IV.
C-557/23. sz. SPAR Magyarország ügyben 2024. szeptember 12-én hozott ítélet
A 2021. december 2‑i (EU) 2021/2117 európai parlamenti és tanácsi rendelettel módosított, a mezőgazdasági termékpiacok közös szervezésének létrehozásáról és a 922/72/EGK, a 234/79/EGK, az 1037/2001/EK és az 1234/2007/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1308/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletet
a következőképpen kell értelmezni:
azzal ellentétes az olyan nemzeti intézkedés, amely veszélyhelyzetre hivatkozással egyrészt arra kötelezi a kereskedőt, hogy bizonyos, e rendelet hatálya alá tartozó mezőgazdasági termékeket hatósági áron és a kereskedőnél készleten lévő, a referenciaévben rögzített átlagos napi mennyiségben árusítson, másrészt az e nemzeti intézkedésben előírt kötelezettségek megsértése esetére kötelező jelleggel bírság kiszabását írja elő.
1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a 2021. december 2‑i (EU) 2021/2117 európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2021. L 435., 262. o.; helyesbítések: HL 2023. L 192., 34. o.; HL L, 2024/90096, 2024.2.14.) módosított, a mezőgazdasági termékpiacok közös szervezésének létrehozásáról és a 922/72/EGK, a 234/79/EGK, az 1037/2001/EK és az 1234/2007/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1308/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 671. o.; helyesbítések: HL 2014. L 189., 261. o.; HL 2014. L 232., 25. o.; HL 2016. L 130., 9. o.; HL 2017. L 262., 16. o.) (a továbbiakban: KPSZ‑rendelet) értelmezésére vonatkozik.
2 E kérelmet a SPAR Magyarország Kft. és a Bács‑Kiskun Vármegyei Kormányhivatal (Magyarország, a továbbiakban: nemzeti hatóság) között e hatóságnak a SPAR Magyarországgal szemben fogyasztóvédelmi bírságot kiszabó határozata tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő.
Az alapeljárás
22 Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a Covid19‑világjárvánnyal kapcsolatos veszélyhelyzettel összefüggésben a piaci rendellenességek káros hatásainak megelőzése érdekében a magyar kormány 2022 elején elfogadta a vitatott kormányrendeletet, amely értelmében bizonyos, az e kormányrendelet 1. mellékletében felsorolt alapvető mezőgazdasági termékek, nevezetesen a cukor, a búzaliszt, a napraforgóolaj, a sertés‑ és baromfihús, valamint a tej bizonyos típusai hatósági áron kerültek forgalmazásra. A vitatott kormányrendelet értelmében e termékeknek a napi fogyasztási cikkeket értékesítő kereskedők által alkalmazott bruttó kiskereskedelmi ára nem lehetett magasabb, mint a 2021. október 15. napján alkalmazott bruttó kiskereskedelmi ár. Ezenkívül, ha e kereskedők ezen időpontban forgalmazták az említett termékeket, kötelesek voltak azokat forgalmazni, mégpedig legalább a 2021. évben a hét adott napján árusított átlagos napi mennyiségnek megfelelő napi mennyiségben.
23 Az ukrajnai háború miatt a magyar kormány úgy módosította a vitatott kormányrendeletet, hogy 2022. november 10‑től már nem a 2021‑ben árusított átlagos napi mennyiség volt a figyelembe veendő referenciamennyiség, hanem az az átlagos napi mennyiség, amelyet az érintett kereskedő ezen évben a hét adott napján készleten tartott.
24 Ugyanezen időponttól kezdődően a magyar kormány a hatósági árak alkalmazását két másik termékre, nevezetesen a tojásra és a burgonyára is kiterjesztette. Az e termékeket értékesítő kereskedők kötelesek voltak azokat a 2022. évben a hét adott napján általuk készleten tartott átlagos napi mennyiségnek megfelelő mennyiségben forgalmazni, és az említett termékek ára nem lehetett magasabb, mint a 2022. szeptember 30‑án alkalmazott ár. A vitatott kormányrendelet 2023. július 31‑ig volt hatályban, miután utoljára 2023. január 12‑i hatállyal módosították.
25 A nemzeti hatóság által 2023. február 1‑jén a SPAR Magyarország egyik magyarországi kereskedelmi egységében végzett ellenőrzést követően e hatóság megállapította, hogy a vitatott kormányrendeletben említett mezőgazdasági termékek közül öt termék esetében az árusított átlagos napi mennyiség nem érte el a 2021‑ben vagy 2022‑ben a hét adott napján készleten lévő átlagos napi mennyiséget. Az említett hatóság 2023. május 9‑i határozatában megállapította a vitatott kormányrendelet rendelkezéseinek megsértését, és a SPAR Magyarországgal szemben fogyasztóvédelmi bírságot szabott ki. A bírság összegének meghatározása során ugyanezen hatóság többek között figyelembe vette a jogsértéssel okozott kár visszafordíthatatlan jellegét, a szóban forgó kereskedelmi egység elhelyezkedésére tekintettel az e jogsértéssel érintett fogyasztók nagy számát, az említett jogsértés időtartamát, a jogsértő magatartás ismétlődését és gyakoriságát, ugyanezen jogsértésnek a SPAR Magyarország jelentőségére és az állítólagosan megsértett jogi kötelezettségekre tekintettel fennálló súlyát, ugyanakkor e kereskedő együttműködő magatartását is.
26 A SPAR Magyarország a nemzeti hatóság határozatával szemben keresetet terjesztett elő a kérdést előterjesztő bírósághoz, amelyben kérte annak megsemmisítését, vitatva e határozat jogalapját és a vele szemben kiszabott bírság összegét. Keresetének alátámasztása érdekében arra hivatkozik, hogy értelmezése szerint a vitatott kormányrendeletnek nem az volt a célja, hogy általános ellátási kötelezettséget vezessen be, hanem végső soron az, hogy a kereskedők teljes mértékben kielégítsék a fogyasztók igényeit. Márpedig, noha nem árusította az e rendeletben előírt mennyiségeket, azt állítja, hogy a fogyasztói igényeket mindig maradéktalanul kielégítette, és hogy az ellenőrzés napján az érintett termékek mindegyikéből volt zárókészlete. Ennélfogva nem követett el jogsértést.
27 A nemzeti hatóság a kereset elutasítását kéri. Hangsúlyozza, hogy a kereskedő jogsértést követ el, ha nem teljesíti a vitatott kormányrendeletben előírt mennyiségek árusítására vonatkozó kötelezettségét. E tekintetben objektív felelősség áll fenn, amint azt a Kúria (Magyarország) megerősítette. Ez utóbbi többek között úgy ítélte meg, hogy a piaci rendellenességek káros hatásainak megelőzése, valamint a fogyasztók magas szintű védelme mint közérdekű cél érdekében a szóban forgó rendelkezések objektív felelősséget állapítanak meg. Így a kereskedő köteles az e kormányrendeletben meghatározott árumennyiségeket hatósági áron biztosítani.
28 A kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy a vitatott kormányrendelet, amely bírság terhe mellett előírja, hogy a KPSZ‑rendelet hatálya alá tartozó mezőgazdasági termékekből bizonyos mennyiséget kiskereskedelmi hatósági áron kell árusítani, összeegyeztethető‑e az uniós joggal, mivel az ilyen szabályozás sérti a mezőgazdasági termékek értékesítési árának a szabad verseny alapján történő szabad meghatározása elvét, és nem tartja tiszteletben az arányosság elvét.
29 E körülmények között a Szegedi Törvényszék (Magyarország) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából kérdéseket terjeszt a Bíróság elé.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
„1) Úgy kell‑e értelmezni a [KPSZ‑rendelet] 83. cikkének (5) bekezdését, hogy azzal ellentétes az alapügyben szóban forgóhoz hasonló nemzeti intézkedés, amely veszélyhelyzetre hivatkozással a kereskedőnek a [KPSZ–rendelet] hatálya alá tartozó mezőgazdasági termékekre rögzített hatósági ár mellett mennyiségi árusítási kötelezettséget vezet be, amelynek mértéke nem a bázisévben rögzített, a kereskedőnél kialakult átlagos napi mennyiséghez, hanem ettől függetlenül a bázisévben rögzített, átlagos napi, a kereskedőnél készleten lévő mennyiséghez igazodik?
2) Úgy kell‑e értelmezni a [KPSZ‑rendelet] 90a. cikk (3) bekezdését, hogy azzal ellentétes az alapügyben szóban forgóhoz hasonló nemzeti intézkedés, amely akkor is kötelező jelleggel bírság kiszabását írja elő, ha a kereskedő az ellenőrzés napján a [KPSZ‑rendelet] hatálya alá tartozó mezőgazdasági termékekből a bázisévben rögzített, a kereskedőnél kialakult átlagos napi mennyiséget árusítja és a fogyasztók hozzájutnak az érintett termékhez?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
30 Előzetesen meg kell vizsgálni az osztrák kormány és a Bizottság írásbeli észrevételeiben kifejtett azon érvelést, miszerint a kérdést előterjesztő bíróság által említett rendelkezések, azaz a KPSZ‑rendelet 83. cikkének (5) bekezdése és 90a. cikkének (3) bekezdése nem alkalmazandók sem a vitatott kormányrendelet által érintett termékek többségére, sem pedig az e kormányrendeletben előírt követelményekre.
31 A KPSZ‑rendelet 83. cikkének (5) bekezdése értelmében a tagállamok csak abban az esetben fogadhatnak el vagy tarthatnak fenn további nemzeti rendelkezéseket az uniós forgalmazási előírások hatálya alá tartozó termékek vonatkozásában, ha e rendelkezések megfelelnek az uniós jognak, mindenekelőtt az áruk szabad mozgása elvének. E rendelet 90a. cikkének (3) bekezdése arra kötelezi a tagállamokat, hogy az e termékek forgalmazására vonatkozó szabályokkal kapcsolatban végezzenek ellenőrzéseket, és szabjanak ki szankciókat arra az esetre, ha az említett termékek nem felelnek meg e szabályoknak. Mivel e két rendelkezés az említett rendelet II. része II. címe I. fejezetének a forgalmazási előírásokra vonatkozó 1. szakaszában található, azokat kizárólag ilyen – az ugyanezen rendelet 75. cikkének (3) bekezdésében felsorolt kérdésekre vonatkozó – előírások esetén kell alkalmazni.
32 Márpedig egyrészt bizonyos termékek maximális árának rögzítése és az e termékekből meghatározott mennyiség árusítására vonatkozó kötelezettség nem tartozik a KPSZ‑rendelet 75. cikkének (3) bekezdésében említett konkrét kérdések vagy az e cikk (5) bekezdésében említett sajátos jellemzők körébe. Másrészt az említett cikk (1) bekezdéséből kitűnik, hogy a vitatott kormányrendeletben említett nyolc termék közül csak a tojásra és a baromfihúsra vonatkozhat forgalmazási előírás. Márpedig e tekintetben sem az 1234/2007/EK tanácsi rendeletnek a tojás forgalmazása tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2008. június 23‑i 589/2008/EK bizottsági rendelet (HL 2008. L 163., 6. o.), sem a baromfira vonatkozó egyes forgalmazási előírások tekintetében az 1234/2007/EK tanácsi rendelet végrehajtási szabályainak meghatározásáról szóló, 2008. június 16‑i 543/2008/EK bizottsági rendelet (HL 2008. L 157., 46. o.; helyesbítések: HL 2009. L 8., 33. o.; HL 2018. L 105., 35. o.) nem tartalmaz forgalmazási szabályokat egyrészt a maximális ár rögzítésére, másrészt a kereskedők azon kötelezettségére vonatkozóan, hogy e két termékből meghatározott mennyiséget árusítsanak. Ennélfogva semmi nem enged arra következtetni, hogy az említett két terméket illetően létezne olyan forgalmazási előírás, amely a jelen ítélet 30. pontjában említett rendelkezések alkalmazását igazolná.
33 Meg kell tehát állapítani, hogy maguk az előterjesztő bíróság kérdéseiben említett rendelkezések nem relevánsak annak értékelése szempontjából, hogy a vitatott kormányrendelet megfelel‑e a KPSZ‑rendeletnek. Mindazonáltal, tekintettel arra, hogy a Bíróság feladata az uniós jog minden olyan rendelkezésének értelmezése, amelyre a nemzeti bíróságoknak az eléjük terjesztett jogviták eldöntése érdekében szükségük van, még akkor is, ha e bíróságok az általuk feltett kérdésekben nem jelölik meg kifejezetten ezeket a rendelkezéseket (2024. február 22‑i Deutsche Rentenversicherung Bund ítélet, C‑283/21, EU:C:2024:144, 39. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), az ilyen megállapítás nem akadályozza meg annak vizsgálatát, hogy e kormányrendelet megfelel‑e az uniós jognak, és különösen e rendelet rendelkezéseinek, amennyiben az említett kormányrendelet olyan termékekre vonatkozik, amelyek az említett rendelet hatálya alá tartoznak.
34 E körülmények között az említett kérdéseket, amelyeket együttesen kell megvizsgálni, úgy kell érteni, hogy azok lényegében arra vonatkoznak, hogy a KPSZ‑rendeletet úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti intézkedés, amely veszélyhelyzetre hivatkozással egyrészt arra kötelezi a kereskedőt, hogy bizonyos, e rendelet hatálya alá tartozó mezőgazdasági termékeket hatósági áron és a kereskedőnél készleten lévő, a referenciaévben rögzített átlagos napi mennyiségben árusítson, másrészt az e nemzeti intézkedésben előírt kötelezettségek megsértése esetére kötelező jelleggel bírság kiszabását írja elő.
35 E tekintetében emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 4. cikk (2) bekezdésének d) pontja alapján az Unió és a tagállamok között megosztott hatáskörbe tartozó közös agrárpolitika (KAP) keretében az utóbbiak jogalkotási hatáskörrel rendelkeznek, amely az EUMSZ 2. cikk (2) bekezdése alapján azt teszi lehetővé számukra, hogy hatáskörüket olyan mértékben gyakorolják, amilyen mértékben az Unió hatáskörét nem gyakorolta (2021. március 11‑i Bizottság kontra Magyarország [Árrések] ítélet, C‑400/19, EU:C:2021:194, 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
36 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a valamely meghatározott területen történő közös piacszervezésre (a továbbiakban: KPSZ) vonatkozó rendelet esetén a tagállamok mindazonáltal kötelesek tartózkodni minden olyan intézkedéstől, amely attól való eltérést valósítana meg, illetve azt veszélyeztetné. Ugyancsak összeegyeztethetetlenek a KPSZ‑szel az olyan szabályozások, amelyek akadályozzák annak megfelelő működését, még akkor is, ha a kérdéses tárgykört e KPSZ nem szabályozta kimerítően (2021. március 11‑i Bizottság kontra Magyarország [Árrések] ítélet, C‑400/19, EU:C:2021:194, 35. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
37 Márpedig árrögzítő mechanizmus hiányában az értékesítési árnak a szabad verseny alapján történő szabad meghatározása a KPSZ‑rendelet egyik alkotóeleme, és az áruk hatékony versenyfeltételek melletti szabad mozgása elvének kifejeződését jelenti (lásd ebben az értelemben: 2021. március 11‑i Bizottság kontra Magyarország [Árrések] ítélet, C‑400/19, EU:C:2021:194, 36. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
38 Mindazonáltal a KPSZ bevezetése nem akadályozza a tagállamokat abban, hogy olyan nemzeti szabályokat alkalmazzanak, amelyek az e KPSZ célkitűzéseitől eltérő közérdekű célkitűzéseket követnek, még akkor sem, ha e szabályok hatással lehetnek a belső piac működésére az érintett ágazatban, feltéve hogy e szabályok alkalmasak a kitűzött cél megvalósításának biztosítására, és nem haladják meg az e cél eléréséhez szükséges mértéket (2021. március 11‑i Bizottság kontra Magyarország [Árrések] ítélet, C‑400/19, EU:C:2021:194, 37. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
39 Először is, amint az mind a kérdést előterjesztő bíróság megállapításaiból, mind a SPAR Magyarország, az osztrák kormány és a Bizottság írásbeli észrevételeiből kitűnik, a vitatott kormányrendelet sérti a szabad versenyt, amely – amint arra a jelen ítélet 37. pontja emlékeztetett – a KPSZ‑rendelet egyik alkotóeleme. Az a kötelezettség ugyanis, hogy bizonyos mezőgazdasági termékeket hatósági áron és meghatározott mennyiségben árusítsanak, megakadályozza a kereskedőket abban, hogy a szabad versenyen alapuló gazdasági megfontolások alapján szabadon határozzák meg eladási áraikat és az általuk értékesíteni kívánt mennyiségeket.
40 Másodszor, a jelen ítélet 38. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatnak megfelelően a vitatott kormányrendeletet igazolnia kell valamely, a KPSZ célkitűzéseitől eltérő közérdekű célkitűzésnek.
41 A jelen ügyben a magyar kormány szerint e kormányrendelet kettős célt követett, nevezetesen az infláció elleni küzdelmet és – a megfizethető árú alapvető élelmiszerekkel történő ellátás biztosítása révén – a hátrányos helyzetben lévő fogyasztók védelmét.
42 E tekintetben kétségkívül rá kell mutatni arra, hogy a Bizottság a KPSZ‑rendelet 219. és 221. cikke értelmében bizonyos feltételek mellett jogosult meghozni a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy fellépjen egyrészt a belső vagy a külső piacokon bekövetkező jelentős áremelkedés vagy ‑csökkenés, illetve egyéb események és körülmények által okozott piaci zavar veszélyeivel szemben, beleértve a szükséghelyzeteket is, másrészt pedig a szükséghelyzetekben felmerülő egyedi problémákkal szemben. E rendelkezéseket azonban az általuk szabályozott sajátos helyzetekre tekintettel nem lehet olyan tágan értelmezni, hogy úgy lehessen tekinteni, hogy a KPSZ‑rendelet egészében véve lefedi a vitatott kormányrendelet által követett közérdekű célkitűzéseket, azaz az infláció elleni küzdelmet és – a megfizethető árú alapvető élelmiszerekkel történő ellátás biztosítása révén – a hátrányos helyzetben lévő fogyasztók védelmét.
43 E körülmények között a tagállam hivatkozhat az infláció elleni küzdelemre vagy a hátrányos helyzetben lévő fogyasztók védelmére irányuló célkitűzésre a vitatott kormányrendeletben foglaltakhoz hasonló olyan intézkedések igazolása érdekében, amelyek sértik az árak hatékony versenyfeltételek melletti meghatározásának a KPSZ‑rendelet alapját képező rendszerét.
44 A maximális árat rögzítő intézkedéseknek, valamint a bizonyos termékekből meghatározott mennyiség árusítására vonatkozó kötelezettségnek – amelyeket a vitatott kormányrendelet előírt – azonban eleget kell tenniük a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következő, arányosságra vonatkozó feltételeknek, azaz alkalmasnak kell lenniük az elérni kívánt célkitűzés megvalósítására, és nem haladhatják meg az e célkitűzés eléréséhez szükséges mértéket. E tekintetben az arányosság vizsgálatát a KAP célkitűzéseinek, valamint a KPSZ megfelelő működésének figyelembevételével kell elvégezni, ami szükségessé teszi e célkitűzések és a vitatott kormányrendelet által követett célok egymással szembeni mérlegelését (lásd ebben az értelemben: 2015. december 23‑i Scotch Whisky Association és társai ítélet C‑333/14, EU:C:2015:845, 28. pont).
45 Ezenkívül azon kérdést illetően, hogy a szóban forgó intézkedés alkalmas‑e a kitűzött célok megvalósításának biztosítására, rá kell mutatni arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely nemzeti szabályozás csak akkor alkalmas az elérni kívánt cél megvalósításának biztosítására, ha azt valóban koherens és szisztematikus módon kívánja elérni (2015. december 23‑i Scotch Whisky Association és társai ítélet, C‑333/14, EU:C:2015:845, 37. pont).
46 A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy még ha feltételezzük is, hogy a vitatott kormányrendelet alkalmas arra, hogy a megfizethető árú alapvető élelmiszerekkel történő ellátás biztosítása révén védje a hátrányos helyzetben lévő fogyasztókat és küzdjön az infláció ellen, e kormányrendelet meghaladja az e célok eléréséhez szükséges mértéket (lásd analógia útján: 2021. március 11‑i Bizottság kontra Magyarország [Árrések] ítélet, C‑400/19, EU:C:2021:194, 37. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
47 Ugyanis, amint arra a német kormány és a Bizottság az írásbeli észrevételeiben lényegében hivatkozott, a kereskedők hatékony versenyfeltételek melletti – a KPSZ‑rendelet által biztosított – szabad piacra jutásának sérelme, valamint következésképpen az ellátási lánc egészében keletkező zavarok, amelyeket az e kereskedőkkel szemben előírt hatósági árak és ez utóbbiak azon kötelezettsége okoz, hogy az érintett termékekből meghatározott mennyiséget árusítsanak, meghaladják az említett kormányrendelet által kitűzött célok eléréséhez szükséges mértéket.
48 A fentiek összességére tekintettel az előterjesztett kérdésekre azt a választ kell adni, hogy a KPSZ‑rendeletet úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti intézkedés, amely veszélyhelyzetre hivatkozással egyrészt arra kötelezi a kereskedőt, hogy bizonyos, e rendelet hatálya alá tartozó mezőgazdasági termékeket hatósági áron és a kereskedőnél készleten lévő, a referenciaévben rögzített átlagos napi mennyiségben árusítson, másrészt az e nemzeti intézkedésben előírt kötelezettségek megsértése esetére kötelező jelleggel bírság kiszabását írja elő.