Az önkormányzati tulajdonra vonatkozóan a vagyonkezelő gyakorolja a tulajdonhoz fűződő részjogosítványokat és terhelik a tulajdonos kötelezettségei. A tulajdon külön törvény szerint meghatározott, a tulajdonos személyéhez kapcsolódó státuszkérdéseiről azonban nem rendelkezhet [2016. LXXIV. törvény (Tvtv.) 11/B. (1) bek.; 104/2017. (IV. 28.) Korm. rendelet (Korm. rendelet) 7. § (1) bek.; 2011. CXCVI. törvény (Nvtv.) 11. § (8) bek.].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] Az alperes – településkép-védelmi hatáskörében eljárva – hivatalból eljárást indított reklámok közzétételére, reklámhordozó és reklámhordozót tartó berendezések elhelyezésére vonatkozó jogszabályok megsértése miatt.
[2] Az alperes a 2021. június 29-én kelt BP–03/102/00009-73/2021. számú határozatában (a továbbiakban: alperesi határozat) megállapította, hogy Budapest III. kerület közterületén 1 db reklámhordozót tartó berendezés elhelyezése jogszabálysértő.
[3] Az érintett ingatlan az ingatlan-nyilvántartásban kivett iroda, raktár és étterem és üzemanyagtöltő-állomásként van nyilvántartva az Önkormányzat 1/1 arányú tulajdonát képezi azzal, hogy az ingatlan vagyonkezelője az ügy felperese. A reklámhordozót tartó berendezés elhelyezésre szolgáló földrészlet védett régészeti lelőhelyen helyezkedik el.
[4] Az alperes a jogszabálysértés megállapításával egyidejűleg határozatában egyetemlegesen kötelezte az ingatlan tulajdonosának vagyonkezelőjét, azaz a felperest és a reklámhordozót tartó berendezés tulajdonosának teljes körű üzemeltetési szerződéssel rendelkező képviselőjét (a továbbiakban: üzemeltető), hogy a hivatkozott reklámtartó berendezést a határozat véglegessé válását követő 8 napon belül távolítsa el.
[5] Az alperes az Országos Építésügyi Nyilvántartás adataira, valamint a településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvény (továbbiakban Tvtv.) 1. melléklet 6. pontjára, valamint a Tvtv. 11/B. § (1) bekezdésében foglaltakra hivatkozással megállapította, hogy – a jogszabályban meghatározott kivétellel – a földrészleten nem helyezhető el reklámhordozót tartó berendezés és reklám csak „az adott terület fokozott védelmi besorolása szerinti jelleget nem befolyásoló funkcionális célokat szolgáló utcabútor”. Megállapította továbbá, hogy az óriásplakát és a reklámhordozót tartó berendezés nem utcabútor, egyebekben Óbuda-Békásmegyer településképének védelméről szóló, Budapest Főváros III. kerület Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat Képviselő-testületének 36/2017. (IX. 29.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) sem ad lehetőséget óriásplakátok kihelyezésére.
A kereseti kérelem és a védirat
[6] A felperes kereseti kérelmében a határozat megváltoztatását kérte úgy, hogy a bíróság a reklámhordozót tartó berendezés eltávolítására az üzemeltetőt kötelezze, másodlagosan az alperesi határozat hatályon kívül helyezését és az alperes új eljárásra kötelezését kérte.
[7] Álláspontja szerint a határozat elsődlegesen azért jogszabálysértő, mivel a jogsértés megállapítása – ami Tvtv. 11/B. § (1) bekezdésében foglaltak, mind az Ör. alapján megvalósul – nem vonhatja maga után a településkép védelméről szóló törvény reklámok közzétételével kapcsolatos rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 104/2017. (IV. 28.) Korm. rendelet (továbbiakban: Korm. rendelet) 7. § (1) bekezdése szerinti egyetemleges kötelezést. E körben arra is hivatkozott, hogy a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény (továbbiakban: Szankciótv.) 2. § (1) bekezdése alapján azzal szemben lehet szankciót alkalmazni, akinek a felelősségét a közigazgatási hatóság megállapította. Nézete szerint a határozat a Szankciótv. indokolásában foglalt fokozatos szankcionálás elvébe ütközik. Az alperesi hatóságnak továbbá, miután megállapította a reklámozó és a reklámot közzétevő személyét, elsődlegesen velük mint felelősökkel szemben kellett volna a jogszabály szerinti szankciót alkalmaznia.
[8] Az alperes védiratában a kereset elutasítását kérte, mivel a felperes felelőssége fennáll, hiszen az egyes ingatlanok fővárosi önkormányzat részére történő átadásáról, valamint önkormányzatokat érintő egyes törvények módosításáról szóló 2012. évi CXC. törvény rendelkezései szerint ő van a kérdéses területen vagyonkezelői joggal felruházva. A Korm. rendelet 7. § (1) bekezdése előírja az egyetemleges kötelezést. Az alperes hatáskörét a 104/2017. (IV. 28.) Korm. rendelet 8. § (1) bekezdésére és a (3) bekezdés a) és b) pontjára alapította, mely szerint mérlegelési lehetősége van.
Az elsőfokú bíróság ítélete
[9] Az elsőfokú bíróság ítéletével a keresetet elutasította. A felperessel szemben alkalmazott jogkövetkezmény kapcsán rögzítette, hogy a közigazgatás számos esetben alkalmaz hátrányos intézkedéseket, amelyek nem minősülnek szankciónak. A reklámhordozó eltávolítására kötelezés, mint hatósági aktus, hátrányos ugyan a felperesre nézve, de nem a felperesi magatartást szankcionálja, mivel felelősségét, az alperesi határozat nem állapította meg.
[10] Az ítélet indokolása szerint nem a felperes helyezte el a régészeti lelőhelynek minősülő földrészleten a reklámhordozót tartó berendezést, illetőleg annak elhelyezéséhez nem járult hozzá, azonban mindezektől függetlenül, figyelemmel a Korm. rendelet 7. § (1) bekezdésének második mondatára, egyetemlegesen kötelezésre került. A vagyonkezelő a korlátlan ideig átengedett használati jog okán egy tekintet alá esik a földrészlet tulajdonosával. A felperessel szemben tehát nem közigazgatási szankció került alkalmazásra a Korm. rendelet 7. § (1) bekezdésének második mondata alapján, minek következtében a felperes a Szankciótv. 2. § (1) bekezdésében foglaltak sérelmére alappal nem hivatkozhatott, mert a hivatkozott rendelkezés a kifejtettekre tekintettel a felperes vonatkozásában nem értelmezhető.
[11] A Korm. rendelet 7. § (1) bekezdésének második mondata a reklámhordozót tartó berendezés eltávolítására vonatkozik. Az alperes jelen perben vitatott határozatában rendelkezett erről, a jogszabálynak megfelelően állapítva meg az egyetemleges felelősséget. Az elsőfokú bíróság rögzítette, hogy az alperes arra alapítottan kötelezte a felperest, hogy mint vagyonkezelő, kvázi tulajdonosi jogosítványokkal rendelkezik, illetőleg a korlátlan ideig átengedett használati jog okán. Mindezek alapján megállapította, hogy az alperes határozata a kereseti kérelem által vitatott körben nem jogszabálysértő.
A felülvizsgálati kérelem és az ellenkérelem
[12] A felperes felülvizsgálati kérelmében kérte a Kúriát, hogy az ítéletet helyezze hatályon kívül és utasítsa az elsőfokú bíróságot új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára.
[13] A kérelem szerint a jogerős ítélet jogszabálysértő, tekintettel arra, hogy a Korm. rendelet 7. § (1) bekezdésének rendelkezése egyértelmű abban a kérdésben, hogy a jogalkotó az ingatlan tulajdonosát nevesíti az egyetemleges felelősség megállapításának jogszabályi lehetőségeként. Ő viszont nem tulajdonosa, hanem törvény által kijelölt vagyonkezelője az ingatlannak. A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban: Nvtv.) 11. § (8) bekezdésére hivatkozva állította, hogy vagyonkezelőként nem adhat polgári jogi igényt megalapozó tulajdonosi hozzájárulást, ezt csak a tulajdonos teheti meg.
[14] Hivatkozása szerint a Szankciótv. 2. § (1) bekezdése alapján azzal szemben lehet szankciót alkalmazni, akinek a felelősségét a közigazgatási hatóság megállapította. Az ő felelősségét a közigazgatási hatóság azonban nem állapította meg, így vele szemben a szankció alkalmazása nem jogszerű. Mint vagyonkezelőt sem a Korm. rendeletben, sem az Ör.-ben meghatározott tilalmak megszegése és kötelezettségek elmulasztása kapcsán felelősség nem terheli.
[15] Álláspontja szerint a bíróság ítéletében jogszabálysértő módon, tévesen értelmezte, hogy egy a vagyonkezelésében álló ingatlan tekintetében nem minősül szankciónak az, amikor általa semmilyen módon el nem ismert és nem támogatott jogsértő magatartás megszüntetésére őt kötelezik. A perbeli eseten túlmenően a hivatkozott törvényi vagyonkezelési jogosultság folytán a felperes a Duna minkét oldalán rendkívül jelentős számú ingatlan esetében köteles – elsősorban árvízvédelmi feladatai ellátására tekintettel – a vagyonkezelési feladatot ellátni.
[16] Érvelése szerint továbbá a Tvtv. nem ad felhatalmazást arra, hogy a Korm. rendelet a reklám közzétevőjén túl a tulajdonos tekintetében bármilyen szankciót alkalmazzon. A Korm. rendelet 7. §-ának szabályozása túlterjeszkedik a törvényi felhatalmazás keretében biztosított szabályozási lehetőségeken azzal, hogy a Tvtv. a vagyonkezelővel szemben még elméleti lehetőséget sem ad a Korm. rendelet szerinti marasztalásra.
[17] Az alperes felülvizsgálati ellenkérelmében a perbeli nyilatkozataiban foglaltakat fenntartva az elsőfokú ítélet hatályában fenntartását kérte.
A Kúria döntése és jogi indokai
[18] A felülvizsgálati kérelem nem alapos.
[19] A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 115. § (2) bekezdése alapján alkalmazandó 108. § (1) bekezdése szerint a Kúria a jogerős ítéletet a felülvizsgálati kérelem, a csatlakozó felülvizsgálati kérelem és a felülvizsgálati ellenkérelem keretei között bírálja el. A Kp. 85. § (1)–(2) bekezdése alapján a bíróság a közigazgatási tevékenység jogszerűségét a közigazgatási tevékenység megvalósításának időpontjában fennálló tények alapján vizsgálja.
[20] A Tvtv. 11/B. §-a (1) bekezdése szerint a település közigazgatási területéhez tartozó – a törvény mellékletében meghatározott – fokozott védelem alatt álló területen lévő közterületen és magánterületen reklámhordozó és reklám – jogszabályban meghatározott kivétellel – nem helyezhető el. Az 1. melléklet 1. és 6. pontjában meghatározott közterületen és magánterületen a jogszabályban meghatározott, az adott terület fokozott védelmi besorolása szerinti jelleget nem befolyásoló funkcionális célokat szolgáló utcabútor elhelyezhető.
[21] A Korm. rendelet 7. § (1) bekezdése szerint a reklám közzétételének megszüntetéséért és a reklámhordozó eltávolításáért a reklámozó és a reklám közzétevője egyetemlegesen felel. A reklámhordozót tartó berendezés eltávolításáért ugyanakkor a reklámhordozót tartó berendezés tulajdonosa és az ingatlan tulajdonosa tartozik egyetemleges felelősséggel.
[22] A Korm. rendelet 8. § (1) bekezdése értelmében a reklámok közzétételére, reklámhordozó és reklámhordozót tartó berendezések elhelyezésére vonatkozó szabályok betartását az illetékes fővárosi és megyei kormányhivatal járási (fővárosi kerületi) hivatala ellenőrzi. A (3) bekezdés kimondja, hogy a járási hivatal a Tvtv. szerinti közigazgatási bírság kiszabása során a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló törvényben meghatározott szempontok mellett mérlegeli, hogy
a) a jogsértés milyen mértékben sérti vagy akadályozza a Tvtv. 11/A. § (1) bekezdésében meghatározott értékek megőrzését vagy kialakítását, és
b) a szabálytalanul kihelyezett reklámhordozó, reklámtartó berendezés veszélyezteti-e az emberi élet- és vagyonbiztonságot.
[23] A Szankciótv. 2. §-ának (1) bekezdése szerint a közigazgatási szabályszegésért való felelősség megállapítása esetén a közigazgatási hatóság közigazgatási szankciót alkalmaz.
[24] A perbeli esetben a jogkérdés az, hogy a reklámhordozó eltávolítását illetően a szankció, illetve joghátrány alkalmazásának jog szerint mely jogalany a címzettje; az ingatlantulajdonos esetén helyébe lép-e a vagyonkezelő.
[25] Az Nvtv. 11 § (8) bekezdése alapján a vagyonkezelőt – ha jogszabály vagy a vagyonkezelési szerződés másként nem rendelkezik – megilletik a tulajdonos jogai, és terhelik a tulajdonos kötelezettségei azzal, hogy
a) a vagyont nem idegenítheti el, valamint – jogszabályon alapuló, továbbá az ingatlanra közérdekből külön jogszabályban feljogosított szervek javára alapított használati jog, vezetékjog vagy ugyanezen okokból alapított szolgalom, továbbá a helyi önkormányzat javára alapított vezetékjog kivételével – nem terhelheti meg,
b) a vagyont biztosítékul nem adhatja,
c) a vagyonon osztott tulajdont nem létesíthet, a vagyonkezelői jogot harmadik személyre a törvényben foglalt kivétellel nem ruházhatja át, és nem terhelheti meg, valamint polgári jogi igényt megalapító, polgári jogi igényt eldöntő tulajdonosi hozzájárulást a vagyonkezelésében lévő nemzeti vagyonra vonatkozóan hatósági és bírósági eljárásban sem adhat, kivéve a jogszabályon alapuló, továbbá az ingatlanra közérdekből külön jogszabályban feljogosított szervek javára alapított használati joghoz, vezetékjoghoz vagy ugyanezen okokból alapított szolgalomhoz, továbbá a helyi önkormányzat javára alapított vezetékjoghoz történő hozzájárulást.
[26] A Kúria a felperes értelmezésével szemben megállapította, hogy ezek a jogszabályi korlátok nem általában érintik a vagyonkezelő tulajdonos nevében gyakorolt hozzájárulását, hanem csak a felsorolt kivételekkel. Egyébiránt a főszabály szerint a vagyonkezelőt minden kétséget kizáróan megilletik a tulajdonos jogai, és terhelik a tulajdonos kötelezettségei. Csupán a tulajdonjog alapvető státuskérdéseiben nem száll át a tulajdonos joga.
[27] Jelen ügyben nem az ingatlantulajdont érintő rendelkezésről vagy a vagyon megterheléséről van szó. Sokkal inkább a használati jogok gyakorlásáról, aminek tekintetében a vagyonkezelő jogosult és kötelezett eljárni. A reklámhordozót tartó berendezés eltávolításának elrendelésére részben azért került sor, mert az ingatlan védett régészeti lelőhelyen helyezkedik el, részben pedig azért, mert a reklámhordozót tartó berendezés tulajdonosa nem igazolta, hogy a reklámhordozót tartó berendezés mikor került kihelyezésre, továbbá az elhelyezést nem tudta alátámasztani használati szerződéssel, illetőleg építési engedély bemutatásával. Az ingatlant érintő használati jogok Nvtv. 11. § (8) bekezdése szerinti teljes körű gyakorlójaként azonban önkormányzati tulajdon esetén a vagyonkezelőt terheli a Korm. rendelet 7. § (1) bekezdése szerinti kötelezettség.
[28] A Tvtv. szabályozási logikája sem ellentétes ezzel a jogértelmezéssel, mire is analógiaként adódik a 11/E. § (1) bekezdése, miszerint aki idegen vagyontárgyon a tulajdonos, a bérlő, illetve állami vagy önkormányzati tulajdonban lévő vagyontárgy esetén a vagyonkezelői jog gyakorlójának hozzájárulása nélkül plakátot helyez el (tartósan rögzít), közigazgatási bírsággal sújtható. A vagyonkezelői jog gyakorlója itt is az állami vagy önkormányzati tulajdonos helyébe lép.
[29] A felperes felvetette – határozott indítvány nélkül – a Korm. rendelet szabályozása alkotmányosságának kérdését. Figyelemmel a Tvtv.-re, a Kúria nem tartotta indokoltnak az Alkotmánybírósághoz való fordulást.
[30] A Kúria szerint a vagyonkezelői jogokat gyakorló felperest tehát terhelik a tulajdonos kötelezettségei a teljeskörűen átengedett használati jog gyakorlása körében. Az ítélet indokolásával ellentétben megállapítható, hogy a felperes ezt a jogértelmezést kezdettől támadta. Hivatkozása a jogok Nvtv.-n túli korlátozottságára azonban nem megalapozott.
[31] Mindezek folytán a Kúria az érdemben helyes ítéletet a Kp. 121. § (2) bekezdése szerint hatályában fenntartotta.
(Kúria Kfv.VI.37.239/2022/5.)
