A bíróság a közigazgatási tevékenység jogszerűségét a kereseti kérelem korlátai között vizsgálja, ennek érdekében szükséges a kereset tartalmának pontos tisztázása [2017. évi I. törvény (Kp.) 85. § (1) bek., 43. § (1) bek.].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] 2022. november 16. napján adásvételi szerződés jött létre a perben nem álló eladó és az alperesi érdekelt mint vevő között. A szerződés szerint az érdekelt megvásárolta az eladó 1/1 arányú kizárólagos tulajdonát képező „rét és beépített terület” művelési ágú, 484 m2 területű, 5 minőségi osztályú, 0,067 AK értékű ingatlanát. A felek között kialkudott vételár tízmillió forint. Az alperesi érdekelt, mint vevő a szerződés 10. pontjában nyilatkozott, hogy a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (a továbbiakban: Földforgalmi tv.) 18. §-ában felsorolt egyik elővásárlási jogosulti kategóriába sem tartozik bele, elővásárlási joga más jogszabály, illetve szerződés alapján sem áll fenn.
[2] A szerződésre a kifüggesztés ideje alatt elővásárlóként elfogadó jognyilatkozatot tett egy perben nem álló személy és a felperes. A felperes elfogadó jognyilatkozata szerint elővásárlási jogosultsága a Földforgalmi tv. 18. § (1) bekezdés e) pontján alapul, figyelemmel a (4) bekezdés a) pontjára, földműves, lakóhelye több mint három éve a föld fekvése szerinti településen van.
[3] Az alperes a megelőző eljárásban beszerezte a helyi földbizottság jogkörében eljáró Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamara Megyei Elnökségének (a továbbiakban: kamara) állásfoglalását. A 2023. március 16-án kelt VE01-00934-7/2023. iktatószámú állásfoglalás szerint a kamara helyi földbizottsági feladatkörben elfogadó jognyilatkozatot tett, elővásárlásra jogosultak esetében nem, így a felperes esetében sem támogatta a szerződés jóváhagyását; míg az alperesi érdekelt, mint szerződés szerinti szerző fél esetében támogatta. A felperes tekintetében a Földforgalmi tv. 23/A. §-a és 24. § (2) bekezdése szerinti értékelése során arra a következtetésre jutott, hogy olyan tény és körülmény merült fel, ami ellentétes a 23/A. § (1) bekezdésében foglaltakkal. A szerződésnek a felperessel való létrejötte nem felel meg az üzemszerű művelés alatt álló élet- és versenyképes, egységes birtoktagot képező földbirtokok kialakítására és megőrzésére vonatkozó általános agrárpolitikai és földbirtok-politikai érdekeknek. A felperes elővásárlásra jogosult tulajdonszerzése ellehetetleníti a vevő birtokkoncentrációs törekvését. A felperesnek nincs a szóban forgó ingatlan közelében termőföld-tulajdona, így esetleges tulajdonszerzése a területben birtokelaprózódást eredményezne. A felperes földművesként biogazdálkodást folytat lakóhelyén, ám a szóban forgó alig több mint 400 m2-es területen az általa tervezett bio mandula termesztés gazdaságossága erősen kétséges. Az alperesi érdekelt kizárólagos tulajdonát képezi egy cég (aminek ügyvezetője is), amelynek tulajdonát képezi két szintén az adott településen található ingatlan is. Ezen túlmenően az alperesi érdekelt tulajdonában van a gyümölcsös és gazdasági épület művelési ágú, 805 m2 területű, 2,8 AK értékű ingatlan. Tulajdonszerzése földbirtokpolitikai szempontból preferált birtokkoncentrációt eredményez, vagyis a üzemszerű művelést, illetve egységes birtoktag létrejöttét eredményezné.
[4] Az alperes a 2023. július 21-én kelt 588907/8/2023. számú határozatában az adásvételi szerződést az alperesi érdekelttel mint szerződés szerinti vevővel hagyta jóvá, ezzel egyidejűleg a perben nem álló elővásárlási jogosult és a felperes mint elfogadó nyilatkozatot benyújtó ügyfelek vonatkozásában megtagadta. A jegyzék szerint a rangsorban első helyen a felperes állt, de szerzését a kamara nem támogatta. A felperes 8,25 hektár termőfölddel rendelkezik, azonban az általa tulajdonolt termőföldek egyike sem található a településen. Az állásfoglalás kapcsán az alperes megállapította, hogy az rendelkezik a jogszabályban előírt kötelező tartalmi és formai elemekkel, a nemtámogatás indokait a kamara kellő részletességgel kifejtette. Ezért az állásfoglalás ügyféli nyilatkozatként történő figyelembevétele nem volt mellőzhető. Az alperes a Földforgalmi tv. 27. § (1) bekezdés a) pontja alapján, figyelemmel a nemtámogató állásfoglalásra, a felperessel az adásvételi szerződést megtagadta, míg az alperesi érdekelttel a Földforgalmi tv. 30. § (2) bekezdése szerint jóváhagyta.
A kereseti kérelem és az alperes védekezése
[5] Az alperes döntése ellen a felperes nyújtott be keresetet, melyben kérte a határozat megsemmisítését és az alperes új eljárásra kötelezését. Hivatkozott a 2/2018. (IX. 17.) KMK véleményre, ami rögzítette, hogy a mezőgazdasági igazgatási szervet csak a Földforgalmi tv. 27. § (1) bekezdés a) pontja szerinti esetben köti a helyi földbizottság/kamara állásfoglalása, a 27. § (3) bekezdésben foglalt esetekben megtagadhatja a szerződés jóváhagyását. Az alperes a határozat meghozatalakor megsértette a Földforgalmi tv. 27. § (1), (3) és (4) bekezdését, mert a döntése meghozatala során nem vette figyelembe a 24. § (3) bekezdésében, különösen az a) pontban foglaltakat és a helyi földbizottság véleményét nem mint ügyféli nyilatkozatot vette figyelembe, hanem azt irányadónak tekintette.
A jogerős ítélet
[6] Az elsőfokú bíróság a közigazgatási határozatot megsemmisítette és az elsőfokú hatóságot új eljárás lefolytatására kötelezte.
[7] A bíróság hangsúlyozta, hogy az alperesi érdekelt állásfoglalásában a felperesre vonatkozó, a nem támogatást megalapozó két indokot az alperes nem vizsgálta, és tévedett, amikor a felperes esetében azt állapította meg, hogy a nemtámogatás indokait a kamara kellő részletességgel kifejtette. Megsértette ezzel egyfelől az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 81. § (1) bekezdése szerint indokolási és részben az Ákr. 62. §-a szerinti tényállás-tisztázási kötelezettségét, másfelől a Földforgalmi tv. alapelveit és felhívott tételes rendelkezéseit.
[8] A bíróság szerint az alperesnek észlelnie kellett volna a kamarai állásfoglalás vizsgálata során, hogy abban olyan földbirtokpolitikai szempontot határoztak meg, amely vonatkozásában az azonos szempontok szerinti értékelés nem lehetséges. Csupán és önmagában a birtokkoncentráció elvére hivatkozással nem lehetetleníthető el valamely elővásárlásra jogosultnak a szerzése.
[9] Az alperesnek továbbá a megelőző eljárás során az állásfoglalás vizsgálatakor észlelnie kellett volna azt is, hogy a feltételezés, miszerint a felperesi biomandula-termesztés gazdaságossága erősen kétséges, bizonyítékokkal nem alátámasztott.
[10] Az alperesi érdekelt vonatkozásában leszögezte, hogy nem vehetők figyelembe gazdasági társaság tulajdonában álló ingatlanok. Jelen esetben ezek egyrészt nem művelés alatt álló ingatlanok, mivel gazdasági épület és udvar, valamint épület megnevezésűek, másrészt pedig nem tekinthetőek az agrárgazdasági tevékenységet folytató, vagy folytatni szándékozó természetes személy tulajdonának. Az alperesi érdekelt saját tulajdonát képező, gyümölcsös és gazdasági épület művelési ágban nyilvántartott ingatlan pedig az ingatlan-nyilvántartás adatai alapján fele részben áll csak az alperesi érdekelt tulajdonában. Az ingatlan művelési ága a természetben ténylegesen már nem gyümölcsös és gazdasági épület. Az alperesi érdekelt ezért nem hivatkozhat alappal a birtokkoncentrációra.
[11] Az ítélet szerint a jogszabályi előírásoknak nem megfelelően indokolta a kamara állásfoglalását, ami egyrészt az alperest nem kötötte, másrészt hiányosságai, tartalmi tévedései, hibái okán nem is szolgálhatott volna a hatósági döntés alapjául. A kamarának állásfoglalása kialakításakor a jogszabály céljának megfelelően rendeltetésszerűen kell eljárnia, amit az alperes vizsgálhat.
A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem
[12] Az alperesi érdekelt felülvizsgálati kérelmében kérte a jogerős ítélet hatályon kívül helyezését és az elsőfokú bíróság új eljárásra utasítását.
[13] Kifejtette, hogy ügyben eljárt bíróság olyan, az ítéleti indokolás szerint fennálló jogszabálysértésekre alapította döntését, melyet a felperes keresetében nem kifogásolt. A bíróság ítéletében a kereseti kérelem korlátait meghaladva hozta meg döntését. A felperesi kereset az alperesi döntés Ákr. 62. §-ába és a 81. § (1) bekezdésébe ütközését egyáltalán nem támadta. Az ügyben eljárt bíróság döntésével sértette a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 85. § (1) bekezdését, ezzel eltért a Kúria Kfv.I.35.432/2019/5. és Kfv.VI.39.149/2020/8. szám alatt közéttett határozatától. Hivatkozott még ezzel kapcsolatban a Kp. hatálya alatt is irányadónak tekintendő 2/2011. (V. 9.) KK véleményre.
[14] Az alperesi érdekelt álláspontja szerint mind a biomandula-termesztés, mind a tulajdonában álló ingatlan vonatkozásában tett felperesi előadások a keresetben felhívott jogsérelmektől elkülöníthetők, így azokat a kereset előterjesztésére nyitva álló határidőn túl nem lehetett volna érvényesen támadni.
[15] Érvelése szerint figyelembe vehető azon tény, miszerint olyan jogi személy tulajdonát képezi az adásvételi szerződés tárgyát képező termőföldön található, a művelést segítő, infrastrukturális feltételeit megteremtő gazdasági épület, melynek operatív és tulajdonosi irányítását is azon személy végzi, aki a termőföldet kívánja megszerezni. A kamara megfelelően jutott arra a következtetésre, hogy az ingatlan által az alperesi érdekelt szerzése birtokkoncentrációt eredményezne. Az alperes tehát az ügyben eljárt bíróság döntésével szemben nem automatikusan, érdemi vizsgálat nélkül vette át a kamra állásfoglalását, azt értékelte és annak kapcsán tett megállapításait a határozatban rögzítette.
[16] A felperes felülvizsgálati ellenkérelmében kiemelte, hogy őt megilleti az általa megjelölt Földforgalmi tv. 18. § (1) bekezdés e) pontja és a (4) bekezdés a) pontja szerinti ranghely, de döntésében ennek ellenére ezt a tényt figyelmen kívül hagyta. A helyi földbizottság bár elővásárlásra jogosulttal nem, de a szerződés szerinti vevővel támogatta az adásvételi szerződés jóváhagyását. E körben a bíróság indokolása helytálló volt, és erre a körülményre a keresetben hivatkozott is. A bíróság a tárgyaláson a per kereteit tisztázta, a rendelkezésre álló periratok és perbeli nyilatkozatok alapján hozta meg döntését.
[17] Az alperes felülvizsgálati kérelmet nem nyújtott be.
A Kúria döntése és jogi indokai
[18] A felülvizsgálati kérelem alapos.
[19] A Kp. 115. § (2) bekezdése értelmében alkalmazandó Kp. 108. § (1) bekezdése, valamint 100. § (2) bekezdés b) pontja alapján a Kúria a jogerős ítéletet csak a felülvizsgálati kérelem és a felülvizsgálati ellenkérelem keretei között, a felülvizsgálati kérelemben megjelölt jogsértések körében vizsgálhatta felül.
[20] A bírósági jogorvoslat igényét kifejező kereseti kérelem a Kp. 37. § (1) bekezdés f) pontja szerint a vitatott közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelemhez kötött. A Kp. 85. § (1) bekezdése alapján a bíróság a közigazgatási tevékenység jogszerűségét a kereseti kérelem korlátai között a (2) bekezdésben foglaltak szerint a megvalósításának időpontjában fennálló tények alapján vizsgálja.
[21] A közigazgatási per nem jelent teljes körű felülvizsgálatot, annak irányát a felperes által megjelölt jogsérelem határozza meg. A Kp. 86. § (1) bekezdése szerint az ítéletben a perben érvényesített valamennyi kereseti kérelemről döntést kell hozni. A Kp. 89. § (1) bekezdés a) és b) pontja alapján a bíróságnak csak jogszabálysértés esetén van lehetősége a közigazgatási határozatot, mint közigazgatási cselekményt megváltoztatni, megsemmisíteni, vagy hatályon kívül helyezni és szükség esetén a közigazgatási szervet új eljárásra kötelezni.
[22] A kereset által meghatározott irányt ugyanakkor a bíróságnak maradéktalanul végig kell vinnie, azaz a kérelmet ki kell merítenie. A Kp. a keresetváltoztatás lehetőségét és körét ezzel párhuzamosan szigorúan meghatározott korlátok közé szorítja, amennyiben 43. § (1) bekezdése szerint a felperes a keresetét legkésőbb az első tárgyaláson változtathatja meg. A keresetet a közigazgatási cselekmény nem támadott, a cselekmény egyéb rendelkezéseitől egyértelműen elkülöníthető rendelkezésére csak a keresetindításra nyitva álló határidőn belül lehet kiterjeszteni.
[23] A jelen ügyben vitatott alperesi határozat két részből, egyrészt az adásvételi szerződés szerinti vevő, az alperesi érdekeltre nézve jóváhagyó, másrészt az elfogadó nyilatkozatot benyújtó felperesre vonatkozóan megtagadó döntésből.
[24] A felperes a keresetlevelében szinte kizárólag a határozat jóváhagyó részét támadta. Jogi érvelésében kifejtette, hogy a cégben való alperesi érdekeltség a személyes művelés szempontjából nem vehető figyelembe. Az alperesi érdekelt ingatlanának termőföldként figyelembe vehetősége iránt ugyancsak kétségét fejezte ki. A hivatkozott jogszabálysértések a kamara véleménye figyelembe vehetőségének korlátaira, [Földforgalmi tv. 27. §, 24. §], továbbá az alperesi jóváhagyásban megnyilvánuló mérlegelésre [Ákr. 2. § (1) bekezdés] vonatkoznak. A felperes a vele szembeni megtagadás ellenében viszont jogsértést nem hozott fel. Elővásárlási ranghelyét illetően rögzítette, hogy azt az alperes megállapította, majd arra utalt, hogy azt nem vették figyelembe az eljárásban (a kereset 5. oldalán felül), de a konkrét jogsértés megjelölése nélkül.
[25] A tárgyalási jegyzőkönyv 4. oldala tartalmazza, hogy a felperes érdemben továbbra is az alperesi érdekelttel szembeni megtagadást tette kérdésessé a tulajdonolt ingatlan státuszát vitatva. Saját maga esetében pedig új, a keresetben nem szerepelő, a biogyümölcs-termesztés realitására hivatkozott.
[26] Az elsőfokú bíróság ítéletében [22] az Ákr. 81. § (1) bekezdése szerinti indokolási és részben az Ákr. 62. §-a szerinti tényállás-tisztázási kötelezettség alperes általi megsértését állította, továbbá a Földforgalmi tv. közelebbről meg nem jelölt rendelkezéseire hivatkozott annak ellenére, hogy e jogsértéseket a felperes keresetében egyáltalán nem jelölte meg. Ezen kívül a felperes biomandula-termesztésének gazdaságosságával kapcsolatban tett megállapításokat, noha erre nézve a felperes a keresetében konkrét jogszabálysértést nem jelölt meg.
[27] Az elsőfokú bíróság elmulasztotta annak tisztázását, hogy melyek a határidőben előterjesztett kereseti kérelmek, illetve, hogy az első tárgyaláson előterjesztett további kereseti kérelmek mennyiben és miért minősülnek határidőben előterjesztett keresetnek, továbbá, hogy mennyiben és miért minősülnek tiltott keresetváltoztatásnak, keresetkiterjesztésnek. Nem mutatta be azt sem, hogy a felperes hol, mikor hivatkozott az Ákr. 81. § (1) bekezdésére és 62. §-ára. Az elsőfokú bíróság nem jelölte meg pontosan azt sem, hogy megítélése szerint az alperes a Földforgalmi tv. mely rendelkezéseit sértette meg. Mindezek hiányában a Kúria a felülvizsgálati kérelemről érdemben nem foglalhatott állást.
[28] A fentiek szerint a Kúria az elsőfokú bíróság jogerős ítéletét a Kp. 121. § (1) bekezdés a) pontja alapján, hatályon kívül helyezte, az eljárt bíróságot új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasította.
[29] Az új eljárásban az elsőfokú bíróságnak a [27] bekezdésben felsorolt tényeket, körülményeket tisztáznia kell, majd ezt követően kerül abba a helyzetbe, hogy a jogszerűen előterjesztett kereseti kérelmekről érdemben döntsön.
(Kúria Kfv.VI.37.259/2024/6.)