Egy harmadik országbeli állampolgár ügyeiben adott szakhatósági állásfoglalások csak akkor összemérhetők, ha az idegenrendészeti döntés alapjául ugyanazon jogszabályi rendelkezések szolgálnak [2007. évi II. törvény (Harmtv.) 33. § (2) bek. b) pont, 45. § (2) bek. a) pont].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] Az orosz állampolgárságú felperes magyarországi bevándorlását 1978-ban engedélyezte a Belügyminisztérium. A felperesnek az 1979-ben született magyar állampolgár gyermekére tekintettel benyújtott kérelmére 2010. szeptember 2-án kiállították részére a 2020. szeptember 2. napjáig érvényes állandó tartózkodási kártyát.
[2] A felperes 2020. szeptember 2-án nemzeti letelepedési engedély kiállítása iránti kérelmet terjesztett elő az elsőfokú hatóságnál.
[3] Az elsőfokú hatóság a 106-1-6238/2021-L. számú határozatával a felperes kérelmét a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény (a továbbiakban: Szmtv.) 94. (2) bekezdés c) pontja, valamint a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (a továbbiakban: Harmtv.) 33. § (1) bekezdés c) pontja és a 33. § (2) bekezdés b) pontja alapján elutasította. A III. rendű alperes a felperes magyarországi letelepedéséhez a szakhatósági hozzájárulását megtagadta.
[4] Indokai szerint a lefolytatott helyszíni ellenőrzés során megállapítást nyert, hogy a felperes és gyermeke családi életközösségben élnek a felperes tulajdonát képező ingatlanban. Rögzítette, hogy a Harmtv. végrehajtásáról szóló 114/2007. (V.24.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Harmvhr.) 97. § (1) bekezdése és a 97/A. § (1) bekezdése szerinti megkeresésére a III. rendű alperes a 2020. szeptember 30-án kelt AH/69255-4/2020-2. számú szakhatósági állásfoglalásában – amelynek alapját a minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (a továbbiakban: Mavtv.) alapján minősített AH/69255-3/2020-1. számú irata képezi – megállapította, hogy a felperes letelepedése veszélyezteti Magyarország nemzetbiztonságát.
[5] A felperes fellebbezése folytán eljárt alperes a 2021. május 4. napján kelt 106-L-5634/3/2021. számú határozatával az elsőfokú határozatot az Szmtv. 94. § (2) bekezdés c) pontja, valamint a Harmtv. 33. § (1) bekezdés c) pontja és a (2) bekezdés b) és c) pontjai alapján helybenhagyta. Döntésének indokát egyrészt a II. rendű alperesi jogelődnek a felperes letelepedése elleni hozzájárulást megtagadó szakhatósági állásfoglalása okán fennálló kizáró ok; másrészt a felperessel szemben a 2021. április 29-én kelt 106-1-6251/10/2021-Ké számú határozattal elrendelt idegenrendészeti kiutasítás, illetőleg a 3 évi időtartamra elrendelt beutazási és tartózkodási tilalom képezte. Rögzítette, hogy a felperes a kiutasítást elrendelő határozattal szemben keresetet terjesztett elő, azonban a kereset folytán indult közigazgatási per a határozata meghozatalának időpontjában még nem zárult le.
[6] A felperes 2021. február 9-én a Mavtv. szerinti megismerési engedély iránti kérelmet nyújtott be a III. rendű alpereshez. A III. rendű alperes a 2021. március 11-én kelt határozatával a megismerési engedély kiadását megtagadta. A III. rendű alperes határozatával szemben benyújtott keresetet a Fővárosi Törvényszék 113.K.703.301/2021/6. számú jogerős ítéletével elutasította. Az ítélettel szemben felülvizsgálati kérelmet nem nyújtottak be.
A kereseti kérelem
[7] A felperes keresete az I. rendű alperesi határozatnak az elsőfokú határozatra is kiterjedő megsemmisítésére és az elsőfokú hatóság új eljárásra kötelezésére, valamint a II. rendű alperes szakhatósági állásfoglalásának a III. rendű alperes szakhatósági állásfoglalására kiterjedő megsemmisítésére irányult. Kérte személyes meghallgatását, illetőleg, hogy a bíróság tekintsen be a szakhatósági állásfoglalás alapját képező minősített iratba.
Az elsőfokú ítélet
[8] Az elsőfokú bíróság ítéletével a keresetet elutasította.
[9] Indokolásában utalt az Szmtv. 94. § (2) és (3) bekezdéseiben, a Harmtv. 33. § (1) bekezdés c) pontjában, a Harmtv. 33. (2) bekezdésének b) pontjában, a Harmtv. 87/A. § (1) bekezdésében, valamint a Harmvhr. 97. § (1) bekezdésében és a 97/A. (1) bekezdésében foglaltakra.
[10] Rögzítette, hogy a bíróság eljáró tanácsa betekintett a III. rendű alperes szakhatósági állásfoglalásának alapját képező minősített iratba.
[11] Hangsúlyozta, hogy sem az idegenrendészeti hatóságnak, sem a bíróságnak nincs lehetősége arra, hogy a különleges szakértelemmel rendelkező rendvédelmi szervek szakhatósági állásfoglalásait törvényességi felülvizsgálat keretében érdemben felülbírálják. Mind az idegenrendészeti hatóságot és mind a bíróságot köti a döntéshozatala során a III. rendű alperes állásfoglalása.
[12] Rámutatott arra, hogy a minősített adatokon alapuló közigazgatási határozat felülvizsgálata kapcsán kialakult egységes kúriai joggyakorlat – Kfv.VI.37.640/2018/9., Kfv.III.37.039/2013/6. – szerint a bíróság akkor jár el jogszerűen, ha a felperes hatékony jogvédelme érdekében betekint az ügyiratba és ellenőrzi, hogy az abban foglalt adatok elegendő indokául szolgálnak az idegenrendészeti hatósági intézkedésének. A bíróság a nemzetbiztonsági ellenőrzés adatait, következtetéseit nem bírálhatja felül, kizárólag arról dönthet, hogy a javaslatban foglaltak kellően alátámasztottak-e az adatokkal.
[13] Ítéletének [29] bekezdése szerint a minősített iratanyagba történt betekintés alapján megállapítható, hogy a III. rendű alperes szakhatósági állásfoglalását – nevezetesen, hogy a felperessel szemben olyan kockázati tényező merült fel, amely miatt letelepedése veszélyezteti Magyarország nemzetbiztonsági érdekét – a minősített iratanyag adatai alátámasztják.
[14] A minősített iratanyagban szereplő információkhoz való hozzáférés jogát illetően kiemelte, hogy a Mavtv. 11. § (1) bekezdésében, továbbá a 13. § (12) bekezdésében foglalt rendelkezések alapján a felperesnek lehetősége van a szakhatóság állásfoglalások alapját képező minősített iratanyagot külön közigazgatási eljárásban megismerni. A megismerési kérelmet elutasító döntés elleni közigazgatási per eredménye nem tekinthető a per előkérdésének.
[15] Utalt továbbá arra, hogy a felperes személyi és családi körülményei a nemzetbiztonsági kockázat, mint kógens kizáró ok megítélése szempontjából nem bírnak relevanciával, ezért a felperes személyes meghallgatását mellőzte.
A Fővárosi Törvényszék 29.K.703.839/2021. szám alatti eljárása
[16] A felperes idegenrendészeti kiutasítását elrendelő közigazgatási határozattal szemben indult közigazgatási perben a Fővárosi Törvényszék a 29.K.703.839/2021/11. számú végzésével kijavított 2021. június 14. napján kelt 29.K.703.839/2021/9. számú - perorvoslattal nem támadható - ítéletével az idegenrendészeti hatóság 106-1-6525/10/2021-Ké. számú határozatát megsemmisítette. Az ítélet indokolása szerint az Alkotmányvédelmi Hivatal 2021. március 23-án kelt irataiba való betekintés eredményeként arra a megállapításra jutott, hogy a felperes magyarországi tartózkodásának nemzetbiztonságot súlyosan sértő kockázatára utaló tényeket a II. rendű alperes kellő mennyiségű és minőségű adattal nem igazolta. Ebből eredően nem okszerű és nem logikus következtetést vont le, amikor azt állapította meg, hogy a felperes további tartózkodása Magyarország nemzetbiztonságát súlyosan sérti.
A felülvizsgálati kérelem és az ellenkérelmek
[17] Az elsőfokú ítélettel szemben a felperes terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet az elsőfokú ítélet hatályon kívül helyezése és az ügyben eljárt bíróság új eljárásra és új határozat hozatalára utasítása iránt.
[18] Álláspontja szerint az elsőfokú bíróság nem hozhatott jogszerűen keresetet elutasító ítéletet, tekintettel arra, hogy a szakhatósági állásfoglalások nem kellően alátámasztottak adatokkal, így tévesen állapította meg az elsőfokú bíróság, hogy az I. rendű alperes jogszerűen állapította meg azt, hogy magyarországi letelepedése veszélyezteti Magyarország nemzetbiztonságát.
[19] Előadta, hogy 44 éve él Magyarországon, nyugdíjas, törvénytisztelő életmódot folytat, családi kapcsolatai – nagykorú gyermeke, unokája – és vagyona Magyarországhoz kötik.
[20] A szerzett jogok védelmével kapcsolatban keletkezett 3078/2017. (IV. 28) AB határozatra hivatkozással sérelmezte, hogy az I. rendű alperes a határozata meghozatalakor figyelmen kívül hagyta, hogy a letelepedési jogállásával együtt szerzett jogait, így a nyugdíját is elveszítené.
[21] Rámutatott arra, hogy a nemzeti letelepedési engedély iránti és az idegenrendészeti kiutasítása ügyeiben készült szakhatósági állásfoglalások keletkezésének időpontjai között nem telt el olyan hosszú idő, amely alapján feltételezni lehetne, hogy vele szemben egyéb vagy súlyosabb kifogás merülhetett volna fel, mint amelyet a Fővárosi Törvényszék az idegenrendészeti kiutasítását elrendelő határozatot megsemmisítő ítéletében alaptalannak tartott. Álláspontja szerint a szakhatósági állásfoglalások értékelése közötti ellentmondás csak oly módon orvosolható, ha a Kúria betekint az általa vitatott III. rendű alperesi minősített adatokat tartalmazó iratanyagba.
[22] Hivatkozott továbbá arra, hogy olyan huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személynek – denzienship – minősül, akire a Tanács 2003/109 EK irányelve (a továbbiakban: irányelv) vonatkozik. Érvelése szerint a Harmtv. vonatkozó rendelkezéseinek az irányelvvel összhangban álló értelmezéséből következően minél nagyobb mértékű az érintett személy és családja integrációja a fogadó tagállamban, annál nagyobb mértékű védelemben kell részesülniük a tagállam által, amely megadta számára a bevándorolt státuszt és gondosan mérlegelendő, hogy ezzel szemben fennáll-e valamilyen a közbiztonságot, nemzetbiztonságot érintő kényszerítő ok.
[23] Hivatkozott továbbá arra, hogy a harmadik országok állampolgárai esetében sem lehet eltekinteni attól, ha kiskorút is érint – akárcsak közvetve is – az intézkedés. A kiskorúak családi kapcsolatainak védelmét az Egyesült Nemzeteknek a Gyermekek jogairól szóló, 1989. november 20-i egyezményben (a továbbiakban: Egyezmény) foglaltak irányadók. Az Egyezmény sérelmére hivatkozással kiemelte, hogy gyermeke ugyan már felnőttkorú, azonban a Magyarországon élő unokájával szoros a kapcsolata. Az alperesi döntés következményeként a közvetlen kapcsolattartás lehetősége megszűnne, mind nagykorú gyermekével, mind unokájával.
[24] Hivatkozása szerint az I. rendű alperes döntése és a szakhatósági állásfoglalás az Alaptörvény szabadságjogi fejezete I. cikk (3) bekezdését sértve fosztják meg őt a korábban kiállított magyarországi huzamos tartózkodásra jogosító okmányától.
[25] Végezetül kiemelte, hogy végső soron az idegenrendészeti jogszabályok jogbiztonságot sértő változásai miatt került abba a helyzetbe, hogy az évtizedek óta fennálló státuszát elvesztette, ami mind a családi kapcsolataira, mind a Magyarországon megszerzett egzisztenciájára súlyos hatással van.
[26] Az I. rendű alperes felülvizsgálati ellenkérelmében az elsőfokú ítélet hatályában fenntartását kérte, tekintettel arra, hogy az nem jogszabálysértő. Indítványozta, hogy a Kúria tekintsen be a minősített adatokat tartalmazó iratanyagba.
[27] A II. rendű alperes felülvizsgálati ellenkérelmében az elsőfokú ítélet hatályában fenntartását kérte, mivel az a felülvizsgálati kérelemben felhívott jogszabályokat nem sérti, illetőleg nem tér el a Kúria joggyakorlatáról.
[28] A III. rendű alperes felülvizsgálati ellenkérelme az elsőfokú ítélet hatályában fenntartására irányult.
A Kúria döntése és jogi indokai
[29] A felülvizsgálati kérelem nem alapos.
[30] A Kp. 120. § (5) bekezdése értelmében a felülvizsgálati eljárásban bizonyítás felvételének nincs helye, a Kúria a felülvizsgálati kérelem elbírálása során a jogerős határozat meghozatalakor rendelkezésre álló iratok és bizonyítékok alapján dönt.
[31] A Kúria álláspontja szerint az elsőfokú bíróság megfelelő alapossággal feltárta és rögzítette ítéletének indokolásában a per alapjául szolgáló tényállást, és abból a vonatkozó rendelkezések helyes alkalmazásával érdemben helytálló jogi következtetést vont le.
[32] Kifejtett indokait a Kúria annyiban pontosítja, hogy – szemben az elsőfokú bíróság által kifejtettekkel – a szakhatóság állásfoglalása a bíróságot nem köti, ha ez nem így lenne, akkor nem lenne az I. rendű alperes határozataival szembeni – az Alkotmánybíróság 11/2019. (III.29.) AB határozatában foglaltak szerinti – jogorvoslat tényleges, érdemi és hatékony, azaz a bírói jogvédelem teljesen kiüresedne. A nemzetbiztonsági ellenőrzés adatai, a tények kötik a bíróságot, a minősített iratanyagban rögzített adatokat, információkat a bíróság nem bírálhatja felül, kizárólag arról dönthet, hogy a szakhatósági állásfoglalás kellően alátámasztott-e adatokkal.
[33] A Kúria korábban már foglalkozott a minősített adaton alapuló idegenrendészeti határozat jogszerűségének kérdésével a Kfv.VI.37.640/2018/9. számú végzésében, melynek elvi tartalma szerint, ha a hatóság minősített adatokra figyelemmel kialakított véleményre alapozza a döntését, akkor a határozat nem tartalmazhatja ezeket a minősített adatokat. Ez nem jelenti az indokolási kötelezettség megsértését. Ilyen esetben a közigazgatási bíróságnak a védett adatok megismerését követően kell a határozat jogszerűségéről állást foglalnia.
[34] A Kúria a Kfv.37.047/2019/8. számú ítéletében azt is kimondta, hogy az idegenrendészeti hatóság és a bíróság döntéshozatala során köteles az Alkotmányvédelmi Hivatal javaslatát figyelembe venni. A bíróság a felperes hatékony jogvédelme érdekében tekint be az ügyiratba, és köteles azt ellenőrizni, hogy az abban foglalt adatok elegendő indokául szolgálnak-e az idegenrendészeti hatósági intézkedésnek. A bíróság a nemzetbiztonsági ellenőrzés adatait, következtetéseit nem bírálhatja felül, kizárólag arról dönthet, hogy a javaslatban foglaltak kellően alátámasztottak-e az adatokkal. A Kúria rámutatott továbbá arra, hogy a felperesre vonatkozó adatok egyfelől tények, másfelől az adatok értékelésére kizárólag az Alkotmányvédelmi Hivatal jogosult, annak felülmérlegelésére – értelemszerűen – nincs mód.
[35] Az eljárt bíróság a Kúria által kialakított joggyakorlatot követte, és ezzel a felperes számára a hatékony jogvédelmet biztosította, amikor betekintett a minősített adatokat tartalmazó iratokba. Az iratok megtekintését követően arra a meggyőződésre jutott, hogy a minősített iratokban szereplő adatok, információk a II. és III. rendű alperesek szakhatósági állásfoglalásait alátámasztják, ennek következtében megalapozott az I. rendű alperes határozatában szereplő azon megállapítás, miszerint a felperes Magyarországon való letelepedése veszélyezteti a nemzetbiztonságot.
[36] A Kúria e megállapítás érdemi felülvizsgálatát csak úgy tudta elvégezni, hogy szintén betekintett a per közigazgatási iratainak tekintendő minősített iratba. A Kúria a szakhatósági állásfoglalást megalapozó adatok ismeretében arra a következtetésre jutott, hogy az eljárt bíróság a hatáskörét a mérlegelésre való felhatalmazásának keretei között gyakorolta, a bizonyítékok értékelése nem volt kirívóan okszerűtlen, a logika szabályaival ellentétes, az elsőfokú ítélet [29] bekezdésben tett megállapítások helytállóak, az ezt vitató felperesi kifogások alaptalanok.
[37] Ezt követően a Kúria a felperes ügyeiben keletkezett szakhatósági állásfoglalások közötti ellentmondásra alapított felperesi kifogás vizsgálta.
[38] A Harmtv. 45. § (2) bekezdés a) pontja szerint az a harmadik országbeli állampolgár, aki bevándoroltként vagy letelepedettként tartózkodik Magyarország területén, csak akkor utasítható ki, ha további tartózkodása a nemzetbiztonságot, a közbiztonságot vagy a közrendet súlyosan sérti.
[39] A Harmtv. 33. § (2) bekezdés b) pontja szerint nem kaphat ideiglenes letelepedési engedélyt, nemzeti letelepedési engedélyt vagy EK letelepedési engedélyt az a harmadik országbeli állampolgár, akinek a letelepedése veszélyezteti Magyarország közbiztonságát vagy nemzetbiztonságát.
[40] A kiemelt jogszabályi rendelkezésekből látható, hogy lényeges terminológiai különbség van az idegenrendészeti kiutasítás és a letelepedést kizáró ok feltétele között. Míg az idegenrendészeti kiutasítás feltétele egy már bekövetkezett súlyos sérelem, addig a nemzeti letelepedést kizáró ok fennállásához egy nemzetbiztonságot veszélyeztető helyzet lehetősége is elegendő. Mindebből következően a szakhatósági állásfoglalások értékelése közötti – felperes által vélt – ellentmondás csak látszólagos, annak valódi oka az alkalmazott jogszabályokban meghatározott feltételek különbözősége.
[41] A szerzett jogok védelmére vonatkozó alaptörvényi követelmény megsértésére való hivatkozás kapcsán rámutat a Kúria arra, hogy az Alkotmánybíróság a hivatkozott határozatában alapjogokkal összefüggésben állapította meg a szerzett jogok védelmének követelményét. Az Európai Unió Alapjogi Chartája – 45. Cikk (1) bekezdés – az uniós polgárok számára biztosítja a szabad mozgás és a tartózkodás jogát, a harmadik országbeli állampolgárok számára ezen alapjogok jogszerű tartózkodás esetén biztosíthatók [Charta 45. cikk (2) bekezdés].
[42] A nemzeti letelepedési engedély nem az irányelv átültetése nyomán került be a Harmtv.-be, ezért az irányelv rendelkezéseit nem lehetett figyelembe venni az értelmezés során.
[43] A felperes az Egyezmény elveinek és személyi körülményeinek figyelmen kívül hagyása kapcsán nem jelölt meg jogszabálysértést, ezért e hivatkozásai érdemben nem voltak vizsgálhatók.
[44] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 20. cikke szerinti származékos tartózkodási jog fennállása érdekében a felperes nem igazolta, hogy lenne olyan, vele függőségi viszonyban lévő családtagja, akinek az ő magyarországi tartózkodásának megszűnése miatt el kellene hagynia az Európai Unió tagállamainak területét.
[45] A Kúria, mint jogalkalmazó szerv a hatályos és az adott jogviszonyra alkalmazni rendelt jogszabályok alapján végzi a törvényességi felülvizsgálatot. A felülvizsgálati kérelemben felvetett jogkérdésben való állásfoglalás – sérti-e a jogbiztonságot az idegenrendészeti szabályok változása – nem tartozik a Kúria hatáskörébe.
[46] Végezetül a Kúria megállapította, hogy a Fővárosi Törvényszék 29.K.703.839/2021/11. számú végzésével kijavított 29.K.703.839/2021/9. számú ítélete alapján a felperes idegenrendészeti kiutasítását elrendelő határozat megsemmisítésével az I. rendű alperesi határozatnak egyik indoka megdőlt ugyan, azonban a kizáró ok fennállása okán ez az ügy érdemére nem volt kihatással. A kizáró ok fennállása önmagában megalapozza a nemzeti letelepedési engedély kiadásának megtagadását.
[47] A fent kifejtettekre tekintettel a Kúria az elsőfokú ítéletet a Kp. 121. § (2) bekezdése alapján hatályában fenntartotta.
(Kúria Kfv.VI.37.716/2022/11.)