jogkör gyakorlására, ez pedig az Ákr. 121. §-ának szabálya szerint azt jelenti, hogy az alperes felügyeleti jogköre kizárólag olyan esetekben áll fenn (illetve keletkezik), amikor a felperes ügydöntő hatóságként érdemi döntést hoz államigazgatási hatáskörben. A jegyző szakhatósági eljárása során kibocsátott állásfoglalása tekintetében nincs, és nem létezik jogorvoslati jogkör gyakorlására felruházott szerv, mivel a szakhatóság nem hoz érdemi döntést. Rámutatott arra, hogy a Korm. rendelet 1. mellékletének 10. „Közlekedési ügyek” táblázatának 23. pontjában nem szerepel másodfokon eljáró szakhatóság sem.
[22] A felügyeleti szerv körében utalt az Ákr. 15. § (2) bekezdésére, és az Ákr. 15. §-ához fűzött Nagykommentárra, mely azt támasztja alá, hogy a szakhatóság eljárására nem alkalmazható az Ákr. 15. § (2) bekezdése, azaz a szakhatóságnak nincs felügyeleti szerve.
[23] A bíróság értelmezéséből álláspontja szerint az következik, hogy az ügydöntő hatóság, (mint amilyen az alperes) felügyeleti eljárás keretében, akár egy adott eljárás lefolytatása közben is, bármikor felülvizsgálhatná a szakhatóság állásfoglalását, mint felügyeleti jogköröket gyakorló szerv, megváltoztathatná, akár megsemmisíthetné, vagy akár a szakhatóságot új eljárás lefolytatására is utasíthatná, amivel gyakorlatilag a szakhatóságnak egy adott eljárásban betöltött szakhatósági közreműködő szerepe, funkciója, és jogállása teljesen kiüresedne. Ezzel szemben az Ákr. fogalmi rendszerének, és az eljárásban részt vevők eljárási pozíciójának helyes értelmezése alapján alá-fölé rendeltségi viszony sosem alakulhat ki. A szakhatóság az ügydöntő hatóság mellett, az eljárás elősegítése érdekében, a tényállás tisztázásához szolgáltat bizonyítékot, önálló hatáskörben és jelen esetben kizárólagos illetékességgel jár el. Ezzel ellentétes értelmezés esetén az Ákr. 55. § (4) bekezdése és az 56. § (1) bekezdése értelmét vesztené.
[24] Állította, az ítélet nem vizsgálta meg teljeskörűen az Ákr. kizárásra vonatkozó rendelkezéseit, illetve az indokolásban nem tér ki azon a felperesi kereseti érvelés cáfolására, mely az Ákr. 24. § (4)–(5) bekezdéseire vonatkoznak. Álláspontjának alátámasztásául hivatkozott az Ákr. szakirodalmi magyarázatára.
[25] Végül a perköltség tekintetében az indokolási kötelezettség megsértésére hivatkozott (Pp. 346. § (5) bekezdése), előadta, hogy keresetében meghatározta az ügyvédi óradíj mértékét, azt okirattal igazolta, majd tételesen számot adott minden alkalommal arról, hogy a ráfordított idő milyen részfeladatokból tevődött össze. Részletezte az elsőfokú peres eljárás során elvégzett munkákat, és sérelmezte, hogy az eljárt bíróság mérséklése önkényes és az indokolási kötelezettségnek minimálisan sem megfelelő, mert nem derül ki a sommás mondatból, hogy az óradíjat találta-e eltúlzottnak, vagy a ráfordított időt. Hivatkozott a Kúria Pfv.II.20.887/2023/6. számú ítéletének [54] és [55] bekezdéseire.
[26] Az alperes felülvizsgálati ellenkérelmében a jogerős ítélet hatályban tartását kérte. Állította, az eljárt bíróság a felperes kereseti kérelmén nem terjeszkedett túl. Kifejtette, az alaphatározat visszavonása esetén az alaphatározat megszűnik létezni, míg a módosítás esetén az alaphatározat megváltozott tartalommal él tovább. A jogerős ítélet helyesen mutatott rá ítéletének [30] bekezdésében, hogy az alaphatározat és a módosító határozat egymással szorosan összefügg, egy egységet alkot.
[27] Kifejtette, a jogerős ítélet az indokolási kötelezettségének eleget tett, a Korm. rend. rendelkezik a szakhatóságok kijelöléséről, szakhatósági közreműködésre pedig csak államigazgatási feladat- és hatáskörben kerülhet sor. A jegyző államigazgatási feladat- és hatáskörét a perbeli ügyben a Korm. rend. 1. mellékletének 10. Közlekedési ügyek táblázatának 23. pontja jelöli ki. Megjegyezte, hogy a szakhatósági állásfoglalás hatósági döntés, illetve az ügyben eljáró hatóság és az érintett szakhatóságok társhatósági pozícióba kerülnek.
[28] Arra is hivatkozott, hogy az eljárt bíróság megfelelően indokolta, hogy a hivatkozott Korm. rend. alapján nem áll fenn kizárólagos illetékesség. A jogszabály szövege nem tartalmazza, hogy kizárólag az építési tevékenység helye szerinti települési önkormányzat jegyzője járhat el. A Korm. rend. nem tartalmaz speciális illetékességi rendelkezést az Ákr.-ben rögzített általános rendelkezésekhez képest. Az Ákr. 16. § (1) bekezdés b) pontja általános illetékességi okként szabályozza, hogy az azonos hatáskörű hatóságok közül az jár el, amelynek illetékességi területén a tevékenységet gyakorolják vagy gyakorolni kívánják. A Korm. rend. ezt csak annyiban egészíti ki, hogy a tevékenységet szűkíti építési tevékenységre. A jogerős ítélet is tartalmazza, hogy a jegyző tekintetében nem az önkormányzattal való közszolgálati jogviszony, hanem az önkormányzatnak a jegyző illetékességi területén való működése a kizárásra okot adó körülmény. Rámutatott, a szakhatósági közreműködés során több hatóság együtt döntése valósul meg, a szakhatósági állásfoglalás speciális döntésnek minősül. Nem határozati formában jelenik meg, de az Ákr. 55. § (2) bekezdése alapján a döntésekre vonatkozó rendelkezéseket megfelelően alkalmazni kell. A felperes álláspontjával ellentétben a szakhatóság is az ügy érdemében dönt, a szakhatósági állásfoglalás rendelkező részét ezért is kell, hogy a döntés rendelkező része tartalmazza az Ákr. 81. § (1) bekezdése alapján.
[29] Az eljárt bíróság azon álláspontja, mely szerint a szakhatóságként államigazgatási jogkörben eljáró jegyző felügyeleti szerve a Kit. 44. § (1) bekezdése szerint a kormányhivatal, nem jogszabálysértő, a Kit. 44. § (1) bekezdése ugyanis egyértelmű rendelkezést tartalmaz, mely szerint a kormányhivatal az Ákr-ben a felügyeleti szervre ruházott jogkörök gyakorlására jogosult. A Kit. hivatkozott rendelkezése nem szűkíti a felügyeleti szervre ruházott jogköröket a felperes által hivatkozott, az Ákr. 121. §-a szerinti felügyeleti eljárásra, így abba értelemszerűen beletartozik a kizárás is, mivel a felügyeleti szervre ruházott jogkör a kizárásról való döntés is. Van tehát olyan jogszabály, amely meghatározza a felügyeleti szervet. A felperes által hivatkozott, Ákr. 15. §-hoz fűzött Nagykommentár e tekintetben nem releváns, mivel az Ákr. 15. §-a nem a kizárásról, hanem az eljárási kötelezettségről rendelkezik és az idézett szövegrészlet az eljáró hatóság mulasztásához kapcsolódik. A perköltség tekintetében arra hivatkozott, a jogerős ítélet eleget tett indokolási kötelezettségének.
[30] A felperes az alperes ellenkérelmére tett nyilatkozatában előadta, az Ákr. és a Kp. jogorvoslati rendszerében az egyes döntések ellen külön-külön van lehetőség jogorvoslattal élni, azon döntés (aktus), amelyet nem támad semmilyen jogorvoslat, hatályát tekintve önálló, és elválik a támadott aktustól. Határozatok egységességéről sem az Ákr. sem a Kp. nem rendelkezik, éppen ezért a két határozat két különálló és egyedi döntésnek minősül. Kifejtette, a jogerős ítélet alapvetően az Ákr. alapelvi szintű rendelkezéseire alapította a támadott közigazgatási cselekmény megsemmisítését. Az Ákr. alapelvi szintű rendelkezéseinek megsértése nem az engedélyező határozat meghozatalakor következett be, hanem a módosító határozat meghozatalakor. Utalt az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésére, amely azt juttatja kifejezésre, hogy a jogorvoslathoz való jog az adott, sérelmesnek tartott egyedi döntés ellen igénybe vehető eszköz, a jogorvoslat önkényesen nem terjeszthető ki más, különállóan meghozott és különállóan közölt egyedi közigazgatási aktusra.
[31] A szakhatósági közreműködés jogi természete tekintetében rögzítette, hogy az Ákr. szabályozási rendszere alapján egyértelmű, hogy az Ákr. mint tisztán eljárási, kódex jellegű normarendszer, nem telepít, és nem is telepíthet az egyes közigazgatási szervekhez államigazgatási jogköröket. A Korm. rendelet nem rendelkezik, és nem is rendelkezhet államigazgatási jogkör telepítéséről sem, mivel az Ákr. által adott felhatalmazási kör alapján kizárólag a szakhatósági kijelölésére vonatkozóan - eljárási jellegű - joganyagot határozza (határozhatja) meg. Idézte a Kúria 1/2019. KMPJE jogegységi határozatának indokolási rész III.4.1. pontját, és az Ákr. „Felhatalmazó rendelkezések” című 79. alcímének 139. §-ához fűzött előterjesztői indokolását, melyből érvelése szerint az a következtetés vonható le, hogy a szakhatósági kijelölés és közreműködés nem azonos az államigazgatási feladat- és hatáskör telepítésével. Eljárási jellegű jogszabály (kódex) végrehajtására kizárólag eljárási jellegű - és nem anyagi jogi jellegű - szabályozás alkotható.
[32] Álláspontja szerint az általános és a speciális szabályozás egymáshoz való viszonyát csak azonos jogviszonyok vonatkozásában lehet értelmezni. Nem vitás, hogy az ügydöntő hatóság és a szakhatóság között a jelen ügyben az Ákr.-ben szabályozott közigazgatási hatósági jogviszony állt fenn, erre tekintettel pedig a Korm. rendelet az Ákr.-hez képest speciális szabályozásnak minősül.
[33] A Kit. 44. § (1) bekezdésére hivatkozva előadta, a jegyzőnek mint szakhatóságnak, nem felügyeleti szerve az alperes. Felhívta a figyelmet a Kit. 44. §-ának jogalkotói szándékot kifejező szakasz-címére, melyben egyértelműen rögzítésre kerül, hogy az a [A jogorvoslati jogkör] esetköreire vonatkozik, ami a jelen esetben azt jelenti, hogy ha a jegyző ügydöntő hatóságként államigazgatási jogkörben jár el, és döntése ellen fellebbezéssel lehet élni, akkor másodfokú hatóságként a kormányhivatal mint felügyeleti szerv jár el. A jegyző szakhatósági eljárásához nem kapcsolódik a Kit. 44. § (1) bekezdése szerinti jogorvoslati eljárás, és hozzá kapcsolódóan jogorvoslati jogkör. A szakhatósági állásfoglalás tekintetében másodfokon nem jogosult eljárni az alperes (minthogy nincs is felügyeleti szerv), tehát jogorvoslati jogköre sincs az alperesnek, ennélfogva a felügyeleti szerve ruházott jogkörök gyakorlására sincs törvényes felhatalmazása.
A Kúria döntése és jogi indokai
[34] A felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint érdemben alapos.
[35] A Kúria a Kp. 115. § (2) bekezdése alapján alkalmazandó 108. § (1) bekezdése értelmében a jogerős ítéletet a felülvizsgálati kérelem és a felülvizsgálati ellenkérelem keretei között vizsgálta felül.
[36] A Kúria először a felperesnek a Kp. 2. § (4) bekezdésének megsértésére történt hivatkozását és a jogerős ítélet rendelkező részének és indokolásának összhangját vizsgálta. E körben megállapította, hogy a felperes kereseti kérelme az alperes módosító határozatának megsemmisítésére irányult. Az eljárt bíróság jogerős ítéletének rendelkező részében az alperes ezen határozatát megsemmisítette, és az alperest új eljárás lefolytatására kötelezte. A jogerős ítélet indokolásának [30] bekezdése szerint: „[a] bíróság kiemeli, hogy az alaphatározat és a módosító határozat egymással szorosan összefügg, egy egységet alkot. Míg határozat visszavonás esetében az alaphatározat megszűnik létezni, a módosítással az alaphatározat megváltozott tartalommal tovább él. Az alperesi határozat megsemmisítésével nem éled fel az alaphatározat, arra is kihat a megsemmisítés, amelyre tekintettel alperesnek a felperesi kérelem tárgyában új érdemi döntést kell hoznia.”
[37] A fentiekben foglaltak alapján a Kúria megállapította, hogy míg a jogerős ítélet rendelkező részében az eljárt bíróság az alperes módosító határozatát semmisítette meg, a jogerős ítélet indokolása akként értelmezhető, hogy az eljárt bíróság nem csak a módosító határozat megsemmisítéséről rendelkezett, hanem a módosító határozat megsemmisítésébe beleértette – feltehetőleg – az alaphatározatot is, figyelemmel arra, hogy az indokolásban akként fogalmazott, hogy az alaphatározatra is „kihat” a megsemmisítés, továbbá, mert indokolásában előírta, hogy az alperesnek a felperesi kérelem tárgyában új döntést kell hoznia. Mindennek következtében nem állapítható meg egyértelműen, hogy az eljárt bíróság jogerős ítéletében kizárólag a módosító határozat megsemmisítéséről rendelkezett (kívánt rendelkezni), vagy a módosító határozat alatt értette az alperes alaphatározatát is.
[38] A felperes e körben alappal hivatkozott a Kúria Kfv.V.35.414/2014/4. számú ítéletére, amely szerint „[…] a Pp. 215. §-a rendelkezik arról, hogy a döntés nem terjedhet túl a kereseti kérelmen, illetőleg ellenkérelmen, arról azonban a bíróságnak döntenie kell. A rendelkező rész és az indokolás összefüggése és egysége feltétel, az elválaszthatatlan kapcsolatot jelentő egységes anyagi jogerő pedig a rendelkező rész és az indokolása között akkor áll fenn, ha a rendelkező részben szerepel az a döntés, amelyre vonatkozó indokolást tartalmaz a határozat, illetőleg az indokolás olyan rendelkezésről szól, amelyet a határozat rendelkező része tartalmaz. A rendelkező részben foglalt döntés és annak indoka a határozatban egymást feltételezik. A határozatban nem szerepelhet olyan indokolás, amelyről szóló döntést nem tartalmaz a rendelkező rész, és nem lehetséges olyan döntés sem, amelyet a bíróság nem indokol meg. E törvényi feltételeknek való megfelelést nem helyettesíti, nem pótolja az, hogy a felekben az indokolás nem hagy kétséget afelől, hogy a bíróság milyen érdemi döntést kívánt hozni. (BH2006.289.)”.
[39] Az eljárt bíróság jogerős ítéletének rendelkező része és indokolása a fentiekben megfogalmazott egyértelműségi követelménynek nem felel meg, nem állapítható meg ugyanis kétséget kizáróan az, hogy az eljárt bíróság a módosító határozat, vagy az alaphatározatra is kiterjedő módosító határozat megsemmisítéséről rendelkezett-e. Önmagában ez az ügy érdemére kiható olyan jogszabálysértés, amely a jogerős ítélet hatályon kívül helyezését vonja maga után.
[40] A felperes felülvizsgálati kérelmének kereseti kérelemhez kötöttség megsértésére történt hivatkozása körében a Kúria az alábbiakra mutat rá. A felperes keresetében kizárólag az alperes módosító határozatát támadta, amely az alaphatározatot akként módosította, hogy a felperes építési engedélykérelmét elutasította. Ahhoz, hogy a Kúria a kereseti kérelemhez kötöttség megsértése körében állást tudjon foglalni, vizsgálnia kellett az alaphatározat és a módosító határozat egymáshoz való viszonyát. E körben megállapította, hogy az eljárt bíróság a jogerős ítélet [30] bekezdésében helyesen foglalt állást arról, hogy a módosítás esetén az alaphatározat a megváltozott tartalommal él tovább, míg visszavonás esetén az alaphatározat megszűnik létezni. Mindezek helyes rögzítését követően azonban elmulasztotta az eljárt bíróság a perbeli esetben az alperes határozatainak tartalmát vizsgálni, túl azok megnevezésén. A perbeli esetben az alperes alaphatározatában építési engedélyt adott a felperes kérelmére, majd módosító határozatában az alaphatározatot módosította és a felperes építési engedélykérelmét elutasította. A Kúria rámutat, a határozat módosítása és visszavonása közötti különbség az, hogy míg a módosítás az alaphatározat egy vagy esetleg több részét, de nem egészét érinti, és a módosítás után az alaphatározat és a módosító határozat együtt, egy egységként él tovább, a visszavonás az alaphatározatot nem létezővé teszi. A visszavont határozat lényegében semmivé válik, a visszavonás következtében az olyan, mintha meg sem hozták volna (Fővárosi Ítélőtábla 2.Kf.27.465/2009/4.; Kúria Kfv.III.37.598/2015/10.).
[41] Ennek figyelembevételével megállapítható, hogy a perbeli esetben az alperes helytelenül nevezte döntését módosításnak, mert valójában az alperes második döntése az alaphatározatát (építési engedély) nem létezővé tette, mert az építési engedélyt visszavonta, és az építési engedélykérelmet elutasította. Az alperes tehát helytelenül tekintette döntését módosításnak, mert az tartalmánál fogva az építési engedélyt nem módosította, hanem azt visszavonta és egyidejűleg a kérelmet elutasította.
[42] Mindezt a kereseti kérelemhez kötöttség elvére vetítve az alábbiak állapíthatók meg. A felperes az alaphatározatot nem támadta, csak az azt követően hozott, módosító (helyesen: visszavonó) és az építési engedélykérelmet elutasító határozatot. A Kúria rámutat, mivel az alaphatározat és az azt visszavonó határozat nem tekinthető egy egységnek, azok külön is támadhatóak, arra is figyelemmel, hogy egy engedélyt megadó, majd ezen határozatot visszavonó és az engedélykérelmet elutasító határozatok nyilvánvalóan mások számára lehetnek sérelmesek. Lehetőség van tehát arra, hogy a felperes kizárólag a visszavonó határozatot támadja, és amennyiben az esetlegesen jogszabálysértőnek bizonyul és megsemmisítésre kerül, az alaphatározat marad hatályban.
[43] Helyesen hivatkozott tehát a felperes a kereseti kérelemhez kötöttség elvének megsértésére, mert a felperes keresetében kizárólag az alperes második, módosító (helyesen: visszavonó) és az építési engedélykérelmet elutasító határozatát támadta. Erre figyelemmel tehát az eljárt bíróság jogerős indokolásának [30] bekezdése azért is jogsértő, mert aszerint a jogerős ítélet alperesi módosító határozatot megsemmisítő döntése az alaphatározatra is kihat, arra is kiterjed. Az alaphatározatot azonban a felperes a kereset benyújtására nyitva álló határidőben nem támadta, ezért az alaphatározat jogszerűsége a bíróság által nem volt vizsgálható, és arról határozat sem volt hozható.
[44] A felperes felülvizsgálati kérelmében kifogásolta a perköltség megállapítása kapcsán az indokolási kötelezettség megsértését is. A Kúria a felperes felülvizsgálati kérelmének ezen hivatkozását osztotta, a felülvizsgálati kérelem ugyanis alappal hivatkozott arra, hogy a jogerős ítélet nem felel meg a Kúria Pfv.II.20.887/2023/6. számú ítélete [54] és [55] bekezdéseiben foglaltaknak, mert indokolása túl általános. Azon túl ugyanis, hogy az eljárt bíróság a felperes által felszámított összesen 1 200 150 Ft összegű perköltséget eltúlzottnak találta és azt mérlegeléssel 240 030 Ft összegben állapította meg, mert ezt az összeget találta arányban megalapozottnak a jogi képviselő benyújtott beadványira és ügy bonyolultságára, a jogerős ítélet ezen megállapítása egyéb, az adott ügyre vonatkozó, konkrét indokot nem tartalmaz, amely így nem felel meg az indokolási kötelezettségnek és a tisztességes eljárás eljárásjogi alapelvének.
[45] A Kúria a fentiekben kifejtettekre tekintettel megállapította, hogy az eljárt bíróság lényeges eljárási szabályt sértett, amikor jogerős ítéletének rendelkező része és indokolása nem volt összhangban, továbbá megsértette a kereseti kérelemhez kötöttség elvét is, amikor indokolásában a felperes által nem támadott alaphatározat tekintetében tett megállapításokat.
[46] A Kúria mindezekre figyelemmel a jogerős ítéletet a Kp. 121. § (1) bekezdés a) pontja alapján hatályon kívül helyezte, és az elsőfokú bíróságot új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasította. Tekintettel arra, hogy az ítélet rendelkező részének és indokolásának összhangja, továbbá a kereseti kérelemhez kötöttség elvének betartása az ügy jogi megítélését befolyásolhatja, a Kúria a felperes felülvizsgálati kérelmének további jogszabálysértésre hivatkozásait érdemben nem vizsgálta.
[47] A megismételt eljárásban az eljárt bíróságnak annak figyelembevételével kell eljárnia, hogy az alperes második határozata tartalmánál fogva nem módosító, hanem visszavonó határozat, így azt a felperes önállóan is támadhatja. A bíróságnak a felperes kereseti kérelmének keretei között kell eljárnia, ítéletének rendelkező része és indokolása között ellentmondás nem feszülhet. Amennyiben a bíróság a perköltség összegét nem a felszámítottaknak megfelelően állapítja meg, a mérséklés okairól konkrét, az adott ügy sajátosságainak feltárásával számot kell adnia, indokolása nem lehet általános.
(Kúria Kfv.IV.37.676/2024/8.)