A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsa 12/2025. Jogegységi határozat (Jpe.IV.60.056/2024/12. szám) a keresetváltoztatásról és keresetkiterjesztésről a közigazgatási perben
A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsa a Kúria K.III. tanácsának előzetes döntéshozatali indítványa alapján meghozta a következő
jogegységi határozatot:
1. Közigazgatási perben a törvényben meghatározott keresetindítási határidőn belül megjelölt jogsérelmek határozzák meg a bíróság jogszerűségi vizsgálatának kereteit. A keresetindítási határidőn belül hivatkozott jogsérelmekhez képest új jogsérelem megjelölése nem megengedett (tiltott keresetváltoztatás).
2. A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 43. § (1) bekezdés első mondata alapján a felperes a keresetindítási határidő letelte után, de a per első tárgyalásának befejezése előtt csak a keresetben már megjelölt jogsérelmekkel összefüggésben előadott kereseti indokok körében változtathat, azokat kifejtheti, részletezheti, pontosíthatja, további érvekkel, ténybeli, illetve megsértett jogszabályi hivatkozásokkal kiegészítheti, ha megállapítható, hogy azok a kereseti érveléséből okszerűen következnek (megengedett keresetváltoztatás).
3. Tiltott keresetkiterjesztés, ha a keresetet a közigazgatási cselekmény keresettel nem támadott, a cselekmény egyéb rendelkezéseitől egyértelműen elkülöníthető rendelkezésére a keresetindításra nyitva álló határidőn túl terjesztik elő.
4. A Kúria K.III. ítélkező tanácsa a Bírósági Határozatok Gyűjteményében közzétett Kfv.37.754/2021/7. számú végzésében foglalt jogértelmezéstől eltérhet, az – és más hasonló tartalmú határozat – a továbbiakban kötelező erejűként nem hivatkozható
Indokolás
I.
[1] A Kúria előtt Kfv.37.458/2024. számon folyamatban lévő közigazgatási perben az eljáró tanács (a továbbiakban: indítványozó tanács) a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 32. § (1) bekezdés b) pontja alapján előzetes döntéshozatali indítványt terjesztett elő a jogegység érdekében, mert jogkérdésben el kíván térni a Kúria Kfv.37.754/2021/7. számú – a Bírósági Határozatok Gyűjteményében (a továbbiakban: BHGY) 2012. január 1-jét követően közzétett – határozatától (a továbbiakban: referenciahatározat).
[2] Az indítványozó tanács az előtte folyamatban lévő eljárást a Bszi. 32. § (2) bekezdése szerint felfüggesztette a jogegységi eljárás befejezéséig.
II.
[3] A referenciahatározat tényállása szerint a kormányhivatal alperes határozatában az ingatlan nyugati teraszán bővítményként engedély nélkül épített tárolóhelyiség elbontására kötelezte az építtető felperest. A felperes keresetét elutasító törvényszéki ítélet indoklása egyebek mellett azt tartalmazza, hogy a felperes 14. és 16. sorszámú beadványaiban szereplő, a jogsérelem megjelölésére nyitva álló határidőn túl előterjesztett érveit a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 43. § (1) bekezdésébe ütköző keresetváltoztatás miatt nem lehetett vizsgálni. A felperes felülvizsgálati kérelmében többek között azt kifogásolta, hogy a 14. és 16. sorszámú beadványaiban foglaltakat a törvényszék annak ellenére nem bírálta el, hogy azokban semmilyen olyan új irányt nem szabott a közigazgatási pernek, ami tiltott keresetváltoztatásnak minősülne.
[4] A Kúria a referenciahatározattal az ítéletet hatályon kívül helyezte, és a törvényszéket új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasította.
[5] A referenciahatározat indokolásának [34] bekezdésében kimondta, hogy a Pp. szerinti keresetkiterjesztés és a keresetváltoztatás fogalmához történő igazodás érdekében a közigazgatási perekben a valódi keresetváltoztatás és a látszólagos keresetváltoztatás fogalmait kell elkülöníteni és a továbbiakban használni.
[6] A Kp. 43. § (1) bekezdés első mondata szerinti valódi keresetváltoztatás helyes tartalma: a közigazgatási határozat valamely rendelkezésére vonatkozó, a Kp. 37. § (1) bekezdés f) pontja szerint a keresetben megjelölt jogsérelemhez képest eltérő vagy további, új jogsérelem megjelölése, amely lehet akár anyagi, akár eljárásjogi (referenciahatározat, Indokolás [36]). A keresetváltoztatás Kp. 43. § (1) bekezdése szerinti lényege az, hogy a felperes a formális (vagyis írásba foglalt) közigazgatási cselekmény (döntés) rendelkező részének ugyanazon, korábban már vitatott részével (részeivel) kapcsolatban jelöl meg eltérő vagy további jogsérelmet (referenciahatározat, Indokolás [37]). A megjelölt tartalmi indokkal összefüggést nem mutató, tartalmi kapcsolatban nem lévő, de a közigazgatási cselekmény (döntés) ugyanazon rendelkezésének jogsértő voltát állító új indokokra hivatkozás új jogsérelem megjelölését jelenti, az pedig a Kp. 43. § (1) bekezdés első mondata szerinti (valódi) keresetváltoztatásnak minősül (referenciahatározat, Indokolás [38]). A keresetváltoztatás körében – a látszólagos keresetváltoztatás esetét kivéve – nem a keresetindítási határidő letelte bír jelentőséggel, a keresetváltoztatásra ugyanis az első tárgyalás végéig van lehetőség (referenciahatározat, Indokolás [39]).
[7] Ettől eltérő a látszólagos keresetváltoztatás fogalma, amelyet a Kúria a referenciahatározat indokolásában eddig látszólagos keresetkiterjesztésnek nevezett. Mivel a látszólagos keresetkiterjesztés fogalmát megalapozó jogi helyzetre a Pp. 7. § (1) bekezdés 12. pontjának b) alpontja (annak is különösen utolsó tagmondata) a keresetváltoztatás fogalmát nevesíti, míg ettől nagymértékben eltér a Pp. 7. § (1) bekezdés 10. pontjának keresetkiterjesztés fogalma, ezért helyesebb ezt az esetkört a továbbiakban látszólagos keresetváltoztatásnak nevezni (referenciahatározat, Indokolás [40]). Ha a keresettel támadott közigazgatási cselekmény rendelkezéseinek van elkülöníthető – a támadott rendelkezéssel/rendelkezésekkel össze nem függő – további rendelkezése, azt csak keresetindítási határidőn belül lehet támadni, ez ugyanis a Kp. 43. § (1) bekezdés második mondata szerinti látszólagos keresetváltoztatásnak minősül (referenciahatározat, Indokolás [41]).
[8] A referenciahatározatban a Kúria hangsúlyozta: a Kp. 43. § (1) bekezdése a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: régi Pp.) 335/A. §-ának szövegezését vette át, amelynek fogalmi rendszere a Pp. 146. §-a alapján kialakult régi Pp. fogalmi rendszerét követi a Pp. XX. fejezetében foglalt eltérésekkel (referenciahatározat, Indokolás [42]). Mindez azt jelenti a Kúria megítélése szerint, hogy a régi Pp. 335/A. §-ára épülő 2013 előtt egységes bírói gyakorlatot kell fenntartani, és a Kp. 43. §-ára vonatkozó kúriai joggyakorlatnak a 2013 előtti egységes gyakorlatot követő kúriai határozatai az irányadók (referenciahatározat, Indokolás [43]).
[9] Ez a gyakorlat a Kp.-ban szabályozott valódi keresetváltoztatásnak a Pp. jelenlegi keresetváltoztatás fogalmához tartalmilag igazodó értelmezését igényli, valamint a tételes jog által a Kp.-ban speciálisan szabályozott, így csak a közigazgatási perekben releváns látszólagos keresetváltoztatás önálló közigazgatási perjogi fogalmának a használatát teszi szükségessé. Ez utóbbi fogalom használatát szintén a jelenlegi Pp. fogalmi rendszeréhez való igazodás indokolja (referenciahatározat, Indokolás [44]).
[10] A fentiekben kifejtettek szerint a Kp. 43. § (1) bekezdése alapján a Kúria megállapította, hogy az elsőfokú bíróság tévesen jutott arra a következtetésre, hogy a felperes 14. és 16. sorszámú beadványait nem kell érdemben vizsgálnia, mert azok „a jogsérelem megjelölésére nyitva álló határidőn túl előterjesztettek”, és ekként a Kp. 43. § (1) bekezdésébe ütköző keresetváltoztatásnak minősülnek. Az elsőfokú bíróság tévesen kapcsolta össze a valódi keresetváltoztatást a jogsérelem megjelölésére nyitva álló határidővel, ami alatt feltehetőleg a keresetindítási határidőt értette. A keresetváltoztatásra, vagyis eltérő vagy további jogsérelem megjelölésére a Kp. 43. § (1) bekezdés első mondatából következően ugyanis a fentiekben kifejtettek szerint az első érdemi tárgyalás végéig van lehetőség. Az elsőfokú bíróság kizárólag abban az esetben tekinthetett volna el jogszerűen a keresetindítási határidő lejártát követően benyújtott, a felperes 14. és 16. sorszámú beadványainak érdemi vizsgálatától, ha azok a támadott közigazgatási cselekmény korábban nem támadott, a cselekmény elkülöníthető rendelkezésére vonatkoztak volna, az ugyanis látszólagos keresetváltoztatásnak minősül, amelyre kizárólag keresetindítási határidőn belül van lehetőség. Ilyen azonban nem történt. A felperes 14. és 16. beadványai a közigazgatási cselekmény ugyanazon rendelkezésére vonatkoztak, a körben állítottak új jogsérelmet, azok tehát (valódi) keresetváltoztatásnak minősülnek, amire a felperes az első tárgyalás végéig jogosult volt (referenciahatározat, Indokolás [47]).
III.
[11] Az indítványozó tanács előtt folyamatban lévő ügy tényállása szerint az alperes határozatában megállapította, hogy a felperes megsértette a természetes személyeknek a személyes adatok kezelése tekintetében történő védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, valamint a 95/46/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, az Európai Parlament és a Tanács 2016. április 27-i (EU) 2016/679 Rendelete (a továbbiakban: GDPR) 25. cikk (1)–(2) bekezdéseit, továbbá a 32. cikk (1)–(2) bekezdéseit, amely miatt a felperest 40 000 000 forint adatvédelmi bírság megfizetésére kötelezte, továbbá elrendelte a végleges határozatnak a felperes azonosító adatai közzétételével történő nyilvánosságra hozatalát.
[12] A felperes módosított keresetében a határozat megsemmisítését és az alperes szükség szerinti új eljárásra kötelezését kérte. A jogalap vitatása körében sérelmezte, hogy az alperes elmulasztotta a szakértő kirendelését a panaszosoknak szóló angol nyelvű e-mail, valamint az adatbiztonsági gyakorlat kockázatelemzésének értékeléséhez, amivel megsértette az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 71. § (1) bekezdését, valamint ezen keresztül az Ákr. 62. § (1), (2) és (4) bekezdéseiben foglalt tényállás tisztázási kötelezettségét. Kifogásolta, hogy az alperes nem vette figyelembe az eset összes releváns körülményét, mert a panaszra indult alapügyek egyikében sem vizsgálta a panaszosok vele szembeni valódi céljait, akik nem titkoltan arra használták fel az adatvédelmi jellegű panaszukat, hogy a fogyasztóvédelmi igények teljesítésére szorítsák rá. A bírságkiszabás körében állította, hogy az alperes megsértette az Ákr. 81. § (1) bekezdése szerinti indokolási kötelezettségét. Egyebekben részleteiben vitatta a kiszabott bírság összegét, valamint a nyilvánosságra hozatali kötelezettség jogszerűségét.
[13] A felperes a keresetindítási határidőn túl, a 22. sorszámú beadványában és az első érdemi tárgyaláson előadta, hogy az Európai Adatvédelmi Testület 4/2019. számú iránymutatása alapján a GDPR 25. cikke nem követeli meg konkrét technikai és szervezési intézkedések végrehajtását, csak azt írja elő, hogy az adatkezelő biztosítsa az adatvédelmi elvek érvényesülését. Ezért maga volt jogosult meghatározni azokat a módszereket, amelyek útján ennek eleget tesz. Azzal, hogy a kockázatelemzési kötelezettségének eleget tett, az iránymutatásban foglaltaknak megfelelt. Az alperes nem értékelte, hogy a kifogásolt gyakorlata nem közvetlenül a saját adatkezelési folyamataival, hanem az ügyfelektől kért adatok átvitelével kapcsolatos, nem munkálta ki, hogy a panaszkezelés ezen szakaszára miért alkalmazandóak a felhívott rendelkezések. Érvelése szerint a GDPR nem tartalmaz konkrétumot arra, hogy pontosan mi tartozik az adatkezelő felelősségi körébe, így nem egyértelmű, hogy milyen eljárás felelne meg az adatvédelmi előírásoknak. Sérelmezte, hogy az alperes elvárásait csak a határozatból ismerhette meg. Kifogásolta továbbá, hogy az alperes fogyasztóvédelmi szempontokat is bevont az értékelésbe, határozatában a fogyasztóvédelmi és az adatvédelmi hatósági eljárás szempontjai keverednek. Állította, hogy a banki adatok bekérése, illetve maga az adatbekérés nem szerepel az adatkezelés jogszabályi definíciójában, az alperes nem vezette le a határozatában, hogy ezt miért tekinti adatkezelésnek.
[14] Az elsőfokú bíróság jogerős ítéletével a határozat bírságösszegre vonatkozó pontját megsemmisítette és e körben az alperest új eljárásra kötelezte, ezt meghaladóan a felperes keresetét elutasította. A megismételt eljárásra előírta, hogy az alperesnek a konkrét helyzet valamennyi releváns körülményét figyelembe véve kell a bírság összegét ismételten meghatároznia, érvényesítve a GDPR (148) és (150) preambulumbekezdésében foglaltakat, és a 83. cikk (2) bekezdésben rögzített szempontokat értékelnie kell, és arról a határozatában számot kell adnia. A kiszabott bírságnak meg kell felelnie a szankciókiszabás általános és az általános adatvédelmi rendeletben is megjelenő elveinek.
[15] Az ítélet [24] bekezdésében foglalt megállapítás szerint a felperes a határidőben előterjesztett keresetében még nem vitatta, hogy a banki adatok bekérésének a felperes által alkalmazott módját az alperes adatkezelésnek minősítette, illetve hogy azt – elsődlegesen a jogi bizonytalanság és iránymutatás hiánya miatt – jogszerűtlenül minősítette jogsértőnek. A jogalapot kizárólag a tényállás azon hiányossága körében támadta, hogy az alperes nem alkalmazott szakértőt a kockázatelemzés értékeléséhez, valamint az angol formalevél megfelelő tartalmának megállapításához, és nem értékelte a panaszosok visszaélésszerű magatartását. Ezért – a Kp. 39. § (1) bekezdésében és 46. § (4) bekezdésében foglalt rendelkezésekre figyelemmel – nem lehetett vizsgálni a felperesnek a védiratra tett észrevételében és a tárgyaláson felhozott azon jogsérelmeit, amelyeket a határidőben előterjesztett keresete nem tartalmazott, vagyis sem azt, hogy az alperes megfelelően azonosította-e a felperes felelősségi körébe eső adatkezelésként a banki adatoknak az utasoktól való bekérését, sem azt, hogy jogszerűtlenül állapította-e meg az adatkezelés felperes által alkalmazott módjának jogsértő jellegét.
[16] A felperes a felülvizsgálati kérelmében elsődlegesen a jogerős ítélet keresetet elutasító rendelkezésének a Kp. 121. § (1) bekezdés a) pontja alapján történő hatályon kívül helyezését és az elsőfokú bíróság új eljárás lefolytatására és új határozat meghozatalára utasítását kérte. Másodlagosan indítványozta a jogerős ítélet megváltoztatásával a határozat megsemmisítését és az alperes új eljárás lefolytatására kötelezését. Érvelése szerint az elsőfokú bíróság az ügy érdemére kiható módon sértette meg alapvető eljárási jogait, tekintettel arra, hogy az előterjesztett nyilatkozatainak csak egy részét vette figyelembe. Ezen kívül a jogerős ítélet a Kúria referenciahatározatától jogkérdésben eltér, annak ellentmond. A hivatkozott döntésben foglalt értelmezés szerint ugyanis nem minősül keresetváltoztatásnak a keresetben megjelölt jogsérelem pusztán további érvekkel és jogszabályi hivatkozásokkal történő alátámasztása, a keresetben megjelölt jogsérelem megváltoztatása a Kp. 43. § (1) bekezdése szerint megengedett keresetváltoztatás (ún. valódi keresetváltoztatás), amelyre a per első tárgyalásának végéig van lehetőség (azaz nemcsak a keresetindítási határidőn belül). A referenciahatározat értelmében kizárólag az minősül a Kp. 43. § (1) bekezdése szerint meg nem engedett keresetváltoztatásnak, ha a felperes a keresetét a közigazgatási cselekmény keresettel nem támadott, elkülöníthető rendelkezésére terjeszti ki (ún. látszólagos keresetváltoztatás). Álláspontja szerint ezért a keresetet követően előterjesztett nyilatkozataiban előadott jogsérelmekhez képest új jogsérelmek megjelölésére jogszerű lehetősége volt, hiszen azokkal nem terjesztette ki a keresetét a határozat korábban nem támadott elkülöníthető rendelkezésére, amelyre valóban csak a keresetindítási határidőn belül lett volna lehetősége.
IV.
[17] Az indítványozó tanács nem értett egyet a referenciahatározat [36] és [37] bekezdéseiben foglalt, a Kp. 43. § (1) bekezdésének lényegi tartalmára vonatkozó megállapításaival, valamint az azok alátámasztására felhozott, különösen a [38], [39], [40], [41], [42], [43], [44] és [47] bekezdései szerinti levezetéssel, amelyek értelmében a keresetben megjelölt indokkal összefüggést nem mutató, azokkal tartalmi kapcsolatban nem álló, de a közigazgatási cselekmény (döntés) ugyanazon rendelkezésének jogsértő voltát állító új indokokra való hivatkozás új jogsérelem megjelölését jelenti, amely a Kp. 43. § (1) bekezdés első mondata szerinti (valódi) keresetváltoztatásnak minősül.
[18] Az indítványozó tanács álláspontja – a következetes kúriai gyakorlattal azonosan – az, hogy közigazgatási perben – a marasztalási perek kivételével vagy amennyiben a Kp. eltérően nem rendelkezik – a keresetindítási határidő leteltével az első tárgyalás végéig a felperes már csak az előadott kereseti indokok körében változtathat, a keresetindítási határidő elteltét követően előadott új jogsérelmet nem vizsgálhatja a bíróság. Kifejtette, hogy a Kp. 43. § (1) bekezdése lényegében a régi Pp. 335/A. § (1) bekezdésében foglaltakkal azonosan tartalmazza a keresetváltoztatás és keresetkiterjesztés szabályait. Számos eseti döntés bemutatásával arra a következtetésre jutott, hogy mind a régi Pp.-n, mind a Kp.-n alapuló kúriai joggyakorlat egységes, amelynek lényege, hogy tiltott keresetváltoztatásnak minősül, ha a felperes a perindítási határidő letelte után a korábbi kereseti indokaitól markánsan eltérő, a per teljesen új irányát eredményező jogsérelemre hivatkozik. Hangsúlyozta, hogy a Kp. utaló szabálya hiányában, valamint a közigazgatási per és a polgári per különbözőségei miatt a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) rendelkezései, fogalommeghatározásai nem alkalmazhatók. Érvelése szerint a Kp. 85. § (1) bekezdése, továbbá a 37. § (1) bekezdés f) pontja, 39. § (1) bekezdése, 46. § (4) bekezdése és 48. § (1) bekezdés k) pontja – figyelemmel a Kp. 2. §-ában foglalt céljaira és alapelveire is – azt támasztják alá, hogy perindítási határidőn túl a kereseti indokoktól eltérő, új szempontok, új jogsérelem bevezetése nem megengedett.
[19] Mindezekre tekintettel indítványozta, hogy a Jogegységi Panasz Tanács az általuk felvetett, a Kp. 43. § (1) bekezdésében foglaltak tartalmára vonatkozó jogkérdéseket – a kifejtett jogértelmezésük elfogadásával – válaszolja meg az alábbi tartalommal, egyben engedélyezze a Kúria BHGY-ban közzétett Kfv.37.754/2021/7. számú határozatától való eltérést:
Közigazgatási perben a törvényes határidőn belül előadott kereseti indokok határozzák meg a bíróság jogszerűségi vizsgálatának a kereteit.
A felperes a perindítási határidő letelte után, de a per első tárgyalásának befejezése előtt csak a már előadott kereseti indokai, a keresetben megjelölt jogsérelem körében változtathat, azokat kibonthatja, részletezheti, pontosíthatja, további érvekkel, ténybeli, illetve megsértett jogszabályi hivatkozásokkal megváltoztathatja, ha megállapítható, hogy az a kereseti érveléséből okszerűen következik [Kp. 43. § (1) bekezdés első mondata szerinti megengedett keresetváltoztatás].
Az ezen kereseti indokoktól eltérő, új szempontok bevezetése, új jogsérelem megjelölése a per teljesen új irányát eredményezné, ezért az nem megengedett (tiltott keresetváltoztatás).
Tiltott keresetkiterjesztés, ha a keresetet a közigazgatási cselekmény keresettel nem támadott, a cselekmény egyéb rendelkezéseitől egyértelműen elkülöníthető rendelkezésére a keresetindításra nyitva álló határidőn túl terjesztik elő.
V.
[20] A legfőbb ügyész a Bszi. 37. § (2) bekezdése alapján tett nyilatkozata szerint a közigazgatási perben a törvényben meghatározott perindítási határidőn belül előadott kereseti indokok, a megjelölt jogsérelmek határozzák meg a bíróság törvényességi felülvizsgálatának kereteit. A Kp. 43. § (1) bekezdésében foglalt keresetváltoztatás azt jelenti, hogy a jogsérelmet csak keresetindítási határidőn belül lehet megjelölni. A felperes az első tárgyalás végéig legfeljebb a keresetindítási határidőben előadott kereseti indokok, a keresetben megjelölt jogsérelem körében annyiban változtathat, hogy azt kibonthatja, részletezheti, pontosíthatja, további érvekkel, ténybeli és megsértett jogszabályi hivatkozásokkal megváltoztathatja, ha az a kereseti érvelésből okszerűen következik. Tiltott keresetváltoztatásként értékelendő, ha a keresetindítási határidőn túl, de az első tárgyaláson a felperes a kereseti indokoktól eltérő, új jogsérelmet jelöl meg, amely a per teljesen új irányát eredményezné. Tiltott keresetkiterjesztésnek – és nem látszólagos keresetváltoztatásnak – tekintendő a Kp. 43. § (1) bekezdés második mondatának figyelembevételével az, ha a keresetet a közigazgatási cselekmény keresettel nem támadott, a cselekmény egyéb rendelkezéseitől egyértelműen elkülöníthető rendelkezésére a keresetindításra nyitva álló határidőn túl terjesztik elő. A referenciahatározat tágító értelmezése ellentétben áll a Kp. fő céljaival, ezen túlmenően a Kp. egyes szabályainak [például a 46. § (4) bekezdés, 48. § (1) bekezdés k) pont] kiüresítését eredményezné.
[21] A referenciahatározattól való eltérés indokolt, mivel a Kp. 43. § (1) bekezdésének helyes értelmezése szerint a jogsérelem megjelölése kizárólag a keresetindítási határidőben történhet meg, új jogsérelem megjelölésére az első tárgyaláson már nincs lehetőség, mivel az tiltott keresetváltoztatásként értékelendő.
VI.
[22] A felperes nyilatkozatában kifejtett álláspontja szerint nem indokolt a referenciahatározattól való eltérés. Az indítvány szűkítően értelmezi a Kp. 43. § (1) bekezdését, az nem vezethető le a Kp. egyéb rendelkezéseiből, alapelveiből, illetve a jogszabály céljából sem, lényegében megszüntetné a keresetváltoztatás és a jogorvoslat lehetőségét. Kifejtette, hogy az indítványban nem hivatkozott számos határozat, így a Kfv.35.229/2019/5. számú és a Kfv.35.388/2019/5. számú határozat sincs összhangban a keresetváltoztatás szűkítő értelmezésével, míg az indítványban megjelölt Kfv.45.102/2023/7. számú döntés éppen, hogy megegyezik a referenciahatározat megállapításaival. Érvelése szerint az indítvány által felvetett jogkérdés szempontjából nincs relevanciája a Kp. 46. § (4) bekezdésének és 48. § (1) bekezdés k) pontjának. Hivatkozott a Jogesetek Magyarázata című folyóiratban megjelent három írásra.
VII.
[23] A Jogegységi Panasz Tanács megállapította, hogy bár az indítványozó tanács előtt folyamatban lévő ügy és a referenciahatározat alapjául szolgáló tényállás gyökeresen különbözik egymástól, az ügyazonosság mégis fennáll. Az eldöntendő jogkérdés ugyanis mindkét ügyben azonos: miként kell értelmezni a Kp. 43. § (1) bekezdésében foglalt keresetváltoztatást.
[24] A Jogegységi Panasz Tanács a következőkre alapozta döntését.
1.
[25] A régi Pp. 335/A. § (1) bekezdése szerint a felperes a keresetét legkésőbb az első tárgyaláson [141. § (1) bekezdés] változtathatja meg. A keresetet azonban a közigazgatási határozatnak a keresetlevéllel nem támadott önálló – a határozat egyéb rendelkezéseitől egyértelműen elkülöníthető – rendelkezésére csak a perindításra nyitva álló határidőn belül lehet kiterjeszteni.
[26] A Kp. 1. § (1) bekezdése alapján a Kp.-t kell alkalmazni a közigazgatási perben és az egyéb közigazgatási bírósági eljárásban.
[27] A Kp. 43. § (1) bekezdése kimondja, hogy a felperes a keresetét legkésőbb az első tárgyaláson változtathatja meg. A keresetet a közigazgatási cselekmény keresettel nem támadott, a cselekmény egyéb rendelkezéseitől egyértelműen elkülöníthető rendelkezésére csak a keresetindításra nyitva álló határidőn belül lehet kiterjeszteni.
[28] A referenciahatározat [22] bekezdése azt tartalmazza, hogy „a Kúria és korábban a Legfelsőbb Bíróság azonos szövegezésű régi Pp. 335/A. §-ához kapcsolódó joggyakorlata értelmében a régi Pp. 335/A. § (1) bekezdésének első mondata a keresetmódosítás (korábbi jogsérelem helyébe új lép), valamint a valódi keresetkiterjesztés (ugyanazon közigazgatási rendelkezés vonatkozásában további jogsérelem megjelölése) határidejét szabályozza (a továbbiakban a keresetmódosítás és a valódi keresetkiterjesztés együtt: valódi keresetváltoztatás). Ehhez képest a régi Pp. 335/A. § (1) bekezdésének második mondata a valódi keresethalmazatnak a közigazgatási perekben érvényesülő egy speciális esetére vonatkozott, amikor a felperes az eredeti jogvitától elkülönülő, új, a korábbi keresettel támadott rendelkezésektől jogi megítélésükben független közigazgatási rendelkezésekre terjesztette ki a keresetet… A keresetet alapesetben tehát az első tárgyalásig lehetett megváltoztatni (valódi keresetváltoztatás), a támadott határozat elkülönülő rendelkezésére vonatkozó – valójában látszólagos – keresetkiterjesztést (a továbbiakban: látszólagos keresetkiterjesztés) viszont csak a keresetindítási határidőn belül lehetett megtenni”.
[29] A [28] bekezdésben pedig az áll, hogy „a Kúria jelen tanácsának álláspontja szerint a Kp. 43. § (1) bekezdése alapján megkülönböztethetjük a valódi keresetváltoztatást, melyre az (1) bekezdés első mondata vonatkozik, valamint a második mondat szerinti látszólagos (nem valódi) keresetkiterjesztést”.
[30] A Jogegységi Panasz Tanács rámutat arra, hogy sem a régi Pp. hatálya alatti, sem a Kp. hatálya alatti közigazgatási bírói joggyakorlatban nem jelent meg a valódi keresetváltoztatás és a nem valódi, látszólagos keresetkiterjesztés fogalma, ilyen különbségtételt egyetlen közigazgatási bírósági határozat sem tartalmaz.
2.
[31] A referenciahatározat [34] bekezdése azt tartalmazza, hogy a „Kúria megítélése szerint a jelenlegi Pp. szerinti keresetkiterjesztés és a keresetváltoztatás fogalmához történő igazodás érdekében a közigazgatási perekben a valódi keresetváltoztatás és a látszólagos keresetváltoztatás fogalmait kell elkülöníteni és a továbbiakban használni”.
[32] A Kp. 6. §-a szerint a közigazgatási perben vagy az egyéb közigazgatási bírósági eljárásban a polgári perrendtartás szabályait akkor kell alkalmazni, ha azt e törvény kifejezetten előírja. A polgári perrendtartás szabályait e törvénnyel összhangban kell alkalmazni.
[33] A Kp. e rendelkezése értelmében a közigazgatási pereknek nem általános háttérjogszabálya a Pp., azaz a Kp. nem tartja fenn a régi Pp. szerinti korábbi gyakorlatot, amely alapján a régi Pp. szabályai mögöttes normarendszerként generálisan érvényesülnek a közigazgatási perekben. A Kp. többféle módon írja elő a Pp. alkalmazását. A 36. § (1) bekezdésében tételesen felsorolja, hogy a Pp. mely rendelkezéseit kell egy az egyben alkalmazni, más esetben egy jogintézmény bizonyos szabályainak alkalmazását írja elő [mint például a 71. § (3) bekezdésében], de előfordul, hogy a Pp. meghatározott rendelkezéseihez képest az eltérő szabályokat határozza meg [ilyen például a 26. § (1) bekezdés].
[34] A Kp. a 43. §-sal kapcsolatban a Pp. rendelkezéseinek – különösen a Pp. 7. §-a szerinti (Értelmező rendelkezések 10. pont keresetkiterjesztés, 12. pont keresetváltoztatás) szabályainak – alkalmazását sem direkt módon, sem áttételesen sem írja elő.
[35] A normavilágosság követelménye érvényesülésének egyik előfeltétele az a megdönthetetlen vélelem, hogy a jogalkotó az előre meghatározott szabályozási célt kívánja megvalósítani, és tudatában van annak is, hogy mit jelentenek az általa használt kifejezések, ezért azzal a szöveggel alkotják meg a jogszabályt, aminek a megalkotására a jogalkotó szándéka irányult. A jogalkotó szándékára figyelemmel lévő teleologikus értelmezés szükségessége akkor merülhet fel, ha a normaszövegből több értelmezési eredmény is levezethető volna (Kfv.37.639/2021/11, Indokolás [54]).
[36] A Kp. 6. §-a szerinti „e törvény kifejezetten előírja” fordulatot csak úgy lehet értelmezni, hogy a Kp. erre vonatkozó konkrét rendelkezése hiányában a Pp. szabályai nem alkalmazhatók. Ezt az egyértelműen megfogalmazott normaszöveget még nagyon távoli összefüggésben sem lehet akként felfogni, hogy a jogalkalmazó belátása szerint felhívhatók lennének a Pp. egyes szabályai. Ezért minden alapot nélkülöz a referenciahatározat [34] bekezdésében megfogalmazott azon megállapítás, miszerint a közigazgatási perben a Pp. szerinti keresetkiterjesztés és keresetváltoztatás fogalmához igazodóan kellene a valódi keresetváltoztatás és a látszólagos keresetváltoztatás fogalmait elkülöníteni és használni.
[37] A Pp. szabályainak alkalmazása – külön törvényi felhatalmazás hiányában – azért sem megengedett, mert a közigazgatási per alaphelyzetében, céljában, egyéb sajátosságában is tudatosan különbözik a polgári pertől. Magyarország Alaptörvényének 25. cikk (2) bekezdése is markánsan elkülöníti a magánjogi jogvitát a közigazgatási határozatok törvényességi felülvizsgálatától. A közigazgatási pert főszabályként megelőzi egy közigazgatási eljárás, a polgári perekre jellemző mellérendeltségi jogviszonyban álló felektől eltérően a közigazgatási perekben az alperes a megelőző eljárásban közhatalommal rendelkező közigazgatási szerv. A Kp. szerint a keresetet – szemben a polgári perrel – perindítási határidőn belül lehet előterjeszteni [Kp. 39. § (1) bekezdés] és konkrét jogsérelemre kell hivatkozni [Kp. 37. § (1) bekezdés f) pontja]. Ettől eltérően a Pp. 170. § (2) bekezdés b) pontja alapján a keresetnek jogállítást kell tartalmaznia. A Kp. 85. § (1) bekezdése értelmében a bíróság a közigazgatási tevékenység jogszerűségét a kereseti kérelem korlátai között vizsgálja, viszont a Pp. 342. §-a szerint az érdemi döntés nem terjedhet túl a kereseti kérelmen és az ellenkérelmen. Mindebből következik, hogy nem is volna észszerű ok a Pp. szabályainak alkalmazását általános jelleggel előírni a közigazgatási perekben.
[38] A Pp. keresetkiterjesztésre és keresetváltoztatásra vonatkozó szabályait a fentiekre tekintettel a közigazgatási perekben nem lehet figyelembe venni. A referenciahatározat ettől eltérő megállapítása ellentétes a Kp. tételes jogával, annak céljával, rendeltetésével.
3.
[39] A referenciahatározat [26] bekezdése szerint a Kúria azt vizsgálta, hogy „fenntartható-e a régi Pp. 335/A. § kapcsán kialakult 2013 előtt egységes joggyakorlat a keresetváltoztatás körében a szövegszerűen azonos Kp. 43. § (1) bekezdése esetében. A Kúria – az alábbiak szerint – arra a meggyőződésre jutott, hogy a 2013 előtt egységes joggyakorlat fenntartása indokolt”.
[40] A Kp. 43. § (1) bekezdése a régi Pp. 335/A. § (1) bekezdésében foglaltakkal lényegében azonos szabályt tartalmaz.
[41] Az Indokolás a T_12243. sz. törvényjavaslathoz (a továbbiakban: Kp. Indokolás) a Kp. 43. §-ához kapcsolódóan azt tartalmazza, hogy a perrendtartás a keresetváltoztatás szabályait a hatályos rendszer szerint tartja fenn, amely alapján a felperes a keresetét legkésőbb az első tárgyaláson változtathatja meg. A közigazgatási cselekmény azon részei tekintetében, amelyeket a keresetlevél nem támad, csupán a perindításra nyitva álló határidőn belül van helye a kereseti kérelem kiterjesztésének.
[42] Azon kívül, hogy a referenciahatározat nem mutatta be – a közelebbről egyébként sem meghatározott időszak – 2013 előtti joggyakorlatát, nem ad választ arra, hogy a 2016 szeptemberében készült Kp. Indokolásban rögzített „hatályos rendszer szerint” kifejezés alatt miért a 2013 előtti és miért nem a 2016-ban fennálló ítélkezési gyakorlatot kell érteni.
[43] A Jogegységi Panasz Tanács megítélése szerint a Kp. 43. §-ának értelmezéséhez a Kp. megalkotását közvetlenül megelőző és nem a 2013 előtti joggyakorlatot kell figyelembe venni.
[44] A Kúria KK. 34. állásfoglalásának megfelelő, a kereseti kérelemhez kötöttségről és a közigazgatási perben való keresetváltoztatásról szóló 2/2011. (V. 9.) KK vélemény egyebek mellett kimondja, hogy a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata nem teljes körű, annak irányát a felperes által hivatkozott jogszabálysértés jelöli ki. A kereseti kérelem nem általában vonatkozik a határozat felülvizsgálatára, hanem a felperes meghatározott irányú felülvizsgálatot kér.
[45] A Kúria Kfv.35.395/2014/7. számú ítélete szerint „a 2/2011.(V.9.) KK. vélemény értelmében a kereseti kérelem iránya az a jogsértés, amely a közigazgatási szerv határozatának hatályon kívül helyezésére kell vezetnie. A jogsértés iránya keresetben történő meghatározásának nem mond ellent az, ha a felperes a keresetét további érvekkel, ténybeli, illetve megsértett jogszabályi hivatkozásokkal változtatja meg. Időbeli korlátként jelentkezik, hogy a keresetváltoztatásra legkésőbb az első érdemi tárgyaláson kerülhet sor […]. A felperes felülvizsgálati kérelmében foglalt indokolás elfogadása teljességgel kiüresítené az rPp. 335/A. § szerinti korlátot, amelynek célja éppen a kereseti kérelmek egy időpillanatban történő rögzítése volt. Az rPp. 335/A. §-a annak a törekvésnek kívánt gátat szabni, hogy a keresetváltoztatás a perek indokolatlan elhúzódásához vezethessen”.
[46] A Kp. előtti joggyakorlat – néhány kivételtől eltekintve – egységesnek mondható, ezek főbb megállapításai a következők. A régi Pp. 335/A. § (1) bekezdése értelmében a felperes a keresetét legkésőbb az első tárgyaláson változtathatja meg. A keresetváltoztatásra vonatkozó eljárásjogi jogszabály értelmében a felperesnek a keresetindításra nyitva álló határidőn belül kell meghatároznia keresete irányát, ezen belül elsőként azt, hogy eljárásjogi vagy anyagi jogi jogszabálysértés miatt állítja a közigazgatási határozat jogsértő voltát. A kizárólag anyagi jogszabálysértésre hivatkozó kereset anyagi jogszabálysértésre nem terjeszthető ki és fordítva sem. A felperes a meghatározott kereseti kérelmén belül hivatkozhat újabb jogszabálysértésre, illetve eljárási kifogásra, de ezeknek a törvényes határidőn belül már előadott kereseti indokokkal szoros oksági kapcsolatban állónak kell lenniük. A keresetlevélben foglalt kereseti indokoktól alapvetően eltérő új indokok bevezetése a bírósági felülvizsgálat új irányát eredményezné, keresetkiterjesztésként realizálódnának, míg a keresetlevélben már előadottak megismétlése, pontosítása, új szempontú megerősítése a keresetváltoztatás kategóriájába tartozik. Az első tárgyaláson tett keresetpontosítás új jogszabálysértésre nem irányulhat, azonban a keresetben megjelölt jogszabálysértés körében új indokot tartalmazhat (Kfv.35.809/2013/5., Kfv.35.325/2014/9., Kfv.35.359/2015/7., Kfv.35.603/2015/4., Kfv.35.693/2015/5., Kfv.35.090/2016/6., Kfv.35.258/2016/9., Kfv.35.570/2016/11., Kfv.37.458/2017/5., Kfv.38.176/2016/5., Kfv.37.906/2017/4., Kfv.35.001/2018/10., Kfv.37.380/2018/23., Kfv.38.347/2018/9.).
[47] A fentiekből látható, hogy a Kp. megalkotásakor hatályos régi Pp. 335/A. § (1) bekezdését az irányadó joggyakorlat akként értelmezte, hogy a felperes a törvényes keresetindítási határidőn belül előterjesztett meghatározott irányú kereseti kérelmén belül hivatkozhat újabb jogszabálysértésekre, ezeknek tehát a már előadott kereseti indokokkal szoros oksági kapcsolatban állónak kell lenniük.
[48] A Kúria számos eseti döntésében kimondta, hogy a Kp. hatályba lépése előtti jogértelmezés változatlanul irányadó (Kfv.35.432/2019/5., Kfv.37.946/2020/7., Kf.39.149/2020/8., Kfv.37.806/2023/7.).
[49] A Kp. 2. § (1) bekezdése szerint a bíróság feladata, hogy eljárásával a közigazgatási tevékenységgel megvalósított jogsértéssel szemben – erre irányuló megalapozott kérelem esetén – hatékony jogvédelmet biztosítson. A 2. § (4) bekezdése kimondja, hogy a bíróság a közigazgatási jogvitát a kereseti kérelem, a felek által előterjesztett kérelmek és jognyilatkozatok keretei között bírálja el. A Kp. 39. § (1) bekezdése értelmében a keresetlevelet főszabályként a vitatott közigazgatási cselekmény közlésétől számított 30 napon belül kell benyújtani. A Kp. 37. § (1) bekezdés f) pontja értelmében a pert keresetlevéllel kell megindítani, amely többek között tartalmazza a közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelmet. A Kp. 48. § (1) bekezdés k) pontja alapján a bíróság a keresetlevelet visszautasítja, ha a felperes a keresetindítási határidőn belül nem jelölte meg a közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelmét. A Kp. 85. § (1) bekezdése kimondja, hogy a bíróság a közigazgatási tevékenység jogszerűségét a kereseti kérelem korlátai között vizsgálja.
[50] A közigazgatási bíróság nem felettes vagy felügyeleti szerve a közigazgatási hatóságoknak, nem végez általános és teljes körű ellenőrzést a közigazgatási jogalkalmazás felett, feladata a hatékony jogvédelem biztosítása a közigazgatás jogsértő cselekményeivel szemben, az is kizárólag erre vonatkozó kérelem esetén. A hatékony jogvédelem érvényesülése érdekében a Kp. számos részletszabályt ad, mint például a 2. § (3) bekezdésében a perkoncentráció elvét. A perkoncentráció egyebek mellett azt a követelményt támasztja mind a bíróság, mind a felek számára, hogy eljárásukkal hozzájáruljanak ahhoz, hogy a közigazgatási jogvita minél előbb befejeződjön. Megengedhetetlen ugyanis, hogy a közigazgatási jogviszonyok hosszú ideig lezáratlanok maradjanak, az az egyéni jogsérelmen kívül jogbizonytalanságot okoz, amely már a közérdek ellen is hat. Éppen ezért határoz meg a Kp., illetve egyes ágazati jogszabályok viszonylag rövid keresetindítási határidőt, és ezért írja elő a Kp., hogy a keresetlevél kötelező tartalmi eleme a jogsérelem megjelölése, amelynek hiánya csak a keresetindítási határidőn belül pótolható [Kp. 46. § (4) bekezdés]. Ha a keresetlevél nem tartalmazza a jogsérelem megjelölését, akkor azt a bíróság visszautasítja. Mindezen célokból, elvekből, szabályokból az következik, hogy a felperes nem halogathatja a jogsérelmének megjelölését, azt a keresetindítási határidőn belül meg kell jelölnie a keresetlevelében, amelyhez mind a felek, mind a bíróság kötve van. Ha a felperes később is, akár az első tárgyaláson is megjelölhetné vagy bővíthetné a jogvita alapját képező jogsérelmét, akkor azzal nemcsak a per elhúzásához járulna hozzá, hanem lényegében kitolná a keresetindítási határidőt. Ez oda is vezetne, hogy ügyenként ténylegesen eltérő lenne a keresetindítási határidő. Ilyen és hasonló megfontolások miatt tartotta fenn a bírói joggyakorlat a Kp. hatályba lépése előtti jogértelmezést, a korábban követett elvek a kúriai ítélkezésben tovább élnek.
[51] Ha a bíróság az ügyet tárgyaláson kívül bírálja el, a felperes akkor sem jelölhet meg a keresetindítási határidőn belül hivatkozott jogsérelmekhez képest új jogsérelmet. Ilyen esetben a Kp. 77. § (6) bekezdésének megfelelően a felperes a védirat vele való közlésétől számított – a bíróság által, a Kp. 77. § (5) bekezdésében meghatározott – határidőn belül adhatja elő a keresetben már megjelölt jogsérelmekkel összefüggő további érveit.
[52] A Kúria jelenlegi joggyakorlatát az alábbi megállapítások tükrözik. A Kúria szerint a keresetkiterjesztés tilalmába ütközik, ha a felperes a perindítási határidő letelte után új megtámadási irányt kíván szabni a közigazgatási perben, így, ha a kereseti kérelme jogi indokolását az első vagy az azt követő tárgyaláson egészíti ki egy új jogszabályi rendelkezésre történő hivatkozással (Kfv.37.488/2019/5., Kfv.37.803/2019/5.). A Kúria másik döntése értelmében a fél által a peres eljárás során előadottak tiltott keresetkiterjesztésnek minősülnek, amennyiben a fél a keresetindításra nyitva álló határidőn túl olyan új irányú jogsérelemre hivatkozik, amelyet a keresetlevél előterjesztésére nyitva álló határidőben a benyújtott keresetlevelében nem jelölt meg (Kfv.35.432/2019/5.). A Kúria a Kf.39.149/2020/8. számú ítéletében elvi éllel szögezte le, hogy a keresetkiterjesztés tilalmába ütközik, ha a felperes a perindítási határidő letelte után új megtámadási irányt kíván szabni a közigazgatási perben. A Kúria ezen ítélete indokolásában kiemelte, hogy a keresetváltoztatás (illetve a keresetkiterjesztés) a közigazgatási perben szigorú feltételhez kötött, ami – a perkoncentráció, az eljárás észszerű időn belüli lefolytatása, a per lehetőleg egy tárgyaláson érdemben való elbírálhatósága követelményeinek megfelelően – a per elhúzódásának megakadályozását célozza. A Kp. 43. § (1) bekezdése szerinti keresetváltoztatás (keresetkiterjesztés) körében – utaló szabály hiányában – a Pp. rendelkezései és fogalommeghatározásai nem alkalmazhatók. A felperesnek legkésőbb a perindítási határidő leteltéig előadott kereseti indokai határozzák meg a közigazgatási per irányát, a bíróság jogszerűségi vizsgálatának kereteit. A felperes a perindítási határidő letelte után, de a per első tárgyalásának befejezése előtt csak a már előadott kereseti indokai körében változtathat, azokat kibonthatja, részletezheti, pontosíthatja, ha megállapítható, hogy az a kereseti érveléséből okszerűen következik, ugyanakkor e kereseti indokoktól alapvetően eltérő, új szempontok bevezetése, a per teljesen új irányát eredményezné, ezért az nem megengedett (Kfv.37.806/2023/7.). Ha ez az újonnan előadott érvelése a korábbi kereseti indokaitól markánsan eltér, a per teljesen új irányát eredményezi, ezért annak – a perindítási határidő leteltére figyelemmel – a Kp. 43. § (1) bekezdése alapján már nincs helye (Kf.39.149/2020/8.). Közigazgatási perben a törvényben meghatározott határidőn belül előterjesztett kereseti kérelem bírálható el, a keresetváltoztatásnak a Kp. 43. §-ában foglalt rendelkezéseit a bíróságnak alkalmaznia kell (Kfv.35.251/2019/5.). A Kp. 2. § (4) bekezdése értelmében a bíróság a felek által előterjesztett kérelemhez kötve van, a Kp. 86. § (1) bekezdése szerint az ítéletben foglalt döntésnek ki kell terjednie a perben érvényesített valamennyi kereseti kérelemre, a döntés nem terjedhet túl a kereseti kérelmen. A közigazgatási perben a kereset, így a közigazgatási döntés felülvizsgálatának korlátait a Kp. 39. § (1) bekezdésében és 43. § (1) bekezdésében meghatározott időn belül előterjesztett kereset szabja meg (Kfv.35.070/2019/6.). Az első tárgyaláson tett keresetpontosítás új jogszabálysértésre nem irányulhat, azonban a keresetben megjelölt jogszabálysértés körében új indokot tartalmazhat (Kfv.38.347/2018/9.). A Kúria joggyakorlata szerint a felperes a keresetindítási határidőn túl nem hivatkozhat olyan tényekre, illetve jogszabályokra, amelyek a kereset alapján rögzült elbírálandó jogkérdések körétől eltérnek. Tiltott keresetkiterjesztésnek minősül, ha a felperes a keresetindításra nyitva álló határidőn túl olyan új irányú jogsérelemre hivatkozik, amelyet a keresetlevél előterjesztésére nyitva álló határidőben benyújtott keresetlevelében nem jelölt meg (Kfv.35.432/2019/5., Kf.39.149/2020/8., Kfv.37.261/2023/5., Kfv.37.105/2024/2., Kfv.37.169/2024/6., Kfv.37.158/2024/7., Kfv.35.177/2023/14., Kfv.37.946/2020/7., Kfv.37.299/2021/5., Kfv.37.364/2022/5., Kfv.37.677/2022/6., Kfv.37.874/2022/7., Kfv.37.100/2023/10., Kfv.45.102/2023/7., Kfv.37.723/2023/6.).
[53] A fentiekből látható, hogy a Kúria joggyakorlata – a Kp. Indokolásában foglaltaknak megfelelően – lényegében megegyezik a Kp. hatályba lépése előtti joggyakorlattal. Ettől az egységes joggyakorlattól a referenciahatározat jelentősen eltér, az eltérést nem indokolja meg.
4.
[54] A referenciahatározat [28] bekezdése szerint „a Kp. 43. § (1) bekezdése alapján megkülönböztethetjük a valódi keresetváltoztatást, melyre az (1) bekezdés első mondata vonatkozik, valamint a második szerinti látszólagos (nem valódi) keresetkiterjesztést”.
[55] A Kp. 43. § (1) bekezdésében szabályozott keresetváltoztatás és keresetkiterjesztés fogalmának tartalma nem azonos, azok nem keverhetők. A keresetváltoztatás azt jelenti, hogy a felperes a perindítási határidő letelte után, de a per első tárgyalásának befejezése előtt a keresetben megjelölt jogsérelem körében, azzal okszerű kapcsolatban álló újabb érveket, jogszabályi hivatkozásokat hoz fel. Ezzel szemben keresetkiterjesztésről akkor beszélünk, ha a felperes a közigazgatási cselekmény olyan egyértelműen elkülöníthető rendelkezését támadja, amelyre a keresetindítási határidőn belül előterjesztett keresete nem terjed ki. Az ilyen keresetkiterjesztés tiltott.
VIII.
[56] A fentiekre figyelemmel a Jogegységi Panasz Tanács engedélyezte az indítványozó tanácsnak, hogy a referenciahatározatban foglalt jogértelmezéstől eltérjen, és kimondta, hogy az és más hasonló tartalmú határozatok kötelező erejűként a továbbiakban nem hivatkozhatók.
IX.
[57] Mindezekre tekintettel a Jogegységi Panasz Tanács a Bszi. 24. § (1) bekezdés c) pontja, 25. §-a, 32. § (1) bekezdés b) pontja, 33. § (1) bekezdés b) pontja, valamint 40. § (1) és (2) bekezdései alapján, a bíróságok jogalkalmazása egyeségének biztosítása érdekében [Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdés] a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
[58] A Jogegységi Panasz Tanács a Bszi. 42. § (1) bekezdése alapján a jogegységi határozatot a Magyar Közlönyben, a BHGY-ban, a bíróságok központi internetes honlapján és a Kúria honlapján közzéteszi. A jogegységi határozat a bíróságokra – az indítványozó tanács kivételével – a Magyar Közlönyben való közzététel időpontjától kötelező.
Budapest, 2025. október 27.
Dr. Varga Zs. András s.k. a tanács elnöke, Dr. Varga Zs. András s.k. a tanács elnöke az aláírásban akadályozott Dr. Vitál-Eigner Beáta előadó bíró helyett, Böszörményiné dr. Kovács Katalin s.k. bíró, Dr. Csák Zsolt s.k. bíró, Dr. Farkas Katalin s.k. bíró, Dr. Gyarmathy Judit s.k. bíró, Dr. Gimesi Ágnes Zsuzsanna s.k. bíró, Dr. Kalas Tibor s.k. bíró, Dr. Kövesné dr. Kósa Zsuzsanna s.k. bíró, Dr. Magyarfalvi Katalin s.k. bíró, Dr. Varga Zs. András s.k. a tanács elnöke az aláírásban akadályozott Dr. Márton Gizella bíró helyett, Molnár Ferencné dr. s.k. bíró, Nyírőné dr. Kiss Ildikó s.k. bíró, Salamonné dr. Piltz Judit s.k. bíró, Dr. Simonné dr. Gombos Katalin s.k. bíró, Dr. Somogyi Gábor s.k. bíró, Dr. Suba Ildikó s.k. bíró, Dr. Stark Marianna s.k. bíró, Dr. Tóth Kincső s.k. bíró
Dr. Tóth Kincső bíró többségi határozattól eltérő álláspontja
[59] A többségi határozattal – több okból és kiemelten az indokolás hiányossága miatt – nem értek egyet.
[60] Álláspontom szerint a jogegységi határozatban részletesen kellett volna foglalkozni a keresetváltoztatás alapjogi és perjogi összefüggéseivel.
[61] Vizsgálni kellett volna a keresetváltoztatásra vonatkozó Kp. 43. § (1) bekezdésének értelmezése során azt, hogy milyen elvek figyelembe vétele indokolt (perkoncentráció, időszerű ítélkezés, rendeltetésszerű joggyakorlás követelményével szemben a jogorvoslattal élő fél számára rendelkezésre álló információk korlátozottsága, esetleg hiánya, azok per későbbi szakaszában való megismerése, s mindezek akadályát képezték-e annak, hogy a felperes határidőben megfogalmazza a közigazgatási tevékenységgel szembeni kifogását), s az ellentétes követelmények miként hangolhatóak össze.
[62] A jogorvoslathoz való jog korlátozásának arányossága körébe eső kérdés, hogy a keresetindítási határidőn túli keresetváltoztatás megengedett vagy sem, s ha megengedett az pontosan mire terjed ki. Maga a jogalkotó – álláspontom szerint – kifejezetten úgy rendelkezett, hogy meg lehet változtatni a keresetet az első tárgyalás befejezéséig. [Ezt az „engedményt” támasztja alá és tovább növeli a lehetőséget a közigazgatási bíráskodással összefüggő törvények módosításáról szóló 2025. évi LXXIX. törvénnyel (a továbbiakban: 2025. évi LXXIX. törvény) kiegészített Kp. 43. § (3) bekezdése, amely az első tárgyalást követően is lehetővé teszi a kereset megváltoztatását.]
[63] Ebben a körben megválaszolásra váró kérdés lett volna, hogy mit takar a jogsérelem, és azzal együtt a megváltoztatás fogalma (vö. lenti érvek).
[64] Álláspontom szerint, ha a Jogegységi Panasz Tanács a jogalkotói akarattal szemben, szűkítően értelmezi a keresetváltoztatás szabályát, akkor az alapjogsértést fog eredményezni (contra legem értelmezés, adott esetben a jogorvoslati jog kiüresítése a bírósági eljárás tisztességét veszélyezteti).
[65] Figyelemmel arra, hogy a Kp. 43. § (1) bekezdése általánosan alkalmazandó szabály, annak értelmezését úgy kellett volna elvégezni, hogy kiterjedjen azokra az esetekre is, amelyekben vagy az ügy sajátos jellege vagy a sajátos tényállás, vagy az egyedi szabályozás folytán a keresetváltoztatás jogegységi határozat szerinti értelmezése nem tartható.
[66] Példaként említhetőek az oszlatási ügyek, amelyekben nincs formális, alakszerű határozat, így nincs tényállás, nincs bizonyítékértékelés, nincs jogi indokolás. A gyűlés szervezője és a résztvevők csak azt érzékelik, hogy a rendőrség az általuk szervezett, támogatott gyűlést feloszlatja, a résztvevőket hazaküldi. Az oszlatás mint közigazgatási cselekmény a bíróság előtt keresettel megtámadható. A felperes keresetére adott alperesi válasz (védirat) az első olyan írásos dokumentum, amelyből a felperes értesül, hogy a gyűlés feloszlatására a hatóság álláspontja szerint miért került sor, az alperest milyen okok vezették a gyülekezéshez való alapjog korlátozására. Rendkívül sérelmes lenne az oszlatási ügyben eljáró felperes számára, ha a bíróság az első tárgyalás befejezéséig nem engedné a kereset megváltoztatását, és az alperes által megjelölt okokat nem tudná a felperes vitatni.
[67] Ugyanez érvényes minden olyan közigazgatási cselekménnyel szemben előterjesztett keresetre, amelyben alakszerű döntés meghozatalára nem került sor (pl. átkísérés mint rendőri intézkedés), vagy a jogszabály által formalizált döntés megtámadás esetére is.
[68] E kivételes körbe sorolhatóak a mulasztási perek is. Bár a Kp. 128. § (3) bekezdése meghatározza a kereseti kérelem tartalmával szembeni követelményeket, a mulasztási perben a felperes csak a mulasztás tényét tudja ismertetni, igazolni, annak indokait azonban nem ismeri. Számára az csak a védiratból válik ismertté, és erre reagálva tudja kereseti állításait megfogalmazni. Ebben az esetben sem lehet lekorlátozni a keresetváltoztatás lehetőségét.
[69] Menekült ügyekben a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata során a menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (Met.) 68. § (4) bekezdése alapján a bíróság vizsgálata kiterjed mind a tények, mind a jogi szempontok teljes körű, a bírósági határozat meghozatalának időpontja szerinti vizsgálatára. A 75. § (3) bekezdése értelmében a bíróság a keresetlevél bírósághoz érkezésétől számított hatvan napon belül dönt. A bíróság vizsgálata kiterjed mind a tények, mind a jogi szempontok teljes körű, és a bírósági döntés meghozatalának időpontja szerinti vizsgálatára. Azaz menekültügyben mindvégig lehet, sőt kell a ténybeli és jogi érveket ütköztetni, s nem lehet időbeli kötöttségről beszélni.
[70] Megemlíthetők az adó/üzleti titkot tartalmazó közigazgatási perek, amelyekben az adó/üzleti titkot a felperes a közigazgatási perben ismerheti meg (nyilván legkorábban az első tárgyaláson vagy csak utána), ezért a felperes csak a per későbbi szakaszában kerül olyan helyzetbe, hogy kereseti érveit – ha szükséges – a megismert titokhoz igazítsa. (vö. 1/2013. KMJE határozat)
[71] Vitára adhat alapot, hogy a Pp. és a Kp. keresetváltoztatásról szóló szabályai mennyire függetlenek vagy kapcsolhatók össze. A jogegységi határozat erre vonatkozó érvei számomra azért nem meggyőzőek, mert a Kp. nem ad saját képi fogalommeghatározást, továbbá az egyébként több helyen összekapcsolt perrendi szabályok (akár hagyományok) mellett nem lehet „ugyanazt” a perjogi fogalmat teljesen eltérően értelmezni, mert az nehezíti a közigazgatási perekben eljáró jogi képviselők munkáját, kiszámíthatatlanná teszi a jogalkalmazást.
[72] A jogegységi határozat indokolásával azért sem értek egyet, mert egy jogegységi határozatban el kell végezni a felmerülő jogkérdés átfogó elemzését, s ha kell, a jogi szabályozás változását le kell követni, s ki kell javítani a korábbi jogértelmezés hibáit, felhasználva a gyakorlati tapasztalatokat is. A Kp. a régi Pp.-től eltérően szabályozza a közigazgatási bírósági felülvizsgálat (mai szóhasználat szerint a közigazgatási jogvita) tárgyát. Míg korábban az alakszerű közigazgatási határozat volt a jogvita tárgya, egy indokolt közigazgatási döntés birtokában kisebb valószínűséggel (inkább nem) fordult elő olyan eset, hogy a felperes nem volt kellő (alapvető) információ birtokában a jogvita lényegét illetően, s emiatt korlátozottan tudott élni a jogorvoslathoz való jogával. Eltérés az is, hogy korábban a keresetben jogszabálysértést kellett megjelölni, most pedig a jogsérelem megjelölése elégséges. Ezt jelentős különbségnek tartom, amelynek kihatása kellene, hogy legyen a jogértelmezésre, de a határozat ezt a kérdést nem elemzi, negligálja.
[73] Eltérés az is, hogy a jogérvényesítés alapjogi kérdései a korábbi gyakorlatban nem kerültek előtérbe. A Kp. változást hozott, mert tágabban határozta meg a közigazgatási jogvita tárgyát, kiterjesztve azt pl. az alakszerű formát nélkülöző vagy formalizált közigazgatási cselekményekre. Ezzel megteremtődött az a helyzet, hogy egyes esetben a felperes a keresetindítási határidőben nem ismeri (jogszerűen nem is ismerheti) meg a közigazgatási cselekmény valós indokait, csak annak eredményét. Emellett megjelent az alkotmányjogi panasz intézménye, amely miatt érzékenyebben kell reagálnunk az alapjogi korlátozásokra, hangsúlyt kell fektetni a tisztességes eljárásra, ennek ellenére a jogegységi határozat erre az aspektusra nem is reagál. Álláspontom szerint már alapjogi szempontból is indokolt a Kp. megváltozott szabályai tükrében a keresetváltoztatás megengedése, ha az a jogorvoslathoz való jog biztosítását szolgálja, s nem eredményez joggal való visszaélést.
[74] Ha elfogadom azt, hogy a Kp. 43. § (1) bekezdését önállóan, a Kp. rendszerén belül és a Pp. fogalmától (Pp. 7. § 12. pont) elkülönítve kell értelmezni, akkor is nehéz azt állítani, hogy bonyolult jogértelmezést igényel meghatározni, hogy mit tartalmaz a Kp. 43. § (1) bekezdés 1. mondata. A norma ugyanis világos, a nyelvtani, hétköznapi értelmezés alapján (az alapjogi összefüggéstől eltekintve) is arra kell jutni, hogy a Kp. 43. § (1) bekezdése engedi a kereset megváltoztatását az első tárgyalás befejezéséig.
[75] A kereset megváltoztatása – álláspontom szerint – a kereset módosítását, a kereset tartalmi elemeinek (jogsérelem megjelölése, kereseti érvek stb.) kicserélését, átalakítását jelenti, jelentheti, miután a változtatás szó e jelölt szavakkal szinonim. A jogegységi határozat 2. pontja szinonimaként használja a „változtathat” szóhoz a „kifejti”, „részletezheti”, „pontosíthatja” kifejezéseket, de ezek nem azok.
[76] A jogegységi határozat legjelentősebb hiányossága, hogy nem határozza meg mit kell jogsérelmen, jogsérelem megjelölésén érteni, s hogy az elkülönül a jogszabálysértés megjelölésétől. E nélkül a joggyakorlatot továbbra is bizonytalan talajon tartja.
[77] Álláspontom szerint a jogegységi határozat által adott jogértelmezést cáfolja a magyar építészetről szóló 2023. évi C. törvény (Méptv.) – kiemelt beruházásokra vonatkozó – 199. § (7) bekezdése. E rendelkezés úgy szól, hogy „A keresetet csak a perindításra nyitva álló határidőn belül lehet megváltoztatni, illetve kiterjeszteni.”.
[78] Álláspontom szerint a keresetindítási határidő végéig a felperes korlátozhatatlanul rendelkezhet a kereseti kérelméről, annak tartalmát szabadon határozza meg, nincs és nem is lehet olyan szabály, ami ezt tiltja, mert az ellentétes lenne a rendelkezési jog biztosításának követelményével, korlátozná a jogorvoslati jogát is. Ebből eredően, ha a kiemelt beruházásokkal kapcsolatos közigazgatási eljárásban van még idő a keresetindítási határidő lejártáig, akkor a felperes a keresetét mindenre kiterjedően (jogsérelem, ténybeli és jogi érvek, bíróság döntésére irányuló kérelmek tekintetében egyaránt) meg tudja változtatni. A Méptv. szerinti keresetváltoztatás tehát nem azt jelenti, hogy a felperes „kifejtheti”, „részletezheti”, „pontosíthatja” a keresetét, hanem azt, hogy teljeskörűen megváltoztathatja a kereseti érveit (jogsérelem, jogi érvek, ténybeli állítások, kérelmek) míg a keresetindítási határidő le nem telt. Álláspontom szerint nincs a keresetváltoztatásnak külön fogalma a Kp.-ben és külön fogalma a Méptv.-ben (nincs erre vonatkozó jogi előírás), ugyanakkor a jogegységi határozat a Méptv.-ből levezethető értelmezéstől eltért.
[79] Meg kell akadályozni, hogy a felperes a keresetváltoztatás lehetőségével visszaéljen (pl. minden információ ismert volt számára, amelyre a jogorvoslati jogának gyakorlásához szüksége volt, de keresetindítási határidőben elmulasztotta azt felhasználni, vagy rosszul használta, tévesen érvelt), mivel a keresetváltoztatás jogintézménye nem a keresetindítási határidő kijátszását szolgálja, hanem azt, hogy a felperes megismerhesse a releváns információkat és ha azok birtokában szükséges, változtathasson a jogi érvelésén, így jogorvoslathoz való joga ténylegesen és teljeskörűen érvényesüljön. Ez az, amit a bíróság az anyagi pervezetés körében segít, és amelyre a felperes az első tárgyalás befejezéséig reagálhat [sőt a 2025. évi LXXIX. törvény 43. § (3) bekezdése alapján még azt követően is].
Budapest, 2025. november 3.
Dr. Tóth Kincső s.k.
bíró