A tenyészetkód változása bejelentésének elmaradása önmagában nem teremt alapot a támogatási jogosultság megszűnésének megállapítására [9/2015. (III. 13.) FM. rendelet (Jogcímrendelet) 7. § (2) bek., 9. § (1), (6) bek.].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A felperes szarvasmarha, juh, kecske tartásával foglalkozik, állattartóként több tartási hellyel rendelkezett. A Magyar Államkincstárnál (a továbbiakban: elsőfokú hatóság) 2020. május 15. napján kérelmet terjesztett elő a termeléshez kötött közvetlen támogatások igénybevételének szabályairól szóló 9/2015. (III. 13.) FM rendeleten (a továbbiakban: Jogcímrendelet) alapuló egységes támogatás kifizetése iránt. A felperes a kérelem 9. „Húshasznú anyatehéntartás támogatások” pontjában - többek között - a kérelmezett állatok számát (20 darab), valamint a 7702174 számú tenyészetkódot rögzítette.
[2] A kérelemhez tartozó - az állatlétszám alapú közvetlen, termeléshez kötött, valamint átmeneti nemzeti támogatásokra vonatkozó - kiegészítő nyilatkozatok között kijelentette, hogy a szarvasmarha-fajok egyedeinek jelöléséről, valamint Egységes Nyilvántartási és Azonosítási Rendszeréről (ENAR) szóló 99/2002. (XI. 5.) FVM rendeletben (a továbbiakban: ENAR rendelet) meghatározott előírásokat betartja, valamint e rendelet szerinti nyilvántartási és adatszolgáltatási kötelezettségének eleget tett; a tartási helyek, a tenyészetek és az ezekkel kapcsolatos egyes adatok országos nyilvántartási rendszeréről szóló 119/2007. (X. 18.) FVM rendelet (a továbbiakban: FVM rendelet) alapján vezetett Tenyészet Információs Rendszerben (TIR) a kérelemben szereplő állatok tenyészetének állattartójaként a támogatási törvény szerinti ügyfélazonosító feltüntetésével szerepel. Mindezeken túl a húshasznú anyatehén támogatásra vonatkozó további nyilatkozat keretében kijelentette, hogy amennyiben az állatok tartási helyét megváltoztatja, úgy köteles azt 15 napon belül a Kincstárnak bejelenteni elektronikus úton és a bejelentés elmulasztása, vagy késedelmes teljesítése esetén mulasztási bírság szabható ki.
[3] A felperes a kérelem 9. „Húshasznú anyatehéntartás támogatások” pontját 2020. június 16. napján a 3087598844 azonosítószám alatt módosította (a továbbiakban: adatváltozás), a kérelmezett állatok száma (18 darabra) változott. A kérelemmódosító nyomtatványon továbbra is a 7702174 számú tenyészetkód szerepelt.
[4] A kérelem benyújtásától független eljárás keretében az egy tenyészetkód alatt több tartási hellyel rendelkező állattartókat a Nemzeti Élelmiszerlánc-biztonsági Hivatal (a továbbiakban: NÉBIH) felé adategyeztetési kötelezettség terhelte. A felperes esetében az adategyeztetés alapján a húshasznú anyatehén állatokhoz kapcsolt korábbi tenyészetkód új jogszabályi rendelkezés folytán a 6684277 tenyészetkódra változott. E tenyészetkód tartási helye továbbra is a 7 helyrajzi szám maradt. A kötelezettség 2020. évben azon több tartási hellyel rendelkező állattartókat terhelte, akik 2018. december 23. napját követően még nem tettek eleget a tenyészet szétválasztási kötelezettségüknek. Az adategyeztetés kezdetben meghatározott 2020. május 15-i határidejét 2020. június 15. napjára módosították.
[5] Az elsőfokú hatóság a felperesi kérelem kapcsán az ENAR, a TIR adatbázisban és a termékenyítési rendszerben megtalálható adatok figyelembevételével adminisztratív ellenőrzést folytatott, majd a határozatával a felperes termeléshez kötött anyatehéntartás támogatás kifizetése iránti kérelmét elutasította.
[6] Az elsőfokú hatóság döntését a Jogcímrendeletre, továbbá uniós jogforrásokra és jogszabályhelyekre alapította: a közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról szóló, az Európai Parlament és a Tanács 1306/2013/EU rendeletének 59. cikkére; az 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletnek az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer, a kifizetések elutasítására és visszavonására vonatkozó feltételek, valamint a közvetlen kifizetésekre, a vidékfejlesztési támogatásokra és a kölcsönös megfeleltetésre alkalmazandó közigazgatási szankciók tekintetében történő kiegészítéséről szóló 640/2014/EU felhatalmazáson alapuló Bizottsági rendelet 30-32. és 34. cikkeire; valamint az 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet alkalmazási szabályainak az integrált igazgatási és kontrollrendszer, a vidékfejlesztési intézkedések és a kölcsönös megfeleltetés tekintetében történő megállapításáról szóló 809/2014/EU Bizottsági végrehajtási rendelet (a továbbiakban: 809/2014 Bizottsági rendelet) 42. cikkére. Az elsőfokú hatóság kiemelte, hogy döntését az adatváltozás bejelentés, továbbá az ENAR és TIR rendszerben szereplő adatok figyelembevételével hozta meg.
[7] Indokolása szerint felperes nem jogosult a Jogcímrendelet 7. § (3) bekezdése alapján a támogatásra, mert a támogatható egyedek száma kisebb, mint a minimálisan támogatható létszám (egy egyed). Rögzítette, hogy a 2020-as évre a 18 állat egyike sem felelt meg a támogatási feltételeknek, mert az egyedek a birtokon tartás időszaka alatt a 6684277 számú tenyészetben álltak, mely esetek egyikében sem került bejelentésre a tenyészetváltozás ténye, így nem teljesült a Jogcímrendelet 7. § (2) bekezdésében meghatározott követelmény.
[8] Az elsőfokú határozat tájékoztatta a felperest, hogy a Jogcímrendelet 9. § (6) bekezdése alapján az igényelt állatokra és a tenyészetekre vonatkozó, a támogatási kérelem benyújtási időszak végét követően kezdeményezett utólagos módosítás a kérelem és az esetleges fellebbezés elbírálása során, mint visszamenőleges módosítás a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Támogatási tv.) 43/A. §-a alapján nem vehető figyelembe.
[10] A felperes fellebbezése folytán eljárt alperes a határozatával az elsőfokú határozatot helybenhagyta.
[12] Indokolásában rögzítette, hogy az adminisztratív ellenőrzés jogalapja a Támogatási tv. 46. § (2) bekezdésén alapult. Az elsőfokú hatóság döntése helytálló, a kérelmezett 18 egyed esetében nem teljesül a birtokon tartási kötelezettség, mivel a birtokon tartás teljes időtartama alatt nem tartózkodtak a felperes 7702174 tenyészetkódú tenyészetében és a tenyészetváltozás ténye nem került az elsőfokú hatóság felé a megadott határidőben bejelentésre.
A kereset és az alperes védekezése
[13] A felperes keresetében az alperesi határozatnak – az elsőfokú döntésre is kiterjedő – megsemmisítését és az elsőfokú hatóság új eljárásra kötelezését indítványozta.
[14] Sérelmezte a támogatásra bejelentett 18 állatra vonatkozó támogatási igény (960.750 Ft) elutasítását. A jogi érvelés körében megjelölte a Jogcímrendelet 6. § b) pontját, 6/A. §-át, 7. § (2) bekezdését, 9. § (6) bekezdését, 11. § (1) bekezdés b) és f) pontjait, 11. § (1a) bekezdését, a Támogatási tv. 26. § (3)–(4) és (6) bekezdéseit, 55. § (4b) bekezdés eb) és ee) pontjait, 57/C. § (1) bekezdését. Állítása szerint mindössze annyi mulasztást követett el, hogy a tenyészetkódot a Jogcímrendelet 7. § (2) bekezdésében foglaltakkal ellentétben nem jelentette be elektronikus felületen az elsőfokú hatóság felé, ez a változás azonban az ENAR nyilvántartás adatai alapján egyértelműen nyomon követhető, mind a birtokon tartási időszakra vonatkozó egyedleltár, mind az ügyfélazonosító alapján lekérdezhető tenyészetleltár adatai alapján. Az adatkezelő szerv az ügyfélre vonatkozó támogatási adatokat egymással ellenőrzés céljából köteles összevetni, illetve felhasználni. Hangsúlyozta, hogy a Jogcímrendelet 6/A. §-a alapján a támogatásra jogosulti feltételeknek megfelelt, mert a TIR rendszerben tenyészettartóként szerepel.
[17] Az alperes a kereset elutasítását indítványozta.
A jogerős ítélet
[18] Az elsőfokú bíróság ítéletével a keresetet elutasította.
[19] Indokolása szerint felperest 2020. május 16. napjától, vagyis a tenyészetkódváltozás idején is, birtokon tartási kötelezettség terhelte. A birtokon tartás a kérelmezett állatnak az egyes jogcímeknél meghatározott ideig a kérelmező tenyészetében történő tartása. A Jogcímrendelet 7. § (2) bekezdése szerinti tenyészetváltozás körébe beletartozik a tenyészetkód változás is, amelyet a bejegyzett állatmozgás dátumától számított tizenöt napon belül kellett bejelenteni az elsőfokú hatóságnak. A felperesnél folytatott adminisztratív ellenőrzés, vagyis 2021. március 19. napján a kérelmezett 18 szarvasmarha egyed már az új tenyészetkód szerinti tenyészethez tartozott, amely nem egyezett a felperes által az egységes kérelemben megjelölt korábbi tenyészetkóddal. A felperes a tenyészetváltozást az elsőfokú hatóságnak nem jelentette.
[20] A Jogcímrendelet 9. § (6) bekezdése mérlegelést nem tűrő szabályt tartalmaz, amely jelen esetben úgy értelmezhető, hogy amennyiben az állattartó a 7. § (2) bekezdése szerinti határidőben nem tesz eleget az adatváltozás bejelentési kötelezettségének, úgy az adminisztratív ellenőrzés során az egységes kérelem benyújtási határideje szerinti ENAR adatok (jelen esetben a korábbi, már nem megfelelő tenyészetkód) vehetők figyelembe.
A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem
[22] A felperes felülvizsgálati kérelmében a jogerős ítéletnek elsődlegesen a megváltoztatását, a határozat megsemmisítését és az alperes új eljárásra kötelezését, másodlagosan a hatályon kívül helyezését és az elsőfokú bíróság új eljárásra utasítását kérte.
[23] Hivatkozott arra, hogy az állatok folyamatosan az ő tulajdonában voltak, a tartási helyet nem hagyták el, csak a tartási hely kapott új tenyészetkódot, mégpedig a jogszabályi megfelelés miatt. Az állatok tulajdonosa a saját személyében változatlan maradt, így megfelelt a birtokon tartás követelményének. Nem vitatta, hogy elmulasztotta az új tenyészet(kód) bejelentését, azonban a Jogcímrendelet 7. § (2) bekezdése szankcióként e mulasztáshoz nem társítja a támogatási kérelem teljes elutasítását.
[24] Az új tenyészet az ENAR adatai alapján egyértelműen hozzá, illetve az általa tartott és a támogatási kérelemben megjelölt állatokhoz köthető, ami megfelel a Jogcímrendelet 9. § (6) bekezdésében és 11. § (1) bekezdés f) pontjában foglalt követelménynek.
A Kúria döntése és jogi indokai
[28] A felperes felülvizsgálati kérelme alapos.
[30] A perbeli jogvita központi eleme, hogy a tenyészetkód változás bejelentésének elmulasztása a kifizetési kérelem elutasítását vonja-e maga után. A Kúria jelen döntése meghozatalakor alapul vette a tény- és jogazonos ügyben hozott Kfv.I.35.373/2022/7. számú ítéletét.
[31] A Jogcímrendelet 11. § (1) bekezdés f) pontja szerint: Anyatehéntartás támogatására az a mezőgazdasági termelő jogosult, aki vagy amely (…) vállalja, hogy a támogatási kérelemben bejelentett állatokat a támogatási kérelem benyújtását követő naptól számított hat hónapig folyamatosan birtokon tartja.
[33] Az ENAR rendelet 3. § (1) bekezdése alapján a megjelölt szarvasmarhát úgy kell nyilvántartani, és kísérő okmánnyal ellátni, hogy nyomon követhető legyen eredeti és azt követő valamennyi tenyészete és pontos tartási helye. Jelen ügy szempontjából az ENAR-nak a tartási hely és a tenyészet fogalmával való nyilvántartási szempontú összefüggése meghatározó.
[34] Az ENAR rendelet 2. § 7. pontja szerint ENAR: a szarvasmarha-fajok egyedeinek azonosítási és nyilvántartási rendszere, ami kapcsolódik a tenyészetek nyilvántartásához, biztosítja az állatok nyomon követését, továbbá alapját képezi az érintett szakterületek (különösen az állategészségügy, az állattenyésztés, a piacszabályozás) nyilvántartási rendszerének.
[35] Az FVM rendelet 2. § 15. pontja értelmében a tartási hely: bármely olyan, egy járványügyi egységet képező létesítmény, építmény vagy fedetlen gazdaság esetén bármely olyan hely, ahol az (1) bekezdés szerinti állatokat állandó vagy időszakos jelleggel tartanak, vagy ahol ilyen állatok tartózkodnak, beleértve a vágóhidakat, a halfeldolgozókat, a keltető üzemeket és az állati melléktermék-feldolgozókat. Több létesítmény, építmény egy tartási helynek tekintendő, ha az állatok egymással közvetlenül érintkezhetnek, függetlenül az ott tartott állatok fajától, hasznosításuk módjától. Amennyiben egy tartási helyen több tenyészet található, úgy azoknak azonos állategészségügyi minősítésűnek kell lenniük.
[36] Az FVM rendelet 2. § 17. pontja alapján tenyészet: egy állattartó a hozzá tartozó tartási hellyel együtt. Az ENAR rendelet 2. § 8. pontja értelmében a tenyészetkód: a tenyészet azonosító száma a Tenyészet Információs Rendszer (a továbbiakban: TIR) nyilvántartásában.
[37] A bejelentés és nyilvántartás szabályszerűsége a támogatásigénylés és jogosultság feltétele. A Jogcímrendelet 9. § (6) bekezdése értelmében az adott támogatási jogcím vonatkozásában igényelt állatokra és a tenyészetekre vonatkozó adminisztratív ellenőrzés során kizárólag azon adatok tekinthetőek a támogatás szempontjából elfogadhatónak, és támogatás csak azon adatok figyelembevételével állapítható meg, amelyek az ENAR nyilvántartásba a támogatási kérelem benyújtási időszak végéig – figyelemmel a juh- és kecskefélék egyedeinek ENAR-éről szóló miniszteri rendelet (Juh ENAR rendelet), a szarvasmarha-fajok egyedeinek jelöléséről, valamint az ENAR-éről szóló miniszteri rendelet (Szarvasmarha ENAR rendelet) szerinti bejelentési határidőkre is – bejelentésre kerültek, és az ENAR nyilvántartásban szerepelnek. A bejelentés szabályszerűségét a jogosultság szempontjából tehát elsődlegesen az ENAR nyilvántartáshoz kell viszonyítani. A Jogcímrendelet mindenekelőtt ehhez köti a támogatáshoz alapvetően kapcsolódó adatszolgáltatási kötelezettséget.
[38] A Jogcímrendelet 7. § (2) bekezdése szerint anyajuhtartás támogatása és anyatehéntartás támogatása támogatási jogcímek esetében, ha a mezőgazdasági termelő az adott támogatási jogcím vonatkozásában a birtokon tartási kötelezettség ideje alatt megváltoztatja a kérelmezett állatállomány tartási helyét, tenyészetét, akkor köteles azt a változás bekövetkezésétől – tartási hely változtatása esetén az állatállomány átszállításának napjától, tenyészet megváltoztatása esetén az ENAR nyilvántartásba bejegyzett állatmozgás dátumától – számított tizenöt napon belül az elsőfokú hatóság részére bejelenteni.
[39] Megállapítható, hogy a tartási hely és a tenyészet megváltoztatása nem az ENAR-nyilvántartás olyan része, amelyen a támogatásra jogosultság elődlegesen alapul, hanem egy kiegészítőleges további kötelezettség, amit a jogosultnak teljesítenie kell. A kérdés a továbbiakban az, hogy e kiegészítő kötelezettség bármely okból való nem vagy nem megfelelő teljesítése milyen jogkövetkezményekkel jár.
[40] A Jogcímrendelet II. fejezet 6. pontja (6–9. §) tartalmazza az állattenyésztési ágazatban alkalmazandó termeléshez kötött közvetlen támogatások közös szabályait. A Jogcímrendelet 6. § b) pontja értelmében termeléshez kötött közvetlen támogatás az anyatehéntartás támogatása jogcímre igényelhető. Megállapítható, hogy az egyes támogatásfajtákhoz kapcsolódó követelmények különbözőek. A teljesítés terén fölmerülő mulasztások következményeinek jogszabályi alapjai ezekhez meghatározottan kapcsolódva azonosíthatók.
[41] Az Egységes kérelem rendelet 2. § (1) bekezdés c) pontja kimondja, hogy szabályozásának hatálya a Jogcímrendelet III. fejezete szerinti (növénytermesztési ágazatban alkalmazandó) támogatásokra terjed ki. A jelen ügyet érintő (állattenyésztési) ágazatot azonban a Jogcímrendelet II. fejezete nevesíti.
[42] Az állattenyésztési ágazati támogatások körében a Jogcímrendelet [II. fejezetbe tartozó] 9. § (1) bekezdése szerint az egységes kérelem rendelet szabályait kell alkalmazni nevesítetten a következőkre: a támogatási kérelem benyújtása, az adatváltozás bejelentése, a kérelem késedelmes benyújtása, a meghatalmazott, a kamarai meghatalmazott és a vélelmezett örökös eljárása, az előzetes ellenőrzés – a 6. § a) pontja szerinti jogcím kivételével –, az elektronikus kapcsolattartás, valamint a helyszíni ellenőrzésről szóló jegyzőkönyvre tett ügyfélészrevétel tekintetében. A 9. § (3) bekezdése alapján az elektronikus úton, ügyfélkapus azonosítással történő benyújtási kötelezettség az (1) bekezdésben foglaltakon kívül kiterjed az adatváltozás bejelentésére is a módosítás, a pontosítás, a visszavonás, az adategyeztetés és – a mezőgazdasági termelő elhalálozására irányuló vis maior bejelentés kivételével – a vis maior bejelentés tárgyaira.
[43] Az adatváltozás bejelentésére az Egységes kérelem rendelet 17. § (2) bekezdése vonatkozik, miszerint ehhez kapcsolódóan a 2. § (1) bekezdésében meghatározott miniszteri rendeletekben foglalt jogkövetkezményeket kell alkalmazni. A 2. § (1) bekezdés c) pontja a Jogcímrendelet III. fejezetére (növénytermesztési ágazat támogatásai) utal vissza, e) pontja a Jogcímrendelethez képest szubszidiárius alkalmazásra vonatkozik. Kifejezetten az adatváltozás bejelentésének elmulasztásával kapcsolatban a Jogcímrendelet 9. § (1) bekezdése folytán tehát nincs alkalmazandó jogkövetkezményi többletrendelkezés az Egységes kérelem rendeletben.
[44] A Jogcímrendelet 9. § (1) bekezdésében foglalt visszautalást az Egységes kérelem rendeletre tehát – figyelemmel annak 2. § (1) bekezdés c) és e) pontjaira is – szűken, azaz az itt kifejezetten felsorolt szabályozási tárgyakra és tartalmakra vonatkozóan kell értelmezni. A visszautalás követi az Egységes kérelem rendelet fejezetrendjét, és ahhoz képest tesz elhatárolásokat. Ezek között az adminisztratív és helyszíni ellenőrzés (10.) fejezete köréből csak a jegyzőkönyvre tett ügyfélészrevétel szerepel, mint ami alkalmazandó az állattenyésztési ágazat támogatásaira. Az egységes kérelem rendelet ugyanebben a fejezetében szereplő, a túligényléshez kapcsolódó jogkövetkezményekre utalás ugyanakkor nem található a Jogcímrendelet szóban forgó felsorolásában. Eme jogkövetkezmények tárgyi hatálya emiatt tehát szintén nem terjed ki az állattenyésztési ágazatban alkalmazandó támogatásokra.
[45] A Jogcímrendelet az állattenyésztési ágazat vonatkozásában nem tartalmaz speciális jogkövetkezményeket, és jelen esetben az Egységes kérelem rendelet különös szabályai sem érvényesülnek az előbbi levezetés szerint, ezért a perbeli kérdésben a szankció alkalmazásnak a vizsgált körben általános, azaz a Támogatási tv.-ben szabályozott rendszere követendő.
[46] Rögzíthető ennek alapján egyfelől, hogy a felperes részéről elmulasztott bejelentés nem alapozza meg a támogatásból történő kizárást, csupán adminisztrációs mulasztást jelent, aminek önálló, behatárolt szankcionálására a Támogatási tv. ad lehetőséget. Másfelől a Jogcímrendelet 7. § (2) bekezdésében előírtakra ugyancsak nem alapítható az előbbiek szerint olyan hatósági döntés, ami a bejelentési kötelezettség elmulasztása esetén a teljes támogatási jogosultság elutasítására vezetne.
[47] Az elsőfokú bíróság ítélete ezért a Jogcímrendelet 7. § (2) bekezdésébe, 9. § (1) és (6) bekezdéseibe ütközik.
[48] Mindezek folytán a Kúria az elsőfokú bíróság ítéletét a Kp. 121. § (1) bekezdés b) pontja alkalmazásával megváltoztatta, az alperes határozatát - az elsőfokú határozatra kiterjedően - megsemmisítette, és az elsőfokú hatóságot új eljárás lefolytatására kötelezte.
[49] A megismételt eljárásban a felperes mulasztásához nem lehet a Jogcímrendelet 7. § (2) bekezdésére hivatkozással a támogatási jogosultság egésze megszűnéséhez kapcsolódó jogkövetkezményt rendelni.
(Kúria Kfv.VI.35.456/2022/8.)