A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsának Jpe.III.60.029/2025/15. számú végzése
A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsa a Kúria K.III. tanácsa által előterjesztett előzetes döntéshozatali indítvány alapján indult jogegységi eljárásban meghozta a következő
végzést:
A Jogegységi Panasz Tanács a jogegységi határozat meghozatalát mellőzi.
IndokolásI.
[1] A Kúria K.III. tanácsa (a továbbiakban: Indítványozó tanács) a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 32. § (1) bekezdés b) pontjának alkalmazásával előzetes döntéshozatali indítványt (a továbbiakban: Indítvány) terjesztett elő az előtte folyamatban lévő Knk.39.038/2025. számú, népszavazási tárgyú ügyben a jogalkotói egyértelműség értelmezésével kapcsolatban, mert jogkérdésben el kíván térni a Bírósági Határozatok Gyűjteményében (a továbbiakban: BHGY) közzétett, Knk.39.039/2025/3. számú kúriai végzéstől a Knk.37.424/2017/2. számú kúriai végzés [22] bekezdésének követhetősége érdekében.
[2] Az Indítványozó tanács annak a jogkérdésnek a megválaszolását kérte, hogy a népszavazásra javasolt kérdés jogalkotói egyértelműségének hiányát eredményezi-e az, ha a jogalkotási kötelezettség többféleképpen teljesíthető. Az Indítványozó tanács az előtte folyamatban lévő eljárást a Bszi. 32. § (2) bekezdése értelmében a jogegységi eljárás befejezéséig felfüggesztette.
II.
[3] A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) 2025. március 11-én kelt 14/2025. számú határozatával a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 11. §-a alapján az „Egyetért-e Ön azzal, hogy országos népszavazási kezdeményezést elektronikus felületen kitölthető aláírásgyűjtő íven is lehessen támogatni?” népszavazásra javasolt kérdést hitelesítette.
[4] Az NVB e kérdéssel szó szerint megegyező, népszavazásra feltett kérdést korábban már két alkalommal is hitelesített: a 2018. május 4-én meghozott 966/2018. és a 2023. április 27-én kelt 35/2023. számú határozataival. Indokolásai szerint azok a Magyarország Alaptörvényében (a továbbiakban: Alaptörvény), valamint az Nsztv.-ben megfogalmazott követelményeknek megfelelnek, mind a jogalkotó, mind a választópolgárok számára egyértelmű, hogy a kérdés támogatásával az Nsztv.-ben rögzített aláírásgyűjtés módjának egy elektronikus felülettel való bővítése a cél. Az elektronikus felület formájának kialakítása, megvalósításának részletszabályai a jogalkotói szabadság keretein belül nyernek meghatározást.
[5] Az Indítványozó tanács előtt folyamatban lévő, majd felfüggesztett Knk.39.038/2025. számú eljárásban (a továbbiakban: felfüggesztett eljárás) az NVB 14/2025. számú határozatával szemben a népszavazással érintett nagykorú, magyar állampolgár (a továbbiakban: Kérelmező) felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő. Vitatta – egyebek mellett – a kérdés jogalkotói egyértelműségét is. Álláspontja szerint az NVB által hitelesített kérdésből nem derül ki, mit jelent az „elektronikus felületen kitölthető aláírásgyűjtő ív”, mivel nem egyértelmű, hogy az milyen „felületre” vonatkozik. Ez jelentheti egyrészt azt, hogy az aláírásgyűjtők a megszokott módon, az Nsztv. 16. §-a szerint e célra nem tiltott helyen, fizikai térben, a választópolgárokkal személyesen találkozva gyűjtik az aláírásokat, azonban nem kizárólag papír alapon, hanem elektronikai eszköz útján is. A kérdés ugyanakkor úgy is érthető, hogy online térben való aláírásgyűjtést jelent. Ez esetben a jogalkotó feladata olyan, a kérdésben nem specifikált internetes oldal alkalmazására, vagy egyéb felület megalkotására vonatkozó törvényalkotás lenne, amelyben kizárólag az internethasználók tudják támogatóként „aláírni” az adott kezdeményezést. E két lehetséges értelmezés különböző szabályozást igényelne, illetve eltérő választói csoportot céloz, ezért a jogalkotó nem lehetne biztos abban, hogy milyen módon tehet eleget a népszavazásból eredő jogalkotási kötelezettségének.
[6] A Kérelmező a választópolgárok azonosításának nehézségeivel kapcsolatban előadta, a hitelesített kérdés alapján nem egyértelmű a jogalkotó számára, hogy milyen technikai megoldás útján valósítsa meg az elektronikus felületen való támogatásgyűjtést, és az sem, hogy annak kialakítása során a papír alapon gyűjtött aláírásokra vonatkozó szabályokat is meg kell változtatnia, vagy a jelenlegi papíralapú gyűjtési szabályok mellé kell felépítenie egy, az elektronikus úton való gyűjtésre vonatkozó enyhébb szabályrendszert, vagy esetleg még akkor is a papíralapúhoz hasonló szigorúságú szabályrendszert alkosson meg. E körben az Nsztv. 2. alcímében meghatározott, a népszavazásra javasolt kérdés benyújtásának szabályait, valamint az Nsztv. 19. § (3) bekezdését és az ezzel összefüggésben hozott 22/2020. (VIII. 4.) AB határozat [43] bekezdését is megjelölte.
[7] Az azonosítás és hitelesítés problémái komoly aggályokat vetnek fel a Kérelmező szerint az elektronikus aláírásgyűjtés bevezetésével kapcsolatban, mivel a kérdés nem ad egyértelmű választ arra, hogy egyáltalán azonosítsák-e a választópolgárokat, és ha igen, akkor milyen módon. Ez azért különösen fontos kérdés, mivel az Nsztv. 24. §-a és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 120–122. §-ai is kimondottan a papíralapú aláírásgyűjtés ellenőrzésére és hitelesítésére vonatkoznak. Ezzel összefüggésben felvetette, hogy például az Ügyfélkapus azonosítás mint technikai megoldási lehetőség esetén problémát jelent, hogy nem minden választópolgárnak van Ügyfélkapu hozzáférése, és még az elektronikus személyi igazolvány használata sem garantálja, hogy minden állampolgár rendelkezik a megfelelő olvasóeszközzel. Azonosítás hiányában viszont nem ellenőrizhető az Alaptörvény 8. cikkében foglalt, kétszázezer kezdeményezőre vonatkozó követelmény megvalósulása. A Kérelmező a jogalkotói egyértelműség körében arra is felhívta a figyelmet, az Országgyűlés számára nem lenne világos az, hogy milyen biztonsági intézkedések felelnek meg az adatvédelmi és a kiberbiztonsági követelményeknek. Szintén nem derül ki, hogy egy feltehetően enyhébb követelményeket tartalmazó elektronikus aláírásgyűjtési rendszer megalkotása esetén enyhítendőek-e a papíralapú aláírásgyűjtéssel kapcsolatos jogsértések szankciói.
III.
[8] Az országos népszavazási kezdeményezésekre vonatkozó kérdések előterjesztése mellett három alkalommal helyi népszavazási kezdeményezésre irányuló kérdést is benyújtottak az NVB-hez: „Egyetért-e Ön azzal, hogy helyi népszavazási kezdeményezést elektronikus felületen kitölthető aláírásgyűjtő íven is lehessen támogatni?”. Ezeket a kérdéseket az NVB a 2018. május 4-én meghozott 967/2018., a 2023. április 27-én meghozott 29/2023., valamint a 2025. március 11-én kelt 15/2025. számú határozataival az Nsztv. 11. §-ára hivatkozással szintén hitelesítette azzal az indokolással, hogy azok az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben megfogalmazott követelményeknek megfelelnek.
[9] A Kérelmező az NVB 15/2025. számú határozatával szemben is felülvizsgálati eljárást kezdeményezett a Kúria előtt, amelyben a jogalkotói egyértelműséget ugyanazokkal az indokokkal vitatta, mint a jelen eljárásra okot adó Knk.39.038/2025. számú ügyben az országos népszavazási kezdeményezés vonatkozásában.
[10] A Kúria a Knk.39.039/2025/3. számú végzésével a 15/2025. számú NVB határozatot megváltoztatta, és a kérdés hitelesítését megtagadta. Indokolása szerint a választópolgári egyértelműség mellett, azzal egyidejűleg fontos a jogalkotói egyértelműség is, amely alapján a jogalkotó el tudja dönteni, hogy terheli-e, és ha igen, milyen körben jogalkotási kötelezettség. E kérdés alapján egy eredményes népszavazást követően az Országgyűlés több lehetséges, egymással akár szöges ellentétben álló szabályozási megoldás közötti választás elé kerülhet. Az ugyanis megvalósítható úgy is, hogy az elektronikus felületen való aláírásra minden szempontból a hagyományos aláírásgyűjtés szabályai vonatkoznak, érvényesülnek az Nsztv. 44–46. §-aiban foglalt, a helyi népszavazás kitűzésére irányuló választópolgári kezdeményezés támogatására vonatkozó garanciális szabályok, azok megsértésének jogkövetkezményei azonos módon vonhatóak le. Ebben az esetben az elektronikus felület pusztán „papírpótlék” lenne. Lehetséges azonban az is, hogy az elektronikus felületen való támogatásra sajátos szabályokat kell megállapítani, nem szükséges, hogy az aláírást egy választópolgár gyűjtse, ez esetben nem világos, hogy az elektronikus felületen gyűjtött aláírások esetén is alkalmazni kellene-e az Nsztv. 44–46. §-ait. Végül az Országgyűlés a kérdés alapján a helyi népszavazási kezdeményezés támogatására vonatkozó új, egységes rendelkezéseket teljesen szabadon is megállapíthatja. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdéséből fakadó követelmény azt jelenti, hogy – mivel az eredményes népszavazás az Országgyűlés törvényalkotási jogkörének alkotmányos korlátozása, mert az abból következő döntéseket meg kell hoznia – a jogalkotási kötelezettség tekintetében a népszavazás eredményének konkrétnak és határozottnak kell lennie, vagyis a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, milyen tartalmú és irányú jogalkotás szükséges annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen. Ezt azonban kizárja, ha az Országgyűlés többféle, akár egymással ellentétes szabályozási módon is teljesítheti kötelezettségét. Ilyenkor nem teljesül a jogalkotói egyértelműség követelménye.
[11] A Kúria a korábbi, 2017. szeptember 5-én hozott Knk.37.424/2017/2. számú végzésével helybenhagyta az NVB 42/2017. számú, az „Egyetért-e Ön azzal, hogy a korrupciós bűncselekmények büntethetősége legalább tizenkét év elteltével évüljön el?” kérdést hitelesítő határozatot. Az indokolása [22] bekezdésében megállapította, hogy „nem okozza a jogalkotói egyértelműség hiányát, ha a népszavazásból eredő jogalkotási kötelezettség többféle módon teljesíthető. A jogalkotó feladata, hogy az alkotmányos követelményekre tekintettel a jogszabály koherenciáját is fenntartva a legmegfelelőbb szabályozási megoldást kiválassza.”.
IV.
[12] Az Indítványozó tanács szerint a jogegységi eljárás kezdeményezése elkerülhetetlen volt, mivel a Kúria tanácsai a Bszi. 32. § (1) bekezdés b) pontja értelmében a korábbi jogértelmezéstől kizárólag akkor térhetnek el, ha a Jogegységi Panasz Tanács jogegységi határozata ezt lehetővé teszi. Az Indítványozó tanács a Knk.37.424/2017/2. számú végzés [22] bekezdésében foglalt jogértelmezéssel ért egyet, míg a Knk.39.039/2025/3. számú végzéstől és az azzal azonos jogértelmezést tartalmazó más határozatoktól el kíván térni.
[13] Az Indítványozó tanács szerint a jogalkotói egyértelműség követelményének kritériumait a Kúria már a Knk.37.336/2017/3. számú határozata [19] bekezdésében – a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatra utalással – kifejtette, kimondva, az egyértelműség részének tekintendő az is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség ne legyen kivitelezhetetlen, végrehajthatatlan, következményeiben kiszámíthatatlan. Utalt a Knk.37.424/2017/2. számú végzés jogalkotói egyértelműség kérdésében tett megállapításaira is, valamint a Kúria Knk.38.031/2018/2. számú végzésére. Ez az értelmezés áll összhangban az 51/2001. (XI. 29.) AB határozatnak a jogalkotói egyértelműség kérdésében rögzített álláspontjával, amelyet később az Alkotmánybíróság több határozatában – így a 29/2012. (V. 25.) AB határozat Indokolás [29] bekezdésében és a 4/2024. (I. 25.) AB határozat Indokolás [74] bekezdésében – is megerősített. Eszerint az egyértelműség követelményéből csupán az következik, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni: terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen. Erre figyelemmel került megalkotásra az Nsztv. 9. § (1) bekezdése is.
[14] Ahhoz, hogy a jogalkotói egyértelműség hiánya megállapítható legyen, az NVB határozatával már hitelesített kérdés esetén az szükséges, hogy a felülvizsgálati kérelem legalább valószínűsítse: a kérdésre adott „igen” szavazatok többsége esetén a jogalkotás iránya annyira általános, megállapíthatatlan, hogy a jogalkotás végrehajthatatlan. Ezzel szemben a felfüggesztett ügyben a felülvizsgálati kérelemben – amelynek érvelése megegyezik e tekintetben a Knk.39.039/2025. számú ügyben benyújtott felülvizsgálati kérelemben foglaltakkal – a Kérelmező ezt nem is állította, hanem éppen ellenkezőleg, azt mutatta be, hogy a jogalkotó többféle részletszabályozás és alapvetően kétféle megvalósítási mód között is választhat, de ezen megvalósítási lehetőségek száma nem parttalan, nem meghatározhatatlan.
[15] A Kúria a Knk.39.039/2025/3. számú végzésében – az Indítványozó tanács szerint a lényegét tekintve a felfüggesztett üggyel azonos kérdésre vonatkozó népszavazási ügyben – a jogalkotói egyértelműség kérdését vizsgálva nem a jogalkotás végrehajthatatlanságát állapította meg, hanem arra a következtetésre jutott, hogy többféle jogalkotási megoldás is lehetséges – mely lehetőségeket részletesen be is mutatta –, és ebből vonta le a jogalkotói egyértelműség hiányára vonatkozó következtetést. Ezzel szemben az Indítványozó tanács szerint az, hogy a népszavazásra javasolt kérdés szabályozása az Országgyűlés részéről többféle megoldási lehetőséggel, különböző részletszabályok útján is megvalósítható, még nem teszi a népszavazásra javasolt, az NVB által hitelesített kérdést a jogalkotó számára túlzottan általánossá, kivitelezhetetlenné, következményeiben kiszámíthatatlanná és végrehajthatatlanná. A jogalkotó számos törvényben alkalmazta már az „elektronikus felület” fogalmát, így alappal lehet arra következtetni, azt a népszavazás aláírásgyűjtő ívei vonatkozásában is el tudja majd dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen. Ez az értelmezés felel meg a Knk.37.424/2017/2. számú végzés [22] bekezdésében – és a Knk.38.031/2018/2. számú végzés [18] bekezdésében – foglaltaknak, amely szerint a jogalkotói egyértelműség megállapítását nem zárja ki az, hogy a jogalkotási kötelezettség többféleképpen teljesíthető.
[16] Mindezek alapján az Indítványozó tanács a jogalkotói egyértelműség értelmezésével kapcsolatban a Knk.39.039/2025/3. számú végzés megállapításaival nem ért egyet, így attól a Bszi. 32. § (1) bekezdés b) pontja alapján jogkérdésben el kíván térni, és a Knk.37.424/2017/2. számú végzés [22] bekezdésében foglaltakat – ezáltal a Knk.37.336/2017/3. számú végzés [19] bekezdését és a Knk.38.031/2018/2. számú végzés [18] bekezdését – kívánja követni. Erre figyelemmel az Indítványozó tanács kezdeményezte, hogy amennyiben a Jogegységi Panasz Tanács elfogadja azt az értelmezést, hogy nem eredményezi a népszavazásra javasolt kérdés jogalkotói egyértelműségének hiányát az, ha a jogalkotási kötelezettség többféleképpen teljesíthető, úgy adjon lehetőséget a Knk.39.039/2025/3. számú végzés ettől eltérő megállapításától való eltérésre, és engedélyezze, hogy a jogalkotói egyértelműség kérdését az Indítványozó a Knk.37.424/2017/2. számú végzés [22] bekezdésében foglaltaknak megfelelően értelmezze.
V.
[17] A Kúria elnöke a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 14/2002. (VIII. 1.) IM rendelet 33. § (1) bekezdés c) pontja, valamint a 33/B. § (1) bekezdés a) és b) pontjai alapján elrendelte az előzetes döntéshozatali indítvány soron kívül történő intézését, figyelemmel arra, hogy a jogegységi eljárás alapjául szolgáló ügy elbírálása határidőhöz kötött.
[18] A Kérelmező nyilatkozatában előadta, hogy az Nsztv. 9. § (1) bekezdésének, az alkotmányos követelményeknek a Knk.39.039/2025/3. számú kúriai végzésben foglaltak teljeskörűen megfelelnek.
[19] A legfőbb ügyésznek a Bszi. 37. § (2) bekezdése alapján előterjesztett nyilatkozata szerint az Nsztv. országos és helyi népszavazásra irányadó szabályozása a közvetlen, tevékeny és személyes részvételt, az önkéntességet és a garanciális elemek melletti tiltó rendelkezések betartását fogalmazza meg követelményként a választópolgárok kivételes közvetlen hatalomgyakorlásához. A referenciahatározattól való eltérés nem indokolt, ugyanis a jogalkotói egyértelműség követelményét sérti, ha a népszavazásra javasolt kérdés a jogalkotás irányát nem egyértelműen határozza meg, ezáltal a jogalkotási kötelezettség egymással ellentétes módon is teljesíthető.
VI.
[20] A Jogegységi Panasz Tanács elsődlegesen eljárásjogi szempontból vizsgálta az előzetes döntéshozatali indítványt, és ennek eredményeként megállapította, a Bszi. 33. § (2) bekezdésében előírtak teljesültek, az Indítványozó tanács megjelölte, hogy milyen kérdésben és mely okokból kéri a jogegységi eljárásban a jogegységi határozat meghozatalát, javaslatot tett a jogkérdés mikénti eldöntésére, mellékelve az Indítvánnyal érintett bírósági határozatok kiadmányát.
[21] Az NVB 14/2025. számú határozatára vonatkozó felülvizsgálati kérelem 2025. március 27-én érkezett a Kúriára, azt az Indítványozó tanácsnak az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján kilencven napon belül, legkésőbb 2025. június 25-én kell elbírálni. Az előzetes döntéshozatali indítvány előterjesztésének időpontja pedig 2025. június 3.
[22] Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése rögzíti a bírósági eljárásokkal szemben támasztott alapvető alkotmányos alapelveket, elvárásokat, közöttük a tisztességes eljáráshoz és az észszerű időn belüli elbíráláshoz való alapvető jogot, amelyek minden bírósági eljárásban – így a népszavazási ügyekben végzett bírósági felülvizsgálat során is – mérceként szolgálnak. A tisztességes eljárás (fair trial) olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek a figyelembevételével lehet megítélni. Az észszerű határidőn belüli elbíráláshoz való jog a tisztességes eljáráshoz fűződő alapjog egyik részjogosítványa [3024/2016. (II. 23.) AB határozat].
[23] A tisztességes eljárás, valamint a jogorvoslathoz való jog egyaránt megköveteli, hogy a bíróság törvényi határidőben és megalapozott döntést hozzon. Ez a népszavazási ügyekben sincs másképp, a népszavazás alkotmányos szerepének érvényesülése érdekében sem hagyhatja figyelmen kívül a Kúria a kilencven napos törvényi határidőt. Amennyiben az eljáró tanács álláspontja szerint jogegységi eljárás kezdeményezése szükséges a megalapozott döntés meghozatalához, azt olyan időben kell megtennie, hogy a Jogegységi Panasz Tanács a jogegységi eljárást a rá irányadó szabályoknak eleget téve úgy tudja lefolytatni, hogy – az észszerű határidőben való elbírálás alaptörvényi követelményére és a kilencven napos határidőre is figyelemmel – megalapozott döntést tudjon hozni. A Kúria és eljáró tanácsainak felelőssége, hogy mindezen alapelveknek megfelelően járjon el és hozza meg döntéseit, tegyen eljárási cselekményeket.
[24] A Kúria és annak Indítványozó tanácsa eljárására előírt határidők betartása érdekében a Jogegységi Panasz Tanács figyelemmel volt arra, hogy az Indítványozó tanácsnak döntését kilencven napon belül kell meghoznia, illetve hogy az előzetes döntéshozatali indítvány elbírálására elegendő időtartam álljon rendelkezésre. Az Indítványozó tanács és a Jogegységi Panasz Tanács is a Kúria tanácsa, eljárásuk – a törvényi szabályozás folytán – egymástól nem független, ezért amennyiben jogszabály a Kúria döntésének meghozatalát határidőhöz köti, a jogegység érdekében előterjesztett előzetes döntéshozatali indítvány alapján jogegységi határozat meghozatalának csak akkor van helye, ha az a döntési határidő megtartását reálisan lehetővé teszi.
VII.
[25] Az Indítványozó tanács a Kúria Knk.37.424/2017/2. és Knk.39.039/2025/3. számú végzéseiben eltérő jogértelmezéseket állított. A Jogegységi Panasz Tanács ezért elsődlegesen vizsgálta: a jogalkotói egyértelműség kérdéskörébe tartozó, alkotmánybírósági követelményen alapuló azon joggyakorlatra vonatkozóan, hogy az Országgyűlés többféle tartalmú normaszöveggel is eleget tehet a népszavazási akaratnak, a Kúria Knk.37.424/2017/2. és Knk.39.039/2025/3. számú végzéseiben van-e és milyen eltérő megállapítás, jogértelmezés, azaz a jogalkotói egyértelműségről e két kúriai végzésben foglaltak – ahogyan az Indítványozó tanács megfogalmazta és állította az indítványban – „egymással szemben” állnak-e, és az egyik jogértelmezés alkalmazása esetén a másiktól el kell-e térni.
[26] A népszavazás olyan közvetlen és kivételes hatalomgyakorlás, amelynek célja, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésben kifejezésre juttassa a választópolgár akaratát. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése értelmében a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
[27] Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte a népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben támasztott egyértelműség követelményét. A 3/2024. (I. 25.) AB határozat alapján figyelembe veendő 29/2012. (V. 25.) AB határozat [29] bekezdésében az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy „az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alaptörvényben szabályozott törvényalkotási jogkörét korlátozza, mivel az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre „igen”-nel vagy „nem”-mel lehessen válaszolni (választópolgári egyértelműség). A kérdés egyértelműségének megállapításakor vizsgálni kell azt is, a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés – az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint – el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, akkor milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség) [vö. 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.; 24/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 358, 360-361.; 84/2008. (VI. 13.) AB határozat, ABH 2008, 695, 703.].”.
[28] A Kúria Knk.37.424/2017/2. számú végzésével helybenhagyta az országos népszavazási kezdeményezés ügyben 42/2017. számon meghozott NVB határozatot, amellyel az NVB az „Egyetért-e Ön azzal, hogy a korrupciós bűncselekmények büntethetősége legalább tizenkét év elteltével évüljön el?” kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ívet hitelesítette. A Kúria a kérdést a jogalkotói egyértelműség szempontjából is hitelesítésre alkalmasnak értékelve végzése [22] bekezdésében megállapította: nem okozza a jogalkotói egyértelműség hiányát, ha a népszavazásból eredő jogalkotási kötelezettség többféle módon teljesíthető. A jogalkotó feladata, hogy az alkotmányos követelményekre tekintettel a jogszabály koherenciáját is fenntartva a legmegfelelőbb szabályozási megoldást kiválassza.
[29] A Kúria a Knk.39.039/2025/3. számú végzésével megváltoztatta az NVB 15/2025. számú, az „Egyetért Ön azzal, hogy helyi népszavazási kezdeményezést elektronikus felületen kitölthető aláírásgyűjtő íven is lehessen támogatni?” országos népszavazásra javasolt kérdést hitelesítő határozatát, és a kérdés hitelesítését megtagadta. Végzésében a jogalkotói egyértelműségre vonatkozóan idézte az Alkotmánybíróság 29/2012. (V. 25.) AB határozatának megállapításait, a Kúria Knk.37.424/2017/2. számú végzését („egy kérdés nem válik megtévesztővé azáltal, hogy a választópolgár nem ismeri előre: a kérdésből következő jogalkotási kötelezettségnek a jogalkotó – az alkotmányos keretek betartásával – pontosan miként tesz eleget”), a Knk.37.338/2015/3. számú döntést („fontos a jogalkotói egyértelműség is, amely alapján a jogalkotó el tudja dönteni, terheli-e, és ha igen, milyen körben jogalkotási kötelezettség”), a Knk.37.995/2017/3. számú végzést („a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen. Ebből is következően az országos népszavazásra irányuló kérdés nemcsak jogalkotásra, hanem valamely tárgyú jogalkotástól való tartózkodásra is irányulhat.”). E végzése [30], [31], [32] bekezdéseiben a Kúria azt állapította meg: „A kérdés alapján egy eredményes népszavazást követően az Országgyűlés több lehetséges, egymással akár szöges ellentétben álló szabályozási megoldás közötti választás elé kerülhet. […] A jogalkotói egyértelműséget sérti, ha az eredményes népszavazásból fakadó jogalkotási kötelezettségét az Országgyűlés többféle, akár egymással ellentétes szabályozási módon is teljesítheti. […] a törvényalkotó számára világosnak kell lennie annak, milyen tartalmú és irányú jogalkotás szükséges annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen. Ezt azonban kizárja, ha az Országgyűlés többféle, akár egymással ellentétes szabályozási módon is teljesítheti kötelezettségét. Ilyenkor nem teljesül a jogalkotói egyértelműség követelménye.”
[30] A Jogegységi Panasz Tanács hangsúlyozza, a népszavazást kezdeményezők számára az Nsztv. nem írja elő, hogy pontos normaszöveget fogalmazzanak meg, ez az eredményes népszavazást követően a törvényalkotó Országgyűlés hatáskörébe tartozik. A jogalkotóra háruló kötelezettség annak kimunkálása, hogy milyen jogtechnikai megoldással végzi a feladatát. A 29/2012. (V. 25.) AB határozat [29] bekezdésében megjelölt 24/2006. (VI. 15.) AB határozatban rögzített alkotmánybírósági követelmény szerint: „A népszavazáson eldöntött kérdésekben az Országgyűlés többféle tartalmú normaszöveggel is eleget tehet a népszavazási akaratnak.”
[31] A jogalkotói egyértelműség kérdésében a Knk.37.424/2017/2. és a Knk.39.039/2025/3. számú kúriai végzésekben foglaltak nem ellentmondóak és megfelelnek az alkotmánybírósági követelményeknek. A Knk.39.039/2025/3. számú végzésben követte a Kúria azt a követelményt, hogy a népszavazási akaratot az Országgyűlés többféle tartalmú jogszabályszöveggel teljesítheti, nincs tehát ebben eltérés a Knk.37.424/2017/2. számú döntésben foglaltaktól. A feltett kérdéshez tartozó tényállás vizsgálatának eredményeként jutott arra a további és többlettartalmat magában foglaló megállapításra a Knk.39.039/2025/3. számú végzésében, hogy a többféle szabályozási mód akkor sérti a jogalkotói egyértelműséget, ha az Országgyűlés a jogalkotási kötelezettségét egymással ellentétes (amelyhez legalább kettő szükséges) szabályozási módon is teljesítheti.
[32] A Jogegységi Panasz Tanács az előzetes döntéshozatali indítványban előterjesztett kérdésben (jogalkotói egyértelműség) a Knk.37.424/2017/2. és a Knk.39.039/2025/3. számú kúriai végzésekben tartalmuk alapján eltérést nem állapított meg.
VIII.
[33] A Jogegységi Panasz Tanács ezt követően – a Knk.39.039/2025/3. számú végzésben megfogalmazott többlettartalom okán is – vizsgálta a Knk.37.424/2017. és a Knk.39.039/2025. számú eljárások ügyazonosságát.
[34] Az Indítványozó tanács eljárásában vizsgált kérdés: „Egyetért-e Ön azzal, hogy országos népszavazási kezdeményezést elektronikus felületen kitölthető aláírásgyűjtő íven is lehessen támogatni?” és a Knk.39.039/2025. számú eljárásban értékelt kérdés: „Egyetért-e Ön azzal, hogy helyi népszavazási kezdeményezést elektronikus felületen kitölthető aláírásgyűjtő íven is lehessen támogatni?” csak abban különbözik, hogy országos, illetve helyi a népszavazási kezdeményezés, az NVB kérdéseket hitelesítő határozatainak jogi indokolása szövegazonos. A kérelmező pedig – az Indítványozó tanács Indítványa szerint is – mindkét eljárásban a jogalkotói egyértelműséget ugyanazokkal az indokokkal vitatta.
[35] A jogegység követelményét az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdése rögzíti, kimondva, hogy a Kúria biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét. A Kúria e feladatát az ítélkezése során akkor teljesíti, ha a közzétett kúriai döntéseiben elfogadott jogértelmezést, elvi megállapítást (ratio decidendit) az azonos ügyekben követi.
[36] A határozatokban kifejtett jogértelmezések összehasonlítása nem lehet absztrakt, mivel azok egyrészt a konkrét tényállások vonatkozásában értelmezték az alkalmazandó jogszabályokat, másrészt pedig ezt csak az adott ügyben előterjesztett kérelmek keretei között tehették meg. Az érintett határozatoknak az általuk elbírált tény- és jogkérdésekre vonatkozó lényegi összevethetősége az, ami megkövetelhető. Amennyiben viszont nincs meg ez az ügyek közötti azonosság, akkor vonatkozásukban, mint eltérő hátterű bírói döntések között, sem jogilag, sem tágabb értelemben nem értelmezhető a jogegység (Jpe.I.60.005/2021/5., Indokolás [30], Jpe.II.60.030/2022/8., Indokolás [43], Jpe.I.60.055/2022/10., Indokolás [28], [29]). Az a tény, hogy különböző kérdésekre irányuló népszavazási kezdeményezés során az Nsztv.-t kell alkalmazni, önmagában ügyazonosságot nem eredményez.
[37] A Knk.39.039/2025. számú eljárásban feltett kérdés: „Egyetért-e Ön azzal, hogy a korrupciós bűncselekmények büntethetősége legalább tizenkét év elteltével évüljön el?” korrupciós bűncselekményekkel, büntetőjogban szabályozott elévülési idővel, büntethetőséggel, büntetési tételekkel kapcsolatos, amely a népszavazási aláírásgyűjtés kérdésének vizsgálata során felmerülő (kivitelezés, hely, forma, ellenőrzés, hitelesítési garancia) kérdésekkel nem összevethető, ahogyan az irányadó jogszabályok, a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (Btk.) és az Nsztv. sem.
[38] A kezdeményező részéről megfogalmazott kérdésből következő, a jogalkotóra háruló egyirányú és egyértelmű kötelezettség: a legalább tizenkét év elévülési időért a büntetőjogi jogszabályok módosítása „a legmegfelelőbb szabályozási megoldás kiválasztásával” (Knk.37.424/2017/2.) továbbá nem alkalmas az összevethetőségre az aláírásgyűjtés és az elektronikus felület összekapcsolása miatt nem ismert irányú és tartalmú – ezért a népszavazási kezdeményezés céljának eredményére is aggályos – jogalkotói kötelezettséggel.
[39] A Jogegységi Panasz Tanács az összevethetőség hiányát állapította meg a Knk.37.424/2017/2. és a Knk.39.039/2025/3. számú kúriai végzések között azzal, hogy a Knk.39.039/2025. és az Indítványozó tanács eljárásában a feltett kérdések, az NVB határozatai és a kérelmező felülvizsgálati kérelmei között nincsen lényegi eltérés.
IX.
[40] Az Indítványozó tanács azért kezdeményezte a jogegységi eljárást, hogy a Knk.39.039/2025/3. számú végzéstől eltérhessen a Knk.37.424/2017/2. számú végzés követése érdekében.
[41] A Kúria nem csak ítélkező tevékenységet végez, fontos alkotmányos feladata a jogegységesítés is. Széttartó joggyakorlat esetén a jog kiszámíthatatlan, önkényes ítélkezésre ad lehetőséget, ilyenkor sérül a jogbiztonság, ezáltal a jogállamiság alkotmányos követelménye. A jogegység biztosítása, a jogbiztonság garantálása ezért nemcsak a jogalkotó szervek, hanem a bíróságok feladata is. Az egységes és következetes jogértelmezés a jogállamiság részét képező jogbiztonság fontos garanciája, stabilitást, kiszámíthatóságot biztosít, ezáltal csökkenti az önkényes döntéshozatal lehetőségét. Előfordulhat, hogy a jogszabály alkalmazása óta eltelt időszakban szerzett tapasztalatok alapján meghaladottnak tűnik a joggyakorlat, de felmerülhet, hogy az eredetileg kialakított jogértelmezés eleve téves volt. A Kúria jogegységesítő alkotmányos feladatát akkor teljesíti, ha ilyen esetben a jogi normát ismételten megvizsgálja és szükség szerint – eltérve korábbi álláspontjától – újraértelmezi azt. (3/2023. JEH)
[42] A Jogegységi Panasz Tanács a döntésének meghozatala során kiemelt figyelmet fordított a népszavazási ügyekkel, különösen az egyértelműség követelményével kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlatra.
[43] Az Alkotmánybíróság szerint a népszavazás alkotmányos joga a népfelség elvén alapul, a népszavazás a népszuverenitás gyakorlásának olyan formája, amely a parlamentáris rendszerben a hatalom képviseleti gyakorlásának kiegészítésére, befolyásolására irányul, tehát komplementer jellegű. A közvetlen hatalomgyakorlás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, amely azonban kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll. A népszavazásban való részvételhez való jog céljaként rögzíthető, hogy a közhatalom – közvetlen formában történő – gyakorlását biztosítsa, mint alanyi jog kiterjed a népszavazás kezdeményezésére, támogatására (beleértve az aláírást és aláírások gyűjtését), illetve a szavazásban való részvételre [31/2013. (X. 28.) AB határozat]. A népszavazás tehát a képviseleti hatalomgyakorlás korlátozása kivételes esetekben, amikor a választói akarat a népszavazási kérdésre adott válaszon keresztül gyakorolja a jogalkotást az Alaptörvény és az Nsztv. által meghatározott keretek (pl.: kizárt tárgykörök, egyértelműség követelménye) között.
[44] Az Alkotmánybíróság által 2001-ben [51/2001. (XI. 29.) AB határozat] kidolgozott „egyértelműségi teszt” szerint a választói egyértelműség követelménye azt jelenti, a kérdés megfelel a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok értik, átlátják a kérdés lényegét, jelentőségét annak érdekében, hogy tudatos, átgondolt szavazataikkal meghatározott irányba tereljék az Országgyűlés jogalkotói munkáját. A jogalkotói egyértelműség oldalán pedig az a kritérium, hogy az érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy van-e jogalkotási feladata és ha igen, akkor annak mi a tartalma. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésének utolsó mondata értelmében „[a]z érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező”. A kötelezettség tartalma, a jogalkotás célja és iránya egyértelműen ki kell derüljön a kérdésből annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen (Knk.37.340/2015/3.).
[45] Az Alkotmánybíróság a 3/2024. (I. 25.) AB határozatában megállapította, hogy a Kúriának az Nsztv. 9. § (1) bekezdésének jogértelmezése során figyelemmel kell lennie az Alaptörvény 28. cikkében meghatározott jogértelmezési szabályokra. Amennyiben a jogértelmezése túlterjeszkedik az egyértelműség fogalmán, kitágítja az értelmezési kereteket, figyelmen kívül hagyja a jogértelmezési szabályokat, kiüresíti a hitelesítés jogintézményének tartalmi szegmensét, ezzel az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének a sérelmét okozza. A jogalkalmazónak az Nsztv. 9. § (1) bekezdésének alkalmazása során figyelemmel kell lennie az egyértelmű szó értelmezési határaira, ellenkező esetben alaptörvény-ellenesen tulajdonít a törvényhelynek olyan többletjelentést, amit az nem tartalmaz, ezért nem felel meg az Alaptörvény 28. cikke szerinti mércének.
[46] Az Alaptörvény 28. cikke a bíróságokra nézve kifejezetten (expressis verbis) rögzíti az Alaptörvénnyel összhangban lévő, alkotmánykonform értelmezés kötelezettségét. Az Alaptörvény e cikke az alkotmánykonform értelmezés követelményeit a jogszabályok bíróság általi alkalmazása körében határozza meg, mivel azonban a népszavazás a közvetlen hatalomgyakorlás megnyilvánulásaként – főszabályként – jogalkotásra irányul, a Kúria a népszavazási kérdés hitelesítésekor sem tekinthet el ezen alaptörvényi rendelkezés érvényre juttatásától (33/2021. (XII. 22.) AB határozat, Indokolás [31], 4/2024. (I. 25.) AB határozat, Indokolás [63]). A jogszabályalkotási tevékenység kétségtelenül az állami szervek kiemelt, legfontosabb közhatalmi jogosítványa. Az alkotmányok meghatározzák (kizárólagosan), hogy mely állami szervek milyen jogszabályt alkotnak [vö. Alaptörvény R) cikk (1) bekezdés, T) cikk]. A jogszabályalkotás tehát kétségtelen közhatalmi – s valójában a közhatalom által a közhatalom számára monopolizált – tevékenység. Az állam látja el, a közhatalom birtokában magatartási szabályokat határoz meg, melyek betartatásáról, s az azokkal kapcsolatos jogviták eldöntéséről – alkotmányos alapon – intézmények gondoskodnak (3221/2024. (VI. 25.) AB végzés, Indokolás [45], [51]).
[47] A Jogegységi Panasz Tanács megállapította, hogy a Kúria a Knk.39.039/2025/3. számú végzésében az Alkotmánybíróság által kijelölt értelmezési keretet megtartotta, és a jogalkotói egyértelműség kapcsán az Alkotmánybíróság 29/2012. (V. 25.) AB határozatára, valamint a kialakult kúriai joggyakorlatra alapítottan döntött arra is figyelemmel, hogy a jogalkotói egyértelműség alapkritériuma: az Országgyűlés számára világos legyen, hogy a népszavazás eredménye mire kötelezi. A kötelezés tartalmának kellően konkrétnak és határozottnak kell lennie, a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen (Knk.39.039/2025/3., Indokolás [24], [31]).
[48] A Kúria e végzésében elvi tartalomként rögzítette, hogy a jogalkotói egyértelműséget sérti, ha az eredményes népszavazásból fakadó jogalkotási kötelezettségét az Országgyűlés többféle, akár egymással ellentétes szabályozási módon is teljesítheti. A Jogegységi Panasz Tanács kiemeli, hogy egyetlen kúriai – vagy más bírósági – döntést sem lehet leredukálni annak elvi tartalmára, azt nem lehet elvonatkoztatni a döntés teljes szövegkörnyezetétől. A Knk.39.039/2025/3. számú végzés [26]–[29] bekezdéseiben a Kúria részletesen elemezte az Nsztv. 44–46. §-aiban foglalt, a helyi népszavazás kitűzésére irányuló választópolgári kezdeményezés garanciális szabályait, és ütköztette a feltett kérdéssel. Az Nsztv. 15–17. §-ainak az országos népszavazás elrendelésére irányuló választópolgári kezdeményezésre vonatkozó garanciális szabályai azonosak a 44–46. §-okban rögzített, a helyi népszavazás kitűzésére irányuló választópolgári kezdeményezést érintő garanciális rendelkezésekkel. A választói és a jogalkotói egyértelműséget nem lehet egymástól hermetikusan elzárva értelmezni. A jogalkotó feladata a legmegfelelőbb szabályozási megoldás kiválasztása abban az esetben, ha a kérdésből az egyféleképpen érthető cél jogtechnikailag többféle módon valósítható meg, e kérdésben a Kúria közzétett joggyakorlata egységes, módosításra, eltérő jogértelmezésre nincs szükség.
[49] Az Alaptörvény 28. cikkében meghatározott értelmezési alapelvnek – a XXVIII. cikk (1) bekezdésére is figyelemmel – az a jogértelmezés felel meg, amely a népszavazás alkotmányos rendeltetését kiemelve vizsgálja a népszavazásra feltenni javasolt kérdés egyértelműségét és a népszavazási kezdeményezés célját. A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsa a Knk.39.039/2025/3. számú végzés [31] bekezdésében foglaltakat irányadónak értékeli, „a törvényalkotó számára egyértelműnek kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen”, amely egymással ellentétes szabályozási megoldásokkal nem teljesülhet. Az Indítványban megfogalmazott jogkérdésben a jogalkotói egyértelműség körében a Kúria joggyakorlata tehát összhangban van a vonatkozó jogszabályi rendelkezésekkel.
[50] A Kúria Knk.39.299/2022/2. számú döntésében is azt állapította meg, hogy nem felel meg az egyértelműség követelményének az a népszavazásra indítványozott kérdés, amely azt követően bizonytalan helyzetet eredményez a további feladatok tekintetében.
[51] A Jogegységi Panasz Tanács mivel
- az előzetes döntéshozatali indítványban előterjesztett kérdésben (jogalkotói egyértelműség) a Knk.37.424/2017/2. és a Knk.39.039/2025/3. számú kúriai végzésekben tartalmuk alapján eltérést nem állapított meg;
- az összevethetőség hiányát értékelte a Knk.37.424/2017/2. és a Knk.39.039/2025/3. számú kúriai végzések között azzal, hogy a Knk.39.039/2025. és az Indítványozó tanács eljárásában a feltett kérdések, az NVB határozatai és a kérelmező felülvizsgálati kérelmei között nincsen lényegi eltérés;
- a jogalkotói egyértelműség körében a Kúria joggyakorlata összhangban van a vonatkozó jogszabályi rendelkezésekkel,
ezért azt állapította meg, hogy a BHGY-ban közzétett jogértelmezésétől való eltérés nem indokolt.
[52] Mindezek folytán az Nsztv. 15–17. §-ai és 44–46. §-ai alapján a népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő íve elektronikus felületen nem tölthető ki.
[53] A jogalkotói egyértelműség megköveteli: a törvényalkotó számára egyértelműen meghatározott legyen, milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen. Ez a követelmény nem teljesül, ha a kérdésre adott válasz különböző, akár egymással ellentétes jogszabály megalkotását is lehetővé teszi, ezért következményében kiszámíthatatlan.
[54] A Jogegységi Panasz Tanács az előzetes döntéshozatali indítvány vizsgálatát elvégezte. A jogegységi határozat meghozatalát azonban a Bszi. 40. § (1) bekezdése alapján mellőzte. Ennek indoka az, hogy a Bszi. 42. § (1) bekezdése alapján a jogegységi határozatot közzé kell tenni a Magyar Közlönyben, a határozat a bíróságokra a közzététel időpontjától kötelező. Ehhez képest az előzetes döntéshozatali indítvány előterjesztésére olyan időpontban került sor, hogy még a Jogegységi Panasz Tanács soron kívüli eljárása mellett sem biztosítható, hogy az Indítványozó tanács a Knk.39.038/2025. számú ügyet a rendelkezésére álló kilencven napos határidőn belül, legkésőbb 2025. június 25-én elbírálja. A törvényi határidő megtartása alól pedig a Jogegységi Panasz Tanács eljárása – miként az Alkotmánybíróság vagy az Európai Unió Bírósága eljárása – sem ad felmentést.
Budapest, 2025. június 16.
Böszörményiné dr. Kovács Katalin s.k. a tanács elnöke, Dr. Kurucz Krisztina s.k. előadó bíró, Dr. Varga Zs. András s.k. bíró, Dr. Balogh Zsolt Péter s.k. bíró, Dr. Bartkó Levente s.k. bíró, Dr. Csák Zsolt s.k. bíró, Dr. Cseh Attila s.k. bíró, Dr. Darák Péter s.k. bíró, Dr. Domonyai Alexa s.k. bíró, Dr. Döme Attila s.k. bíró, Böszörményiné dr. Kovács Katalin s.k. a tanács elnöke az aláírásban akadályozott Dr. Dzsula Marianna bíró helyett, Böszörményiné dr. Kovács Katalin s.k. a tanács elnöke az aláírásban akadályozott Dr. Farkas Attila bíró helyett, Dr. Gyarmathy Judit s.k. bíró, Böszörményiné dr. Kovács Katalin s.k. a tanács elnöke az aláírásban akadályozott Dr. Hajdu Edit bíró helyett, Dr. Harangozó Attila s.k. bíró, Dr. Kalas Tibor s.k. bíró, Dr. Kovács András s.k. bíró, Dr. Puskás Péter s.k. bíró, Dr. Sperka Kálmán s.k. bíró, Dr. Tánczos Rita s.k. bíró
Dr. Kovács András bíró többségi határozattól eltérő álláspontja
[55] Mint az indítványozó tanács tagja, figyelemmel a soron kívüli eljárásra, a kevesebb mint két napos eltérő álláspont előterjesztésére nyitva álló határidőre is, visszautalok a jogegységi végzésben is rögzített indítványozói álláspontra, és ez alapján a végzés indokolásának az elbírálandó jogkérdésre vonatkozó érdemi álláspontjával nem értek egyet.
[56] Olyan eljárási keretek között, amikor az indítványozó tanács tagjai nem kizártak a jogegységi panasz tanács eljárásából, fontosnak tartom megjegyezni a sajátos eljárási helyzetre tekintettel, hogy további önálló eltérő álláspont kifejtését az ügy érdemében – az indítványban foglaltakon túl – nem tartom helyesnek, a tisztességes eljárási keretek fenntartása érdekében e körben önmérséklet, önként vállalt korlátozás indokolt.
[57] Az eltérő álláspontom kifejtésére ezért nem ebből az okból került sor, hanem kizárólag a jogegységi végzés [55] bekezdése, és az ebből következő rendelkező rész indukálta. Nem értek egyet azzal a megállapítással, hogy a jogegységi eljárás időtartama az alapeljárásra nyitva álló 90 napos határidőbe beszámítana, és különösen nem értek egyet azzal, hogy ez a jogegységi határozat meghozatalának mellőzéséhez vezethetne.
[58] Az indítványozó tanács ügyében irányadó – eltérő rendelkezés hiányában – az Nsztv. 1. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó választási eljárásról szóló 2013. évi XXVI törvény (Ve.) 228. § (2) bekezdésének utaló szabálya folytán érvényesülő közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (Kp.) 32. §-ából és a 36. § (1) bekezdés e) pontjából következően a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (Pp.) 128. § (4) bekezdése értelmében az eljárás felfüggesztésével minden határidő megszakad, és az eljárás folytatásától a határidők újrakezdődnek. Ez vonatkozik az Nsztv. 30. § (1) bekezdésében foglalt 90 napos határidőre is. A „megszakadás” azt jelenti, hogy a teljes felfüggesztés időtartama nem számít bele a határidőbe, a megszakadás időpontjától a határidő újból kezdődik, azaz új alapidőszámítás indul. Ha a jogalkotónak ezzel ellentétes szándéka lett volna, úgy azt az Nsztv.-ben kellett volna rögzítenie, azaz ki kellett volna zárnia minden olyan eljárást, amely a 90 napos határidő megszakadását eredményezheti. Az Nsztv. ismeri a felfüggesztés jogintézményét.
[59] Ebből következően fel sem merülhetett volna, hogy határidő késedelem a jogegységi eljárás lefolytatása miatt bekövetkezhet, sőt, a felfüggesztés következményeként kifejezetten a határidők meghosszabbodnak, mivel újrakezdődnek, szemben az [55] bekezdésében foglaltakkal. Ugyanez vonatkozik az Alkotmánybíróság vagy az Európai Bíróság eljárása miatti eljárás felfüggesztésére is.
[60] Ellenkező esetben ezekre az eljárásokra semmilyen határidővel rendelkező eljárásban nem kerülhetne sor, ami nyilvánvalóan nem így van. Csak utalok arra, hogy a régi Pp. XX. fejezete szerinti közigazgatási perekben minden felülvizsgálati eljárásra 120 napos határidő állt rendelkezésre, amely ezen [55] bekezdés szerinti értelmezés esetén azt jelentette volna, hogy mind az Alkotmánybíróság, mind az Európai Bíróság előzetes döntéshozatali eljárása általánosan kizárt lett volna. Ez nemcsak hogy nem így volt, hanem épp ellenkezőleg. Az Alkotmánybíróság és az Európai Bíróság megkeresése, ha annak törvényes feltételei fennállnak, hivatalból kötelező.
[61] Az is biztosan állítható, hogy az olyan bírósági eljárásokban, amelyekhez a törvény véghatáridőt ír elő, ezen elv alapján teljesen lehetetlen volna a felfüggesztés jogintézménynek alkalmazása. Ez pedig nyilvánvalóan nem így van, és ellentétes – nagyon kivételes esetektől eltekintve, ahol a tisztességesség a szigorú véghatáridőt feltétlenül megköveteli, melyet esetről-esetre kell vizsgálni –- mind az Alaptörvény XXVIII cikk (1) bekezdés tisztességes és észszerű határidőn belül történő elbírálásának elvével, mind az Európai Emberi Jogi Egyezmény 6. cikkének előírásaival. Egy nem észszerű határidőben elbírált, hanem konkrét véghatáridő miatt az észszerűnél rövidebb határidő alatt meghozott, ekként nem kellően alapos és nem kiérlelt – pláne végső – bírói döntés a tisztességes eljárás követelményeibe ütközhet, ahogy egy indokolatlan elhúzódó eljárás is sértheti a tisztességes és észszerű határidőn belül való eljárás elvét akkor is, ha egyébként nincs véghatáridő, vagy a jogszabályok által biztosított határidők nem kerültek túllépésre.
[62] Jelen konkrét ügyben is az Nsztv. 30. § (1) bekezdése szerinti 90 napos határidő éppen arra szolgál, hogy hitelesíthető kérdés esetén az aláírások gyűjtése záros határidőn belül meg tudjon kezdődni, amíg az adott kérdés közéleti szempontból aktuális. Ehhez képest jelen konkrét ügyben a tisztességességi szabályok éppen amellett szólnak, hogy ha az aláírások gyűjtésének megkezdésére kizárólag előzetes döntéshozatali eljáráson keresztül merülhet fel reális lehetőség, akkor erre néhány hónapnyi várakozás ellenében sor kerüljön. Hangsúlyozandó, hogy határidő késedelemről ez esetben sincs szó. Az viszont semmilyen jogos érdeket nem szolgál, ha mindenáron 90 napon belül egy hitelesítést megtagadó, tehát további jogot nem biztosító döntés meghozatalához ragaszkodva egyébként rendelkezésre álló, és jog szerint kötelezően igénybe veendő jogintézmények figyelmen kívül hagyására kerüljön sor.
[63] Az indítványozó tanács ügye, annak felfüggesztése folytán nem volt folyamatban, az befejezett ügyként várja jelen jogegységi döntést. A határidők e befejezett ügyben, az ügy újra indulásakor újrakezdődnek.
[64] Emellett az [55] bekezdésben képviselt álláspontból az következne, hogy a Kúria indítványozó tanácsának a határidők betartása érdekében a felfüggesztett ügyben az ügy folytatásáról kéne, hogy rendelkezzen jelen jogegységi végzés Magyar Közlönyben való megjelenése előtt annak ellenére, hogy a folytatásra okot adó körülmény kizárólag a szabályosan kihirdetett jogegységi végzés lehet. Ezért két okból is lehetetlen követelményt fogalmaz meg a jogegységi végzés. Egyrészt úgy írja elő a június 25-ig történő kötelező befejezést, hogy az szabályosan fogalmilag nem történhetne meg a jogegységi végzés kihirdetése előtt, másrészt e jogegységi végzést annak hivatalos ismerete hiányában az eljáró tanács szabályos eljárással nem tudja követni, ezért a jogegységi végzés informális tudomásszerzés alapján történő eljárásra kényszeríti.
[65] A fentebb kifejtettek miatt is a tervezet VI. fejezete értelmetlen és felesleges. Az indítványozó tanács határidő mulasztása, késedelme nem állapítható meg. Mivel az indítványozó tanács álláspontja jogkérdésben eltért a Knk.39.039/2025. számú kúriai határozatban foglalt jogértelmezéstől, nem volt más lehetősége, mint előzetes döntéshozatali indítványt benyújtani a Jogegységi Panasz Tanácshoz. Az, hogy a tisztességes eljárás követelményét szem előtt tartva megalapozott előzetes döntéshozatali indítványt kívánt (és köteles is volt) benyújtani nem róható az indítványozó tanács terhére, emiatt a kérdés elbírálásának mellőzésével nem szankcionálható.
[66] Emellett ellentétes a végzés érdemi tartalma a Bszi. 40. § (2) bekezdésével, mivel a határozat meghozatalát mellőző végzés nem tartalmazhat a jogegységi kérdés érdemére vonatkozó álláspontot, hanem kizárólag a határozathozatal mellőzésének indokairól adhat számot.
[67] Mindenkori alapelv, hogy amennyiben a bíróság (Kúria) eljárási okból mellőzi az érdemi döntést, akkor az ügy érdemére megállapításokat (főszabály szerint) nem tehet, az indokolás sem irányulhat az ügy érdemének az eldöntésére és nem adhat érdemi iránymutatást.
[68] Jogszabályokkal ellentétes érdemi indokolás egy eljárási végzésben, illetve téves határidő értelmezés egyaránt és egymást erősítően célszerűtlen is. Hiszen a jogegységi végzésnek nincs jogegységi hatályú kötelező ereje, és ha az indítványozó tanács saját jól megindokolt álláspontját tartja fenn az ügy érdemében hozott határozatában, akkor az a jogegységi panasz eljárásban lesz támadható. A végzés azáltal, hogy érdemben is állást foglal ugyanakkor az ügyben – bár nem kötelező erővel – azt is eredményezi, hogy amennyiben a jogegységi panasz tanács saját végzéséhez tartani kívánja magát, akkor a támadott határozatot meg fogja semmisíteni, melyet követően a 90 nap újra kezdődik, csak az eljárás jelentősen elhúzódik.
[69] Ez az értelmezés tehát az Alaptörvény 28. cikke folytán kötelezően figyelembe veendő jogalkotói céllal ellentétes eredményre vezethet az Nsztv. 30. § (1) bekezdése vonatkozásában.
[70] Amennyiben pedig az eljáró tanács saját indítványban foglalt jobb meggyőződése ellenére a jogegységi végzés tartamát tekinti iránymutatásnak, akkor olyan módon kerül sor az ügyben eljáró tanács döntésének befolyásolására, amely nem felel meg a törvényben biztosított jogegységi eszközök által biztosított és rendelkezésre álló jogi eszközöknek.
Budapest, 2025. június 18.
Dr. Kovács András s.k.
bíró