Az Infotv. a közérdekű adat megismerésének jogát – az Alaptörvény 39. §-ában írt közpénz kezelésének hiányában – a közfeladat ellátásához köti. A közfeladat ellátására való felkészülés nem része, helyette előfeltétele a közfeladat későbbi teljesítésének [2011. évi CXII. törvény (Infotv.) 3. § 5. pont, 26. § (1) bek., 30. § (2) bek.; 2016. évi CXXX. törvény (Pp.) 423. § (2) bek.; Alaptörvény VI. cikk (3) bek., XXVIII. cikk (1) bek., 28. cikk].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A Nemzeti Koncessziós Iroda 2021. augusztus 12-én közzétett egységes hulladékgazdálkodási koncessziós pályázatát az M. Nyrt. (a továbbiakban: koncesszor) nyerte meg. A Magyar Állam a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Ht.) 53/A. § (1) bekezdése alapján átengedte a koncesszornak a hulladékgazdálkodási közfeladat gyakorlásának jogát 2023. július 1-jétől. A koncesszor ezt a tevékenységet e közfeladat ellátása céljából alapított alperes bevonásával látja el.
[2] A felperes 2023. március 2-án elektronikus levélben a következő közérdekű adat kiadását kérte az alperestől: azon egy vagy több engedély, amely vagy amelyek megszerzésével az alperes esetében a Ht. 53/H. § (1) bekezdésében található előírás teljesül; a kapacitást biztosító egy vagy több szerződés, amelyet vagy amelyeket az alperes a Ht. 53/H. § (1) bekezdésében található előírással figyelemmel megkötött.
[3] Az alperes 2023. március 16-án e-mailben arról tájékoztatta a felperest, hogy a koncessziós szerződés hatálybalépésének időpontja 2023. július 1., jelenleg nem lát el közfeladatot. Hivatkozott arra is, hogy az adat megismerése iránti igényben megjelölt adatok üzleti titoknak minősülnek.
A kereseti kérelem és az alperes védekezése
[4] A felperes keresetében az előzetes adat megismerése iránti igényében kért adatok kiadásának a teljesítésére kérte kötelezni az alperest.
[5] Állította, az alperest közfeladat ellátása céljából alapították, ezért az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 26. § (1) bekezdése alapján közfeladatot ellátó szervnek minősül, az Infotv. személyi hatálya alá tartozik. Az alperes tevékenységére vonatkozó adatok, így különösen a koncessziós szerződés teljesítésére vonatkozó adatok az Infotv. törvény 3. § 5. pontja értelmében közérdekű adatok.
[6] Az alperes a kereset elutasítását kérte. Állította, hogy még nem végez közfeladatot, a koncessziónak csupán a várományosa. Jelenleg még ezt a közfeladatot a hulladékgazdálkodási törvényben meghatározott más személy látja el. Hivatkozott arra is, hogy a koncessziós, illetőleg a partnerekkel kötött szerződésekben üzleti titoknak minősítették a szerződések rendelkezéseit.
Az első- és a másodfokú ítélet
[7] Az elsőfokú bíróság ítéletével a keresetet elutasította.
[8] Az elsőfokú bíróság indokolása szerint az alperest ugyan közfeladat ellátása céljából alapították, azonban még nem ő látja el ezt a feladatot. Az Infotv. 26. § (1) bekezdése a feladat tényleges ellátásához, nem az adatkezelő rendeltetéséhez köti a közérdekű adat kiadása iránti kötelezettségét. Mivel az alperes jelenleg nem lát el közfeladatot, nem tartozik az Infotv. hatálya alá, ezért nem kötelezhető az adat megismerése iránti igény teljesítésére.
[9] Az elsőfokú bíróság megjegyezte, hogy a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (Kontv.) 19. § (3) bekezdése alapján az alperes üzleti titokra való hivatkozása nem megalapozott.
[10] A felperes fellebbezése folytán eljárt másodfokú bíróság ítéletével az elsőfokú bíróság ítéletét helybenhagyta.
[11] A másodfokú bíróság rögzítette: a felperes az adat megismerése iránti igényét 2023. március 2-án nyújtotta be, ezért azt vizsgálta, hogy ebben az időpontban az alperes közfeladatot ellátó szervnek minősült-e, figyelemmel arra is, hogy a felperes nem állította, hogy az alperes közpénzben részesül.
[12] A másodfokú bíróság jogértelmezése szerint az Infotv. 3. § 5. pontja és a 26. § (1) bekezdése alapján a közérdekű adat léte és az annak megismerése iránti igény teljesítésének kötelezettsége a közfeladat ellátásával függ össze. Az ilyen tevékenységnek állami vagy helyi önkormányzati vagy jogszabály által meghatározottnak feladatnak kell lennie. Ezt az Infotv. indokolása és az Alkotmánybíróság határozataiban kifejtettek is megerősítik: az Alkotmánybíróság az információszabadság kötelezetti körét – amennyiben a közpénzekkel gazdálkodás a megkeresett szerv esetében nem áll fenn – a közfeladat ellátásához igazítja.
[13] A másodfokú bíróság kiemelte: a Ht. 53/A. § (1) bekezdése szerint az állami hulladékgazdálkodási közfeladat gyakorlásának jogát az állam kizárólag egységesen, egy eljárásban, egy és ugyanazon koncesszor részére a Kontv., a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) és e törvény rendelkezéseinek megfelelően megkötött koncessziós szerződéssel meghatározott időre átengedheti. A Ht. 92/H. § (1) bekezdése alapján a pályázat eredményeként megkötött koncessziós szerződés első alkalommal 2023. július 1-jén lép hatályba. A fenti jogszabályhelyek értelmében a koncesszor, valamint a Kontv. 20. § (1) bekezdése alapján alapított alperes csupán 2023. július 1-jétől végezheti az állami hulladékgazdálkodási közfeladatot. A Ht. 92. § (4) bekezdése értelmében ugyanis a hulladékgazdálkodási közszolgáltatási szerződések e törvény erejénél fogva 2023. június 30-án megszűnnek.
[14] A másodfokú bíróság jogértelmezése szerint mivel az alperes – jogszabály alapján – csak 2023. július 1-jétől lát majd el közfeladatot, ettől kezdve terheli az Infotv. 26. § (1) bekezdése szerinti kötelezettség. Amiatt, hogy akár a koncesszornak, akár az alperesnek a közfeladat ellátásához előzetesen különböző szerződéseket kell megkötnie, illetve engedélyeket kell beszereznie, és egyéb módon is fel kell készülnie arra, hogy 2023. július 1-jétől el tudja látni a Ht. szerinti közfeladatot, nem minősül az Infotv. rendelkezései szerinti közfeladatnak. Az Infotv. 3. § 5. pontja ugyanis – ha nem kerül sor közpénz felhasználására – a közfeladat ellátásához kapcsolja az információszabadság biztosítását, nem pedig ahhoz, hogy az érintett szervnek mi a rendeltetése, az a jövőben várhatóan milyen tevékenységet fog végezni.
[15] Mindezek alapján a másodfokú bíróság az elsőfokú ítéletet a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 383. § (2) bekezdése alapján helybenhagyta.
A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem
[16] A jogerős ítélet ellen a felperes terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet, amelyben – tartalma szerint – elsődlegesen annak hatályon kívül helyezését, az elsőfokú bíróság ítéletének a megváltoztatását és a keresetének való helyt adást, másodlagosan az elsőfokú bíróságnak új eljárásra és új határozat hozatalára utasítását kérte.
[17] Megsértett jogszabályként az Infotv. 3. § 5. pontját, a 26. § (1) bekezdését, a 27. § (2) bekezdését, a 30. § (5) bekezdését, a 31. § (2) bekezdését, a Pp. 346. § (4) és (5) bekezdését jelölte meg. Hivatkozott az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdésének, a XXVIII. cikk (1) bekezdésének és a 28. cikkének a megsértésére is.
[18] Kiemelte: az Alkotmánybíróság az információszabadság kötelezetti körét egyrészt a közpénz-központú megközelítéssel, másrészt, amennyiben a közpénzekkel gazdálkodás a megkeresett szerv esetében nem áll fenn, közfeladat-központú megközelítéssel határozza meg. Az eljárt bíróságok azonban nem foglalkoztak azzal a kérdéssel, hogy az alperes pontosan milyen tevékenységet lát el a koncessziós szerződés hatályba lépéséig, mivel ekkor szerzi be a 2023. július 1-jétől ellátandó közfeladat teljesítéséhez szükséges engedélyeket és köti meg a kapacitást biztosító szerződéseket. Állította, hogy az eljárt bíróságok az ezzel kapcsolatos hivatkozásai tárgyában nem tettek eleget az indokolási kötelezettségüknek, megsértve ezzel az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglalt indokolt bírói döntéshez való jogát, a Pp. 346. § (4) és (5) bekezdésében meghatározott indokolási kötelezettségüket.
[19] Felülvizsgálati álláspontja szerint a közfeladat ellátásának kezdetét az arra történő felkészülés jelenti. Az alperes közfeladatot ellátó szervnek való minősülését nem az állam és a koncesszor között létrejött koncessziós szerződésben szereplő időpont alapozza meg, hanem az ellátandó feladat közfeladat jellege és az annak ellátásához szükséges képességek megteremtése.
[20] A koncesszor a hulladékgazdálkodási közfeladatot a koncessziós eljárás nyerteseként 2023. július 1-jétől látja el, e közfeladat ellátására a koncessziós pályázat szerint saját részvételével belföldi gazdasági társaságot kellett alapítani. A koncesszor ennek a feltételnek az alperes alapításával eleget tett, akit 2022. szeptember 7-én bejegyeztek a cégjegyzékbe. Az alperes „létének” a célja egy kiemelt közfeladat, a hulladékgazdálkodás ellátása. Amennyiben bármi mást tesz, mint a közfeladata ellátása, úgy a működése jogellenes. A keresetében a Htv. 53/H. § (1) és a 92/1. §-ban előírt engedélyeket és kapacitást biztosító szerződéseket kérte, amelyeket az alperesnek 2022. december 31-ig be kellett szereznie, mivel azok nélkül a koncessziós szerződés 5.1. pontja alapján nem jogosult a közfeladat ellátására.
[21] Hangsúlyozta: a keresetében megjelölt adatok kiemelten fontosak a közfeladat ellátásának ellenőrzése körében, továbbá a demokratikus közvélemény tájékoztatása szempontjából. A koncesszor mint az alperes egyszemélyes tagja 35 évre szerezte meg a hulladékgazdálkodási koncessziót, ezzel a korábban évi 100–120 000 ezer tonna saját hulladékról gondoskodó koncesszornak 2023. július 1-jétől évi mintegy 5 millió tonna hulladékról kell gondoskodnia az alperesen keresztül. Bár az alperes a hulladékgazdálkodási közfeladatot 2023. július 1-jétől látja el, az ezt megelőző időszak a koncessziós szerződés szerint is átmeneti időszaknak minősül, amely alatt az alperes felkészül a közfeladatra. Az ennek ellátásához szükséges engedélyek megszerzése, illetve a kapacitást biztosító szerződések megkötése elválaszthatatlan a közfeladat ellátásától, a közfeladat teljesítésének része a közfeladatra való felkészülés.
[22] Rámutatott, az Infotv. 3. § 5. pontja értelmében a közérdekű adat fogalma az érintett szerv közfeladatának ellátásával összefüggésben keletkezett minden adatra vonatkozik. A közfeladat fogalmát ugyan az Infotv. nem határozza meg, azonban a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alapvető jog [Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdése] minél szélesebb körben való érvényesülését biztosítja az Infotv. 30. § (5) bekezdése, illetve az Infotv. 31. § (2) bekezdése. E rendelkezésekkel a közfeladat fogalmának olyan értelmezése van összhangban, amely abba beleérti annak közvetlen előkészítését és az azzal kapcsolatos adatok nyilvánosságát is.
[23] A felperes hivatkozott arra is, hogy ha az eljárt bíróságok helytállóan értelmezték az Infotv.-t, mivel a Kúria 2023. július 1. után hozza meg a határozatát, az Alaptörvény XXVIII. cikkének az a jogértelmezés felel meg, hogy az „okafogyottság” az alperes terhére értékelendő.
[24] Az alperes felülvizsgálati ellenkérelmében a jogerős ítélet hatályában fenntartását kérte, annak helyes indokai alapján.
A Kúria döntése és jogi indokai
[25] A Kúria a Pp. 423. § (1) bekezdése szerint a felülvizsgálati kérelem keretei között eljárva, a felülvizsgálati eljárás eredményeként azt állapította meg, hogy a jogerős ítélet az ügy érdemére kiható módon nem jogszabálysértő.
[26] A felülvizsgálati kérelem alapján a Kúriának azt kellett megítélnie, hogy a jogerős ítélet a megjelölt jogszabályokat megsértve ítélte meg az Infotv. személyi hatályát és mellőzte az alperes kötelezését a felperes által igényelt közérdekű adatok kiadására.
[27] A felperes felülvizsgálati kérelmében az ügy érdemére kiható eljárásjogi és anyagi jogi jogszabálysértésekre hivatkozott. Állította, az eljárt bíróságok az Alaptörvény XXVIII. cikkét figyelmen kívül hagyva nem tettek eleget az indokolási kötelezettségüknek, mivel érdemben nem indokolták meg, miért hagyták figyelmen kívül a jogi érveit. Az indokolási kötelezettség elmulasztásával megsértették a Pp 346. § (4) és (5) bekezdését, amely az ügy érdemére kiható jogszabálysértés. Az Infotv. megjelölt rendelkezéseit pedig az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdésébe és a 28. cikkébe ütköző módon értelmezték és alkalmazták.
[28] A felperes arra helytállóan hivatkozott, hogy az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az Alaptörvény 28. cikke a bíróságok részére alkotmányos kötelezettségként írja elő, hogy ítélkező tevékenységük során a jogszabályokat az Alaptörvénnyel összhangban értelmezzék. Ebből a kötelezettségből következik, hogy az Alaptörvényben védett alapjogok esetén a bíróságoknak a jogszabályok adta értelmezési mozgástér keretein belül kell azonosítaniuk az eléjük kerülő ügy alapjogi vonatkozásait, valamint a bírói döntésben alkalmazott jogszabályokat az érintett alapjog alkotmányos tartalmára tekintettel kell értelmezniük (3328/2022. (VII.21.) AB határozat (a továbbiakban: Abh1.), Indokolás [29], 3112/2022. (III. 23.) AB határozat, Indokolás [25]).
[29] A felperes érvelésével szemben az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a tisztességes eljárás alkotmányos követelménye a bírói döntésekkel szemben azt a minimális elvárást fogalmazza meg, hogy a bíróság az eljárásban szereplő feleknek az ügy lényegi részeire vonatkozó észrevételeit kellő alapossággal megvizsgálja, és ennek értékeléséről határozatában számot adjon (7/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [34]). Az indokolt bírói döntéshez való jog azt a kötelezettséget támasztja az eljáró bírósággal szemben, hogy az indokolás az ügy érdeme szempontjából releváns kérdésekre terjedjen ki (3159/2018. (V. 16.) AB határozat, Indokolás [31], megerősítve Abh1., Indokolás [30]).
[30] A Kúria megállapítása szerint a jogerős ítélet indokolása eleget tesz ennek a követelménynek, ezért nem sérti a Pp. 346. § (4) és (5) bekezdését. A másodfokú bíróság ítélete indokolásának a [20]–[27] pontjában részletesen kifejtette, miért nem terjed ki 2023. július 1-jét megelőzően az alperesre az Infotv. személyi hatálya. Vizsgálta a felperes jogi érvelését és a szükséges mértékben megindokolta, miért nem alapos a keresete. Önmagában pedig az a körülmény, hogy a felperes nem ért egyet a bíróság döntésével, nem azonos az indokolási kötelezettség elmulasztásával, nem eredményezi annak megsértését.
[31] A felperes anyagi jogszabálysértésként az Infotv. megjelölt rendelkezéseinek a megsértésére hivatkozott. A felülvizsgálati eljárásban az nem volt vitatott, hogy a koncesszor által alapított alperest 2022. szeptember 7-én bejegyezték a cégjegyzékbe, ugyanakkor a koncessziós szerződés alapján a koncesszor 2023. július 1-jétől vonja be a Ht. 53/A. §-a alapján a hulladékgazdálkodási közfeladat ellátásába, azt megelőzően közpénzzel nem gazdálkodik.
[32] Az Infotv. 3. § 5. pontja értelmében közérdekű adat: az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő és tevékenységére vonatkozó vagy közfeladatának ellátásával összefüggésben keletkezett, a személyes adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől, így különösen a hatáskörre, illetékességre, szervezeti felépítésre, szakmai tevékenységre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a birtokolt adatfajtákra és a működést szabályozó jogszabályokra, valamint a gazdálkodásra, a megkötött szerződésekre vonatkozó adat.
[33] Az Infotv. 26. § (1) bekezdése ezzel összhangban kimondja, hogy az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szervnek vagy személynek (a továbbiakban együtt: közfeladatot ellátó szerv) lehetővé kell tennie, hogy a kezelésében lévő közérdekű adatot és közérdekből nyilvános adatot – az e törvényben meghatározott kivételekkel – erre irányuló igény alapján bárki megismerhesse.
[34] Az Infotv. 3. § 5. pontja és 26. § (1) bekezdése az Alaptörvény VI. cikke alapján, az ott biztosított alapjogok érvényesítése érdekében határozza meg az információs jogok tartalmát és biztosítja e jogok hatékony érvényesülését, a közfeladatot ellátó szervet terhelő közérdekű adat megismerése iránti igények teljesítését.
[35] A másodfokú bíróság a jogvita elbírálása során helytállóan indult ki abból, hogy az Alkotmánybíróság értelmezésében az Infotv. 26. § (1) bekezdésében meghatározott „[k]ötelezettek az alapjog céljára figyelemmel általában az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint egyéb közfeladatot ellátó szervek és személyek. Figyelembe véve azonban azt, hogy az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdése szerint a nyilvánosság előtti elszámolásra a »közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet« köteles, az általuk kezelt közérdekű adatokhoz való hozzáférést – különösen erre irányuló igény esetén –a közfeladatot ellátó szerveken kívüli szervezetnek is biztosítania kell.” (21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [35]; lásd még 29/2014. (IX. 30.) AB határozat, Indokolás [38]; 25/2014. (VII. 22.) AB határozat, Indokolás [30]; függetlenül attól, hogy milyen szervtípusba tartozik: 8/2016. (IV. 6.) AB határozat, Indokolás [16]–[17] és [28]; 3/2018. (IV. 20.) AB határozat, Indokolás [44]–[47]; 7/2020. (V. 13.) AB határozat, Indokolás [23], [29] és [33], összefoglalóan: 4/2021. (I. 22.) AB határozat (a továbbiakban: Abh2.), Indokolás [40]).
[36] A Kúria egyetért a másodfokú bírósággal abban a kérdésben, hogy a közérdekű adatok megismerése szempontjából az Infotv. azok megismerését biztosító kötelezettséget – az Alaptörvény 39. §-ában írt közpénz kezelésének hiányában – a közfeladat ellátásához köti. Az Alkotmánybíróság által meghatározott szempontrendszer alapján az eljárt bíróságok helytállóan ítélték meg, hogy az alperes a felperes előzetes adat megismerése iránti igénye időpontjában nem minősül közfeladatot ellátó szervnek.
[37] A hulladékgazdálkodási közfeladat (Ht. 2. § 27b pont) az állam kizárólagos tevékenysége, amelyet koncessziós szerződés keretében 2023. július 1-jétől a koncesszornak ideiglenesen átengedett. Ezért rendelkezik a Ht. 92/H. § (1) és (4) bekezdése az átmeneti rendelkezések között külön a 2023. június 30-ig, illetve azt követő időszakról. Az állami hulladékgazdálkodási közfeladat ellátására létrehozott szervezet kijelöléséről, feladatköréről, az adatkezelés módjáról, valamint az adatszolgáltatási kötelezettségek részletes szabályairól szóló 69/2016. (III. 31.) Korm. rendelet 3. § (1) bekezdését is a koncesszorral kötött koncessziós szerződésre tekintettel helyezték 2023. július 1-jétől hatályon kívül.
[38] Az Infotv. 26. § (1) bekezdése a kötelezetti kört a közfeladat tényleges ellátásához köti, ilyet – 2023. július 1-jét megelőzően – az alperes a tevékenysége elvégzéséhez szükséges engedélyek alapján nem végezhet. A Kúria megítélése szerint az Alaptörvény 28. cikkében meghatározott jogértelmezésnek az felel meg, hogy a közfeladat ellátására való felkészülés nem része, helyette előfeltétele a közfeladat későbbi teljesítésének. Az Infotv. 1. §-ában meghatározott cél – a közügyek átláthatósága – ugyanis a közfeladat ellátása nélkül nem értelmezhető. Az alperes a koncessziós szerződésben meghatározott követelmények biztosítása nélkül ugyanis nem kezdheti meg a közfeladatának a koncessziós szerződésben meghatározott időponttól az ellátását. Ezt megelőzően azonban nem végezhet közfeladatot, közpénzzel nem gazdálkodik. Ez a jogértelmezés felel meg az Alkotmánybíróság IV/1953/2023. számú határozatában foglaltaknak, amelyben megállapította, hogy a közfeladat ellátásának megkezdéséig az adatmegismerési igény tulajdonképpen idő előtti. A koncessziós szerződés hatályba lépéséig lényegében egy függő jogi helyzet áll fenn, ha ugyanis a koncessziós szerződés bármely ok miatt mégsem lép hatályba, a koncesszor (és az általa alapított koncessziós társaság) vonatkozásában – figyelemmel az Infotv. 3. § 5. pontjára is – nem beszélhetünk közfeladat-ellátásról és ekként közérdekű adatokról sem (Indokolás [16]).
[39] A Kúria rámutat, hogy a felperes érvelése az adatkérés megtagadhatósága és indokai kapcsán irrelevánsak, az Infotv. 30. § (5) bekezdésének és a 31. § (2) bekezdésének az alkalmazása nem merül fel.
[40] A Kúria irányadó joggyakorlata szerint közérdekű adat kiadása iránti perben a jogvita kereteit az előzetes adat megismerése iránti kérelem határozza meg (Pfv.IV.21.493/2021/5.). Ebből az is következik, hogy az alperes nem kötelezhető a közérdekű adat megismerése iránti igény teljesítésére, mivel az előzetes eljárás időpontjában még nem látott el az Infotv. 26. § (1) bekezdése szerinti közfeladatot. A Pp. 423. § (2) bekezdése értelmében a felülvizsgálat a jogerős ítélet meghozataláig bekövetkezett és a jogerős ítélettel elbírált tényekre terjed ki, ez pedig kizárja a jogerős ítélet 2023. június 27-i meghozatalát követően bekövetkezett tény figyelembevételét.
[41] A Kúria megítélése szerint az eljárt bíróságok a fenti rendelkezések alapján helytállóan ítélték meg, hogy az alperes a nem köteles a felperes adat megismerése iránti igényének a teljesítésére.
[42] A kifejtettekre tekintettel a Kúria a jogerős ítéletet hatályában fenntartotta.
(Kúria Pfv.IV.20.962/2023/8.)