Az anyagi jogerőhatás miatt az alapítélet a megismételt eljárásban köti az alperest, vagyis, ha el kívánja kerülni, hogy semmis döntést hozzon, elengedhetetlen az abban megfogalmazott iránymutatást követnie. Az alperest új eljárásra kötelező jogerős alapítéletben szereplő iránymutatás tartalma és jogszerűsége az új eljárásban hozott döntés elleni közigazgatási pernek nem tárgya [2015. évi CXLIII. törvény (Kbt.) 19. § (2), (3) bek.; 2016. évi CL. törvény (Ákr.) 123. § (1) bek. f) pont; 2017. évi I. törvény (Kp.) 85. § (3) bek., 97. § (4) bek.].
A fellebbezés alapjául szolgáló tényállás
[1] A felperes 2017. május 11. napján tervezési szerződéseket kötött a Kft.-vel. Az egyes közterületekre vonatkozó útépítési tervek és költségbecslések 2018 novemberében készültek el. Az építési engedélyeket az egyes – egy vagy többnyire kettő, esetleg három helyrajzi számot magukban foglaló – utcákra külön-külön adták ki. 2019. január 11. napján a felperes a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 115. § (1) bekezdése szerint ajánlattételi felhívással közbeszerzési eljárást indított „Útépítések IV.” tárgyban 133 476 567 Ft becsült értéken. 2019. január 14. napján ajánlattételi felhívással a Kbt. 115. § (1) bekezdése szerinti „Útépítések V.” tárgyban – a közbeszerzés V/1. rész becsült értéke: 12 876 423 Ft, az V/2. rész becsült értéke: 98 940 335 Ft – ugyancsak közbeszerzési eljárást indított. E beszerzések szerint a Dunától távolabb eső, azzal párhuzamos Angolna utca és az arra merőleges keresztutcák (a Növény, a Márna, a Pikó, a Compó és a Törpeharcsa utcák) az Útépítések IV., a Dunához közelebb eső másik párhuzamos utca (Naphal utca), és az amellett fekvő Dévér park az V/2. részét képezte.
[2] A felperes 2019. március 7. napján a Miniszterelnökséggel mint támogatóval, 1 136 400 000 Ft értékben GF/ISZF/102/3/2019. számon támogatási szerződést kötött a fővárosi kerületi belterületi szilárd burkolat nélküli utak szilárd burkolattal történő ellátásának támogatására, melynek keretében a felperes 39 db útépítés megvalósítását vállalta. A támogatási szerződés szerint minden egyes út egy-egy önálló projektelem. A támogatási szerződés szakmai programját tartalmazó 1. számú melléklet „A támogatott tevékenység eredménye, hatása, a megvalósuló szakmai, műszaki tartalom” címe szerint a tervezett szilárd burkolatú útépítések megvalósítása esetén a közvetlenül érintett lakosság életkörülményei kedvezőbbé válnak (megszűnik a földutakra jellemző por és sár), a környezetük kulturáltabbá válik, közlekedési körülményeik javulnak.
[3] Az eljárások eredményeként a felperes a vállalkozási szerződéseket 2019. április 11. napján kötötte meg.
[4] Az alperesi érdekelt 2019. december 2. napján az alperes hivatalbóli eljárását kezdeményezte, mert e két beszerzés vonatkozásában a felperes a Kbt. 19. § (3) bekezdését megsértve bontotta részekre a közbeszerzési eljárást, és jogsértő módon alkalmazta a Kbt. 115. §-a szerinti eljárást. A kezdeményezés szerint az érintett utcák fizikailag kapcsolódnak egymáshoz, ezért azok építése egy építési beruházásnak tekintendő, az azonos ajánlatkérő; az egységes tervezés és döntés (egy támogatási kérelem); az időbeli összefüggés; az azonos jogalap és feltételek a szerződés megkötésére és a kisegítő szempontok is a részekre bontás tilalmát támasztják alá.
[5] Az alperes 2020. január 8. napján kelt D.546/12/2019. számú határozatában megállapította, hogy a felperes megsértette a Kbt. 19. § (2) és (3) bekezdését, és 3 millió Ft összegű bírságot szabott ki rá. A határozat szerint mindkét beszerzés ugyanazt a célt szolgálta, azonos volt a műszaki tartalmuk és önállóan a másik nélkül egyik beszerzés sem tudja a rendeltetését betölteni, mert összekapcsolódnak, így egybefüggő településrészi hálózatot mint funkcionális egységet alkotnak, továbbá a kisegítő szempontok is a részekre bontás tilalmának megsértését támasztják alá, ezért a felperes nem bonthatta volna részekre a beszerzési igényét a IV. és az V/2. részek esetében, azok becsült értékét (a 130 476 567 forintos és 98 940 335 forintos becsült értéket) egybe kellett volna számítania.
[6] A Fővárosi Törvényszék a 103.K.701.051/2020/4. számú ítéletével (a továbbiakban: alapítélet) az alperes D.546/12/2019. számú határozatát megsemmisítette és az alperest új eljárásra kötelezte. Indokolásában adott iránymutatása szerint az új eljárás során az alperesnek értékelnie kell azt a tényt, hogy a vizsgált közbeszerzések együttes becsült értéke nem haladja meg a 300 millió forintos határt. Ha az értékhatár elérésére vonatkozó értékelést követően arra jut, hogy jogszerű lehetőség van a Kbt. 19. § (2) és (3) bekezdése szerinti jogsértések megállapítására, akkor pontosan fel kell tárnia azt, hogy mi volt a felperes célja a beszerzésekkel, és ténylegesen, nem támogatáspolitikai szempontból a felperes mit kívánt beszerezni. Ha nem érhető tetten egyértelmű tények és bizonyítékok alapján az úthálózat létesítésének szándéka, akkor el kell fogadni a jogszerű részekre bontást, mert ennek ellenkezőjét sem a jogalkotói szándék, sem az Útmutatóban foglaltak, sem a józan ész nem indokolja, és nem áll fenn az egybeszámítási kötelezettség sem, mert nem állítható, hogy a funkciójuk betöltésére az egyes beszerzések önállóan nyilvánvalóan nem alkalmasak. Ha jogkövetkezményként az alperes bírságot alkalmaz, úgy azt a megállapított jogsértésekhez igazítottan teheti meg, arra is figyelemmel, hogy a Kbt. 28. § (1) és (2) bekezdéseinek és a Kbt. 19. § (1) bekezdésének megsértése nem képezte a hivatalbóli eljárása tárgyát.
[7] Az alperes a megismételt eljárásban 2020. december 12. napján kelt D.486/5/2019. (helyesen: D.486/5/2020) számú határozatában megállapította, hogy a felperes megsértette a Kbt. 19. § (3) bekezdését, és vele szemben 2 000 000 Ft bírságot szabott ki. Megállapította, hogy az ajánlatkérő beszerzési célja, beszerzési igénye nem a településrészi úthálózat megépítése volt, hanem a szilárd burkolattal lefedés. A IV–V. sz. közbeszerzési eljárással érintett hét közterület egy műszaki és funkcionális egységet alkot, amelyet a közvetlen fizikai kapcsolat alapoz meg. A határozat szerint „a közbeszerzések célját jelentő szilárd burkolattal lefedés az ok, a településrészi úthálózat pedig az okozat.” Önállóan, a másik nélkül egyik beszerzés sem tudja a rendeltetését betölteni, mert „az nem lehetett a felperes célja, hogy a fenti négy merőleges utca egyik oldalról egy aszfaltozott (Angolna) útra, a másik oldalról viszont egy attól kivitelezési, ütemezési időben elkülönülő, akár évekkel később leaszfaltozandó földútra (Naphal utca) fussanak be.” A bírság kiszabását az alperes azért tartotta indokoltnak, mert a felperes súlyos jogsértést követett el azzal, hogy figyelmen kívül hagyta a közpénzekkel való felelős gazdálkodás egyik alapvető rendelkezésének számító részekre bontás tilalmát és az ezzel szoros összefüggésben álló egybeszámítási kötelezettséget.
A kereseti kérelem és az alperes védekezése
[8] A felperes az alperes határozatával szemben előterjesztett keresetében a határozat megváltoztatását, a jogsértés hiányának a megállapítását és a bírság törlését kérte. Álláspontja szerint a jogsértést nem követte el. Rámutatott, hogy az alapítéletben foglaltak alapján nem állapítható meg a jogsértés. Az alapítéletet tételesen felhívva vitatta a perbeli határozat egyes megállapításait és bemutatta, hogy a két beszerzés önállóan képes a rendeltetését betölteni, az Útmutató alapján arra is hivatkozott, hogy a két rész megközelíthető egymástól függetlenül is, és a kisegítő szempontok sem támasztják alá az egységes tervezést és döntést, mert az utak önálló helyrajzi számokon vannak, utanként külön terv és költségbecslés készült, külön hatósági engedélyek kerültek kiadásra, a tervezésre pedig még a támogatási döntés előtt került sor. Hivatkozott arra, hogy többször előfordult, hogy úgy épített utakat, hogy azok egy földútba kötöttek be és ez a helyzet éveken keresztül így maradt.
[9] Az alperes védiratában a határozatában foglaltakat fenntartva a kereset elutasítását, és az alperes perköltsége megtérítésére kötelezését kérte. Hivatkozott az Útmutatóra, amely szerint „ha két eltérő földrajzi helyen egymáshoz nem kapcsolódó, önállóan funkcionáló útszakaszokat érint a beruházás, azok értékét jogszerűen részekre lehet bontani” megállapítható, hogy a két beszerzést nem lehetett volna jogszerűen részekre bontani, mert nem két eltérő földrajzi helyen lévő, hanem egymáshoz közvetlenül kapcsolódó közterületeket érint.
[10] Az alperesi érdekelt az alperes védiratában foglaltakkal egyetértve hivatkozott az Európai Törvényszék a Bizottság kontra Spanyol Királyság T-358/08. számú ügyben hozott ítéletére, amely szerint az, hogy az egyes építési szerződések egy építési beruházásnak minősülnek-e az építési munkák eredményének műszaki és gazdasági szempontú vizsgálata mentén állapítható meg.
Az elsőfokú fellebbezett határozat
[11] Az elsőfokú bíróság az alperes határozatát megváltoztatta, és megállapította a jogsértés hiányát.
[12] Indokolásában rámutatott, hogy az alapítéletben az álláspontját rögzítette, és abban az alperesnek az új eljárásra vonatkozóan határozott, a megállapított jogsértés orvoslásának valamennyi lényeges pontjára kiterjedő iránymutatást adott.
[13] Az elsőfokú bíróság megállapította, hogy az alperes a megismételt eljárásban nem értékelte, hogy a vizsgált közbeszerzések együttes becsült értéke nem haladja meg a 300 millió forintos határt, határozata nem tartalmazta, hogy az eljárási rendben való tévedés hiánya esetén miként van lehetőség a jogsértések kimondására. Annak ellenére nem fogadta el jogszerűnek a részekre bontást, hogy az úthálózat létesítés szándékának hiányát állapította meg. Az alperes azt sem fogadta el, hogy az egyes beszerzések az eredeti funkciójuk betöltésére önállóan is alkalmasak.
[14] Az elsőfokú bíróság megállapította, hogy az alperes – amint arra a felperes alappal hivatkozott – a megismételt eljárásban hozott határozatában az alapítélet jogi indokolásának lényegével, és az új eljárására adott iránymutatással ellentétes álláspontot foglalt el, továbbá az előírt eljárási cselekményeket csak részlegesen hajtotta végre, ezért a döntése semmisségi okban szenvedett.
[15] Az elsőfokú bíróság megállapította, hogy az alperes azonos jogi és tényhelyzet alapján a bíróság jogerős ítéletével ellentétes cselekményt tett, és közbeszerzési ügyek természete a megváltoztatást lehetővé teszi, ezért az alperes határozatát megváltoztatta.
[16] A Kbt. 17. § (5) bekezdése és 19. § (3) bekezdése és az Útmutató alapján rögzítette, hogy a becsült érték meghatározása a közbeszerzési eljárás előkészítési szakaszára tartozó cselekmény; az előkészítés során lefolytatandó vizsgálat célja: az „egy építési beruházás” megfelelő meghatározása, amelynek célja a megfelelő eljárásrend megválasztása. Kifejtette, hogy az ilyen cselekmény jogszerűsége, megfelelősége a tényleges beszerzési igény alapján vizsgálandó, és nem kizárólag a létrejövő eredmény alapján döntendő el. A műszaki és gazdasági funkciók utólagos vizsgálata sem öncélú, hanem az „egy építési beruházás” helyes meghatározásához segít hozzá. Rámutatott, hogy az építési beruházások tárgyának funkcióját mindig előre a tervezés során határozzák meg, nem pedig a teljesítés után észlelik. Ha több építési beruházás utóbb együttesen az egyes beruházások eredeti funkcióin túli, további funkciókra alkalmassá válik, az nem lép az eredetileg meghatározott funkció helyébe, ezért az alperes funkciók betöltésével kapcsolatos érvelését az elsőfokú bíróság okszerűtlennek tartotta. Az alperes a határozatban alaptalanul érvelt azzal, hogy mi nem lehetett a felperes feltételezett célja, mert nem ez volt a megismételt eljárásban vizsgálandó szempont.
[17] Az elsőfokú bíróság – a felperes erre vonatkozó hivatkozását osztva – rámutatott, hogy az alapítéletben foglalt alapvetések szerint nem állapítható meg a Kbt. 19. § (3) bekezdésének a megsértése, és továbbra is helytállóan állította a felperes, hogy az egyes beszerzései aggálytalanul be tudják a rendeltetéseiket önállóan is tölteni, vagyis az egyik szakasz a másik nélkül is megfelelően használható.
A fellebbezés, a csatlakozó fellebbezés és a fellebbezési ellenkérelem
[18] Az alperes fellebbezésében az elsőfokú ítélet megváltoztatását, a kereset elutasítást és a felperes első- és másodfokú perköltség viselésére kötelezését kérte.
[19] Álláspontja szerint perbeli határozata megalapozott és jogszerű, az elsőfokú bíróság ítélete pedig megalapozatlan, a Kbt. 19. § (3) bekezdését, a Kbt. 165. § (2) bekezdés b) pontját, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 89. § (1) bekezdés a) pontját és a Kp. 90. § (2) bekezdését sérti, ezért nem lett volna helye a határozat megváltoztatásának. Kifejtette, hogy az alapítélet iránymutatásának – egyebek mellett – azzal is eleget tett, , hogy a Kbt. 19. § (2) bekezdésének megsértését nem állapította meg. Ebből arra következtetett, hogy az elsőfokú ítélet erre vonatkozó megállapításai sem lehetnek helytállóak. Hangsúlyozta, hogy az elsőfokú bíróság jogértelmezése téves abban, hogy a Kbt. 19. § (3) bekezdését az adott ajánlatkérő önállóan nem tudja megsérteni. Álláspontja szerint, ha a részekre bontással nem is valósul meg a rezsim megkerülése, a Kbt. 2. § (7) bekezdésének kógens rendelkezése szerint az ajánlatkérőnek eleget kell tennie a Kbt. 19. § (3) bekezdése szerinti egybeszámítási kötelezettségének. Utalt arra, hogy az építési beruházás becsült értékének megállapításakor a teljes építési beruházásért járó ellenértéket kell figyelembe venni. Ez a funkcionális szemlélet jelenik meg a Kbt. 19. § (2) bekezdése szerinti részekre bontás tilalma, illetve a Kbt. 19. § (3) bekezdése szerinti egybeszámítási kötelezettség rendelkezéseiben. Vitatta az ítélet azon megállapítását, melyben az alperes funkciók betöltésére vonatkozó érvelését az elsőfokú bíróság okszerűtlennek tartotta.
[20] Az alperes ezzel összefüggésben kifejtette, hogy a felperes beszerzési célja nem településrészi úthálózat megépítése, hanem a szilárd burkolattal lefedés volt, melyből az volt megállapítható, hogy a két közbeszerzés érintett közterületei egy egybefüggő településrészi úthálózatot mint funkcionális egységet képeznek. Ebből pedig arra következtetett, hogy célt jelentő szilárd burkolattal lefedés az ok, a településrészi úthálózat pedig az okozat, mely a funkcionalitásra vonatkozó vizsgálatból származik, és nem eredményez új, utólagosan létrejövő beszerzési célt.
[21] Hivatkozott arra is, hogy a perbeli két közbeszerzése egy támogatási szerződés alapján valósult meg, a becsült értékük egybeszámításának kötelezettségét támasztja alá az Útmutató 13. oldal negyedik bekezdése is, mely szerint ha „a beszerzések egy uniós támogatáspolitikai értelemben vett projekt keretében kerülnek megvalósításra, ez a tény az egyes beszerzéseket összekapcsolhatja a becsült érték meghatározása szempontjából, hiszen a közösen elérendő projektcél önálló funkcionális egységet is létrehozhat.” A projektszemléleten alapuló megközelítést pedig a hazai forrásból megvalósuló projektek esetén is irányadónak tartotta.
[22] Arra hivatkozva vitatta az elsőfokú bíróság funkcionális egység hiányára vonatkozó álláspontját, hogy az egyes közterületek közvetlen fizikai kapcsolata alapozza meg a két közbeszerzés közötti műszaki, gazdasági funkcionális egységet, mert a IV. sz. közbeszerzési eljárás tárgyát képező utcák közvetlenül kapcsolódnak az V. sz. közbeszerzési eljárás 2. részéhez tartozó közterületekhez. Mindebből arra következtetett, hogy az érintett utcák a funkciójukat, rendeltetésüket önállóan betölteni nem tudják, mivel álláspontja szerint nem lehetett a felperes célja az, hogy a négy merőleges utca egyik oldalról egy aszfaltozott útra, a másik oldalról viszont egy attól kivitelezési, ütemezési időben elkülönülő, akár évekkel később leaszfaltozandó földútra fusson be.
[23] Az alperesi érdekelt csatlakozó fellebbezésében az elsőfokú ítélet megváltoztatását, a kereset elutasítását és a felperes perköltségben marasztalását kérte.
[24] Az alperes fellebbezésével egyezően állította, hogy az elsőfokú ítélet jogszabálysértő, az abban foglaltakkal egyetértett.
[25] Hangsúlyozta, hogy a beszerzés becsült értékének meghatározása és az irányadó eljárásrend vagy adott esetben a közbeszerzési eljárás jogszerű mellőzése kérdése szempontjából a beszerzési igény meghatározása kiemelt jelentőséggel bír, ezért a beszerzési igény meghatározása sem irányulhat arra, hogy egy ajánlatkérő a Kbt. 19. § (3) bekezdésébe ütköző módon bontsa részekre beszerzésének értékét.
[26] Kifejtette, hogy a felperes beszerzési igénye a település különböző részein elhelyezkedő utcák burkolattal és megfelelő járdákkal történő ellátása volt.
[27] Hivatkozott a Közbeszerzési Hatóság keretében működő Tanács által 2021. szeptember 30-án elfogadott, az építési beruházás tárgyú közbeszerzési eljárások szabályairól szóló útmutatójára, amely a perbeli közbeszerzési eljárások megindításának idején is irányadó szempontot rögzíti, hogy ha „az egyes utak, illetve érintett útszakaszok önállóan funkcionálnak, vagyis rendeltetésüket önállóan is megvalósítják, egyik szakasz a másik nélkül is használható, azok értéke jogszerűen részekre bontható. Ha viszont az egyes útszakaszok a funkciójuk betöltésére önállóan nyilvánvalóan nem alkalmasak, az azok építésére vonatkozó becsült értékeket jogszerűen nem lehet részekre bontani.” Vitatta a jogerős ítélet részekre bontás tilalmával kapcsolatban a perbeli közbeszerzési eljárásokra vonatkozó megállapításait, amelyek álláspontja szerint oda vezethetnek, hogy valamennyi, érintett utcákban élő lakó előtti, bármilyen nagyságú aszfaltozott terület kialakítását kell egy építési beruházásnak tekinteni. Kifejtette, hogy legalább egy olyan – objektív – körülmény lehet az alapja útépítés/felújítás esetén az önálló funkció megítélésének mint az építendő/felújítandó utak, utcák fizikai kapcsolódása.
[28] Hangsúlyozta, hogy a perbeli esetben a műszaki-gazdasági funkcionális egységet erősítő kisegítő szempontok – egy települési önkormányzat területén elhelyezkedő utak építése, melyeket illetően a közbeszerzési eljárások megindítására is közel azonos időben került sor – fennállnak.
[29] Vitatta az elsőfokú ítélet Kbt. 19. § (3) bekezdésének megsértésével kapcsolatos megközelítését, mert annak sérelme önállóan is megvalósulhat.
[30] A felperes fellebbezési ellenkérelmében az elsőfokú ítélet helybenhagyását kérte.
[31] Korábbi nyilatkozatainak fenntartása mellett kifejtette, hogy nem egy építési beruházást valósított meg, mert az utakat külön tervezték meg, azokat támogatás nélkül is megépítette volna, a támogatási szerződés rögzítette, hogy minden utca önálló projektelem, melyeket önállóan bíráltak el, az utak pedig önállóan, fizikai kapcsolódás érintése nélkül is használhatóak. Álláspontja szerint az ügy természete megengedte a megváltoztatást, és hivatkozott arra is, hogy az alperes határozata az alapítélettel ellentétes. Kiemelte, hogy az alperes határozatában, védiratában és fellebbezésében is elismerte, hogy „a felperes beszerzési célja nem a településrészi úthálózat megépítése volt”. Az alapítéletben foglaltakra figyelemmel az alperes által megállapított tényállás alapján nem látta megállapíthatónak a jogsértést. Kiemelte, hogy az alapítélet iránymutatásának sem tett eleget az alperes. Hivatkozott az Útmutató alperes és az alperesi érdekelt által felhívott részére is, amellyel kapcsolatban kifejtette, hogy a fizikai kapcsolat önmagában nem alapozza meg az egybeszámítási kötelezettséget, és a perbeli esetben az utak önállóan funkcionálnak.
[32] Úgy nyilatkozott, hogy az utakat támogatás nélkül is megépítette volna, illetve ha valamelyik eljárás eredménytelenül zárult volna, a másikat akkor is megvalósította volna. Mindezek alapján pedig az alperes ok-okozati levezetését megalapozatlan tartotta.
A Kúria döntése és jogi indokai
[33] A fellebbezés az alábbiak szerint nem megalapozott.
[34] A Kp. 108. § (1) bekezdésére figyelemmel a másodfokú bíróság az ítéletet – a bizonyítás és vizsgálat hivatalbóli elrendelésének körén kívül – csak a fellebbezés, a csatlakozó fellebbezési kérelem és a fellebbezési ellenkérelem keretei között vizsgálhatja.
[35] A Kúria megállapította, hogy az elsőfokú bíróság a pontosan és törvényesen megállapított tényállásból helytálló jogi következtetést vont le.
[36] Az elsőfokú bíróság vizsgálta a közigazgatási eljárás teljes anyagát, a felek perbeli nyilatkozatait, beadványait, és az alapítéletben foglaltakat, a bizonyítékokat a Kp. 78. § (2) bekezdésében foglaltaknak megfelelően egyenként és összességükben, a megelőző eljárásban megállapított tényállással összevetve értékelte. Ezekre figyelemmel helyesen tárta fel a jogvita elbírálásához szükséges tényállást, és helyesen jutott arra a következtetésre, hogy a határozat megváltoztatásának van helye.
[37] A Kúria hangsúlyozza, hogy az alperes határozatát megismételt eljárásban hozta.
[38] A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (Bszi.) 2. § (1) bekezdése szerint „A bíróságok a vitássá tett vagy megsértett jogról, az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről, a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapításáról – törvényben szabályozott eljárás során – véglegesen döntenek”. Ennek megvalósítását szolgálja a közigazgatási perben hozott döntéshez (is) fűződő anyagi jogerőhatás. Az anyagi jogerő alapján a döntésben foglaltakat mindenkinek irányadónak kell tekintenie, az abban szereplő jogok és kötelességek tárgyában ítélt dolog (res iudicata) keletkezik, azok többé már nem tehetők vitássá, végérvényessé válnak. Erre figyelemmel rögzíti a Kp. 97. § (4) bekezdése, hogy a bíróság határozatának rendelkező része és indokolása a megismételt eljárásban és a cselekménynek a bíróság határozatával elrendelt megvalósítása során köti az eljáró közigazgatási szerveket. (Kfv.I.35.251/2020/7.)
[39] Helyesen állapította meg ezért az elsőfokú bíróság, hogy a jogerős alapítélet ítélt dolog. Ezzel összefüggésben a Kúria rámutat, hogy az anyagi jogerőhatás miatt – az egyébként jogorvoslattal sikeresen nem támadott – alapítélet a megismételt eljárásban köti az alperest, vagyis, ha el kívánja kerülni, hogy semmis döntést hozzon, elengedhetetlen az abban megfogalmazott iránymutatást követnie.
[40] A Kúria e körben azt is megjegyzi, hogy az alperest új eljárásra kötelező jogerős alapítéletben szereplő iránymutatás tartalma és jogszerűsége az új eljárásban hozott döntés elleni közigazgatási pernek nem tárgya, annak vitatására csak az alapítélet elleni rendkívüli jogorvoslat igénybevétele során lett volna jogszerű lehetőség (Kfv.IV.35.266/2020/6.). Az alperesnek jelen perben nincs lehetősége az alapítéletben szereplő rendelkezések jogszerűségét megkérdőjelezni, erre csak az az elleni jogorvoslat igénybevétele során lett volna lehetősége, azonban a Kúria Kfv.II.37.774/2020/2. számú végzésével az alperes felülvizsgálati kérelmének befogadását megtagadta.
[41] Az új eljárás lefolytatására a bíróság által adott iránymutatástól való eltérést a közigazgatási eljárásban csak az alapozhatja meg, ha az új eljárásban a tényállás megváltozik, azonban a jelen perben ez nem merült fel. A Kúria gyakorlata szerint az ítélet anyagi jogereje azt is kizárja, hogy a bíróság megismételt eljárásra vonatkozó iránymutatását a megismételt eljárás során hozott döntés elleni felülvizsgálat során megváltoztassa (Kfv.IV.38.009/2020/3.; Kfv.IV.37.179/2021/6.).
[42] Azt is helyesen állapította meg az elsőfokú bíróság, hogy a jelen közigazgatási per érdemi kérdése az, hogy az ítélt dolognak tekinthető kötelezésnek az alperes eleget tett-e. E körben először azt kell megvizsgálni, hogy az alperes határozata megfelel-e az alapítélet jogi indokolásában megfogalmazott iránymutatásnak.
[43] Annak ellenére, hogy az alperes határozatában terjedelmesen, az iránymutatásra is kiterjedően idézte az alapítéletet, döntésében nem értékelte azt a tényt, hogy a vizsgált közbeszerzések együttes becsült értéke nem haladja meg a 300 millió forintos határt. A Kúria e körben az alperes azon védekezését, miszerint ennek akként tett eleget, hogy a Kbt. 19. § (2) bekezdésének megsértését a megelőző eljárással szemben nem állapította meg, azért nem fogadta el, mert a határozatból nem állapítható meg, hogy e körülményt egyáltalán értékelte volna a megismételt eljárása során. Mivel az alapítélet anyagi jogereje e másodfokú eljárásban a Kúriát is köti, nincs mód arra, hogy a Kbt. 19. § (3) bekezdésének önálló alkalmazhatóságának kérdésében állást foglaljon.
[44] A Kúria a perbeli határozatban nem találta nyomát annak, hogy az alperes a teljesítési igazolások tényadataiból a megismételt eljárás során bármilyen következtetést levont volna, hiszen maga a teljesítési igazolás fordulat is mindössze az idézett iránymutatásban jelent meg.
[45] Az alperes nem tett eleget annak sem, hogy pontosan feltárja a felperes célját a beszerzésekkel összefüggésben, azaz hogy ténylegesen, – nem támogatáspolitikai szempontból – a felperes mit kívánt beszerezni. Az alperes ok-okozati érvelése e feltételnek nem tesz eleget, mert olyan feltételezéseken alapul, amelyeket bizonyítékok zárt logikai láncolatával nem támasztott alá.
[46] A jogerős ítélet iránymutatása szerint, ha „nem érhető tetten az úthálózat létesítésének szándéka, akkor el kell fogadni a jogszerű részekre bontást, mert ennek ellenkezőjét sem a jogalkotói szándék, sem az Útmutatóban foglaltak, sem a józan ész nem indokolja és nem áll fenn az egybeszámítási kötelezettség sem, mert nem állítható, hogy a funkciójuk betöltésére az egyes beszerzések önállóan nyilvánvalóan nem alkalmasak”. Az alperes határozatában, védiratában és fellebbezésében is kifejtette, hogy a felperes beszerzési célja nem településrészi úthálózat megépítése volt. Az alperes e határozati megállapításából kizárólag egyetlen olyan következtetés lett volna levonható, amely nem ellentétes az alapítélet rendelkezésével, és ezáltal nem szenved semmisségi okban: a részekre bontás elfogadása és az eljárás megszüntetése.
[47] E körben a Kúria megjegyzi, hogy az anyagi jogerőhatás miatt nem is vizsgálhatta, hogy a részekre bontás tilalmának megsértésével kapcsolatban kifejtett alperesi érvek mennyiben voltak megalapozottak. Mindazonáltal meg kívánja jegyezni, hogy az Útmutató megfogalmazása az alapítéletben és az elsőfokú ítéletben megjelenő értelmezést támasztja alá. Az Útmutató szerint ugyanis „ha az egyes utak, illetve érintett útszakaszok önállóan funkcionálnak, vagyis rendeltetésüket önállóan is megvalósítják, egyik szakasz a másik nélkül is használható, azok értéke jogszerűen részekre bontható. Ha viszont az egyes útszakaszok a funkciójuk betöltésére önállóan nyilvánvalóan nem alkalmasak, az azok építésére vonatkozó becsült értékeket jogszerűen nem lehet részekre bontani.” Az „egyik szakasz a másik nélkül is használható” fordulat objektív alkalmasságot kíván meg, nem pedig tényleges önálló használatot. „Az egyes útszakaszok a funkciójuk betöltésére önállóan nyilvánvalóan nem alkalmasak” fordulat pedig arra az esetre vonatkozik, amikor magától értetődő, kétségtelen módon nem alkalmasak az önálló funkció ellátásra. Az Útmutató tehát nem tekinti az egyes útszakaszok közvetlen fizikai kapcsolatának tényét olyan körülménynek, amely alapján a részekre bontás jogszerűsége megítélhető lenne. Az Útmutató e körben olyan körülményeket, mint pl. közpénzekkel való felelős gazdálkodás elve nem értékel.
[48] Mivel az alperes a fentiek szerint nem tett eleget az alapítéletben megfogalmazott iránymutatásnak, az elsőfokú bíróság helyesen jutott arra a következtetésre, hogy a perbeli határozat tartalma a közigazgatási bíróság adott ügyben hozott határozatával ellentétes. Helytállóan állapította meg tehát az elsőfokú bíróság, hogy a fentiek szerint az alperes nem tett eleget a közigazgatási bíróság iránymutatásának, ezért a perbeli határozat az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény 123. § (1) bekezdés f) pontjának megsértése miatt semmis. E körülményt a Kp. 85. § (3) bekezdés alapján a bíróságnak hivatalból kell figyelembe venni. Ebben a körben a bíróságot a mérlegelés lehetősége nem illeti meg.
[49] Figyelemmel arra, hogy az alperes fellebbezésében és az alperesi érdekelt csatlakozó fellebbezésében is azt állította, hogy megváltoztatás feltételei nem álltak fenn, a Kúriának e kérdésben is állást kellett foglalnia.
[50] A Kp. 90. § (2) bekezdése szerint, ha az ügy természete azt megengedi, a bíróság a közigazgatási cselekményt akkor is megváltoztatja, ha a megismételt eljárásban a közigazgatási szerv a bíróság jogerős ítéletével ellentétes cselekményt tett.
[51] A Kúria a Kf.III.37.918/2019/8. számú ítéletében rögzítette, hogy a Kp. egyik lényegi újítása valóban az, hogy elsődlegessé vált a reformatórius jogkör, azaz a bíróság számára kötelező a megváltoztatási jogkör gyakorlása. A megváltoztatási jogkör alkalmazásával a jogvita gyorsabban lezárható véglegesen, e mellett a közigazgatási hatósági eljárásokat is hatékonyabban befolyásolja, az ítéletben kifejtett jogértelmezés már hamarabb irányt mutathat a közigazgatási jogalkalmazás számára. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy ez nem jelent abszolút kötelezettséget a közigazgatási bíróság számára, a megváltoztatás jogával továbbra is csak akkor élhet, ha annak törvényben meghatározott feltételei fennállnak.
[52] A Kp. 90. § (2) bekezdése értelmében a bíróság akkor változtatja meg a közigazgatási cselekményt, ha azt az ügy természete megengedi. Az ügy természete akkor engedi meg a megváltoztatást, ha az adott közigazgatási döntés kategorikus jogi normán alapul, azaz az alkalmazandó jogszabályi környezetben nincs más döntési lehetőség a bíróság számára. Nem engedi meg az ügy természete a megváltoztatást még ez esetben sem, ha a tényállás tisztázatlan, hiányos, hiszen akkor nem áll rendelkezésre minden, döntéshez szükséges információ.
[53] Jelen esetben az alperes határozatából kitűnik, hogy annyiban eleget tett az alapítéletben foglaltaknak, hogy megállapította, a felperes beszerzési célja nem településrészi úthálózat megépítése volt. Ezt a fellebbezésében is megismételte. Vagyis most már nincs olyan eleme a releváns tényállásnak, amely további tisztázásra, bizonyításra szorulna, és a fentiek szerint a megismételt eljárásban az alperes az alapítélettel ellentétes cselekményt tett, így – törvény kizáró rendelkezése hiányában – nem volt jogi akadálya az elsőfokú bíróság eljárásában a Kp. 90. § (2) bekezdése szerinti jogkövetkezmény (megváltoztatás) alkalmazásának. Helyesen állapította meg az elsőfokú bíróság, hogy a jogvita véglegesen lezárható volt a vitatott közigazgatási cselekmény megváltoztatásával.
[54] A fentiek alapján a Kúria az elsőfokú bíróság ítéletét a Kp. 109. § (1) bekezdése alapján helybenhagyta.
(Kúria Kf.IV.39.008/2022/6.)