III.
C-422/22. sz. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu ügyben 2023. november 16-án hozott ítélet
A 2012. május 22‑i 465/2012/EU európai parlamenti és tanácsi rendelettel módosított, a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló 883/2004/EK rendelet végrehajtására vonatkozó eljárás megállapításáról szóló, 2009. szeptember 16‑i 987/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 5., 6. és 16. cikkét
a következőképpen kell értelmezni:
az A1 igazolást kiállító intézmény, amely az ezen igazolás kiállításának alapjául szolgáló tények hivatalból történő felülvizsgálatát követően e tények pontatlanságát állapítja meg, visszavonhatja az említett igazolást anélkül, hogy előzetesen az alkalmazandó jogszabályok meghatározása céljából a 465/2012 rendelettel módosított, a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló, 2004. április 29‑i 883/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 76. cikkének (6) bekezdésében előírt, párbeszéden alapuló és békéltető eljárást kezdeményezne az érintett tagállamok illetékes intézményeivel.
1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a 2012. május 22‑i 465/2012/EU európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2012. L 149., 4. o.) módosított, a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló 883/2004/EK rendelet végrehajtására vonatkozó eljárás megállapításáról szóló, 2009. szeptember 16‑i 987/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2009. L 284., 1. o.) 6. és 16. cikkének értelmezésére vonatkozik.
2 E kérelmet a Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu (társadalombiztosítási intézet, toruńi hivatal, Lengyelország) (a továbbiakban: ZUS) és TE között folyamatban lévő jogvitában terjesztették elő a ZUS azon határozatával kapcsolatban, amellyel TE‑től visszavonta azt az A1 igazolást, amely tanúsítja, hogy TE a 2016. augusztus 22. és 2017. augusztus 21. közötti időszakban a lengyel szociális biztonsági jogszabályok hatálya alá tartozott.
Az alapeljárás
20 TE, a lengyel cégjegyzékbe bejegyzett, önálló vállalkozói tevékenységet folytató vállalkozó, akinek jövedelme Lengyelországban adózik, 2016. augusztus 11‑én szerződést kötött egy varsói (Lengyelország) székhelyű társasággal, amelynek értelmében Franciaországban egy konkrét projekt keretében kellett bizonyos szolgáltatásokat nyújtania 2016. augusztus 22‑től a projekt befejezéséig.
21 E szerződés alapján a ZUS a 883/2004 rendelet 13. cikkének (2) bekezdése értelmében egy A1 igazolást állított ki, amely a 987/2009 rendelet 19. cikkének (2) bekezdése alapján igazolta, hogy TE a 2016. augusztus 22. és 2017. augusztus 21. közötti időszakban (a továbbiakban: jogvita tárgyát képező időszak) a lengyel szociális biztonsági jogszabályok hatálya alá tartozott.
22 A ZUS hivatalból indított vizsgálatot követően megállapította, hogy a jogvita tárgyát képező időszakban TE csak egy tagállamban, nevezetesen a Francia Köztársaságban folytatta a tevékenységét. Így a ZUS 2017. december 1‑jén kelt határozatával (a továbbiakban: megtámadott határozat) visszavonta ezt az A1 igazolást, és megállapította, hogy a 883/2004 rendelet 11. cikke (3) bekezdése a) pontjának megfelelően TE az említett időszakban nem tartozott a lengyel jogszabályok hatálya alá. Mivel a ZUS úgy vélte, hogy a TE‑re alkalmazandó jogszabályok meghatározására nem a 883/2004 rendelet 13. cikke volt a releváns rendelkezés, hanem e rendelet 11. cikke, anélkül fogadta el ezt a határozatot, hogy előzetesen lefolytatta volna a 987/2009 rendelet 16. cikkében előírt, a TE‑re alkalmazandó jogszabályok meghatározása tekintetében az illetékes francia intézménnyel való koordinációra irányuló eljárást.
23 TE a megtámadott határozat ellen a Sąd Okręgowy w Toruniu (toruńi regionális bíróság, Lengyelország) előtt élt jogorvoslattal. E bíróság úgy ítélte meg, hogy egyrészt TE a jogvita tárgyát képező időszakban nem egyetlen tagállamban végzett munkát, így a 883/2004 rendelet 13. cikkének (2) bekezdése hatálya alá tartozik, másrészt a ZUS nem merítette ki a 987/2009 rendelet 6., 15. és 16. cikkében előírt koordinációs eljárást, noha ez az eljárás kötelező lenne az alkalmazandó jogszabályok meghatározása céljából. Így a bírósági eljárás során az említett bíróság felhívta a ZUS‑t, hogy kezdeményezze az említett koordinációs eljárást az illetékes francia intézménynél, amit a ZUS megtagadott, mivel úgy vélte, hogy ugyanezen eljárás kezdeményezése nem indokolt. Annak elkerülése érdekében, hogy TE egyetlen szociális biztonsági rendszer hatálya alá se tartozzék, a Sąd Okręgowy w Toruniu (toruńi regionális bíróság) megállapította, hogy a jogvita tárgyát képező időszakban TE a lengyel jogszabályok hatálya alá tartozott, és ennek megfelelően hatályban tartotta az alapeljárás tárgyát képező A1 igazolást.
24 A Sąd Apelacyjny w Gdańsku (gdanski fellebbviteli bíróság, Lengyelország) 2020. február 5‑i ítéletével elutasította a ZUS‑nak a Sąd Okręgowy w Toruniu (toruńi regionális bíróság) által hozott ítélete ellen benyújtott fellebbezését, így ezen ítéletet helybenhagyta.
25 A ZUS ezen ítélet ellen felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Sąd Najwyższyhoz (legfelsőbb bíróság, Lengyelország), a kérdést előterjesztő bírósághoz arra hivatkozva, hogy mivel az alapeljárásban szóban forgó A1 igazolás visszavonásához a 987/2009 rendeletben előírt koordinációs eljárás előzetes kimerítése szükséges, a megtámadott határozat olyan szabálytalanságot tartalmaz, amely csak a ZUS előtti eljárás keretében orvosolható. Így a Sąd Okręgowy w Toruniu (toruńi regionális bíróság) és a Sąd Apelacyjny w Gdańsku (gdański fellebbviteli bíróság) bírósági határozatai tévesek, mivel e bíróságoknak vissza kellett volna utalniuk az ügyet a ZUS‑hoz, annak érdekében, hogy ez utóbbi az A1 igazolást az illetékes francia intézménnyel együttműködve újra megvizsgálhassa, ahelyett, hogy a TE‑re alkalmazandó jogszabályokról határoztak volna.
26 E körülmények között a Sąd Najwyższy (legfelsőbb bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából kérdéseket terjeszt a Bíróság elé.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
„1) Köteles-e egy olyan [tagállami] intézmény, amely A1 nyomtatványt töltött ki, és amely hivatalból – az érintett tagállam illetékes intézményének kérése nélkül – törölni/visszavonni vagy érvényteleníteni kívánja a kitöltött nyomtatványt, a [987/2009 rendelet] 6. és 16. cikke alapján alkalmazandóakhoz hasonló szabályok alapján egy másik tagállam illetékes intézményével békéltető eljárást lefolytatni?
2) A békéltető eljárást még a kitöltött nyomtatvány törlése/visszavonása vagy érvénytelenítése előtt kell‑e lefolytatni, vagy ez a törlés/visszavonás vagy érvénytelenítés a [987/2009 rendelet 16. cikkének (2) bekezdésének megfelelően] kezdeti, ideiglenes jellegű […], és abban az esetben válik véglegessé, ha a [másik tagállam] […] érintett […] intézmény[e] nem emel kifogást vagy nem jelzi, hogy azzal kapcsolatos álláspontja eltérő?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
27 Elöljáróban meg kell jegyezni, hogy a 987/2009 rendeletnek az előterjesztő bíróság által a kérdéseiben említett 6. és 16. cikke, amelyek a jogszabályok ideiglenes alkalmazására és ellátások ideiglenes nyújtására, illetve a 883/2004 rendelet 13. cikkének alkalmazására vonatkozó eljárásra irányulnak, lényegében átveszik az utóbbi rendelet 76. cikke (6) bekezdésének rendelkezéseit, amelyek előírják az érintett tagállamok illetékes intézményei közötti párbeszéden alapuló és békéltető eljárást (a továbbiakban: párbeszéden alapuló és békéltető eljárás).
28 Egyébiránt az uniós jognak az A1 igazolások visszavonására utaló egyetlen rendelkezése a 987/2009 rendelet 5. cikke, amelynek címe „Más tagállamban kiállított dokumentumok és bizonyítékok jogi értéke”.
29 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az A1 igazolások az azon tagállam illetékes hatósága által kijelölt intézmény által a 987/2009 rendelet II. címe alapján kiállított típus‑formanyomtatványnak felelnek meg, amely tagállam szociális biztonsági jogszabályait alkalmazni kell, amely igazolást a célból állítottak ki, hogy többek között e rendelet 19. cikkének (2) bekezdése értelmében tanúsítsa, hogy a 883/2004 rendelet II. címe szerinti valamely helyzetben lévő munkavállalók e tagállam jogszabályainak hatálya alá tartoznak (2023. március 2‑i ítélet, DRV Intertrans és Verbraeken J. en Zonen, C‑410/21 és C‑661/21, EU:C:2023:138, 42. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
30 Márpedig, a 987/2009 rendelet 5. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a valamely tagállam intézménye által a 883/2004 rendelet és a 987/2009 rendelet alkalmazása céljából egy személy helyzetének bemutatására kiállított dokumentumokat, valamint a dokumentumok kiállításának alapjául szolgáló bizonyítékokat a többi tagállam intézményei mindaddig elfogadják, amíg azokat a kiállító tagállam vissza nem vonja vagy érvénytelenné nem nyilvánítja.
31 A 987/2009 rendelet 5. cikkének (2)–(4) bekezdése pontosítja a párbeszéden alapuló és békéltető eljárás alkalmazásának részletes szabályait az ezen 5. cikk (1) bekezdésében említett dokumentumokat és bizonyítékokat átvevő tagállami intézmény és az e dokumentumokat kiállító tagállami intézmény közötti viták rendezése céljából. Konkrétabban az említett 5. cikk (2) és (3) bekezdése pontosan meghatározza azokat a lépéseket, amelyeket ezen intézményeknek követniük kell az ilyen dokumentumok és bizonyítékok érvényessége vagy az abban szereplő bejegyzések alapját képező tények pontossága tekintetében felmerülő kétségek esetén, kötelezve a kiállító intézményt arra, hogy vizsgálja felül a kiállításának alapját képező indokokat, és szükség esetén vonja vissza a dokumentumot. Ugyanezen 5. cikk (4) bekezdése pedig kimondja, hogy amennyiben az érintett intézmények között nem születik megállapodás, az ügyet az illetékes hatóságokon keresztül az igazgatási bizottság elé lehet terjeszteni, amely hat hónapon belül azon napot követően, hogy az ügyet elé terjesztették, megkísérli az álláspontok összeegyeztetését.
32 Így meg kell állapítani, hogy az együttesen vizsgálandó két kérdésével az előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 987/2009 rendelet 5., 6. és 16. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy az A1 igazolást kiállító intézmény, amely az ezen igazolás kiállításának alapjául szolgáló tények hivatalból történő felülvizsgálatát követően e tények pontatlanságát állapítja meg, visszavonhatja az említett igazolást anélkül, hogy előzetesen az alkalmazandó jogszabályok meghatározása céljából párbeszéden alapuló és békéltető eljárást kezdeményezne az érintett tagállamok illetékes intézményeivel.
33 Először is pontosítani kell, hogy az A1 igazolást a kiállító intézmény visszavonhatja hivatalból, vagyis anélkül, hogy valamely másik tagállam illetékes intézménye felülvizsgálati és visszavonás iránti kérelmet nyújtana be hozzá.
34 Egyrészt ugyanis, mivel a 987/2009 rendelet 5. cikkének (1) bekezdése a „visszavont” A1 igazolásokra hivatkozik, anélkül hogy pontosítaná vagy korlátozná az ilyen visszavonás eseteit, meg kell állapítani, hogy e rendelkezés az ilyen igazolások visszavonásának valamennyi esetére vonatkozik.
35 Másrészt, amint az a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, az A1 igazolásoknak a kiállító tagállamtól eltérő tagállamok intézményeire nézve kötelező jellege az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében kimondott lojális együttműködés elvén alapul, amely a kölcsönös bizalom elvét is magában foglalja. Ezen elvek értelmében a kiállító intézménynek megfelelően mérlegelnie kell az ezen igazolások kiállításának alapjául szolgáló tényeket, és körültekintően meg kell vizsgálnia a saját szociális biztonsági rendszerének alkalmazását annak érdekében, hogy biztosítsa az említett igazolásokban szereplő bejegyzések pontosságát, és ennélfogva a 883/2004 rendelet helyes alkalmazását, és a többi tagállam intézményei joggal számíthatnak arra, hogy a kiállító intézmény megfelel e kötelezettségnek (lásd ebben az értelemben: 2018. február 6‑i Altun és társai ítélet, C‑359/16, EU:C:2018:63, 37., 40. és 42. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
36 Márpedig, mivel az érintett munkavállaló tevékenységének részletes szabályai változhatnak az A1 igazolás kiállítása során figyelembe vett helyzethez képest, és mivel az e helyzet eredeti megállapításának alapjául szolgáló tények később pontatlannak bizonyulhatnak, a lojális együttműködés és a kölcsönös bizalom elve magában foglalja a kiállító intézmény azon kötelezettségét, hogy az ilyen igazolás kiállításának alapját képező tevékenység végzése során végig ellenőrizze az igazolásban szereplő bejegyzések pontosságát, és azt visszavonja, ha az érintett munkavállaló tényleges helyzetére tekintettel megállapítja, hogy az említett igazolás nem felel meg a 883/2004 rendelet II. címe rendelkezéseinek.
37 Másodszor, noha a 987/2009 rendelet 5. cikke értelmében a kiállító intézménynek az A1 igazolás visszavonásáról szóló határozatát a valamely másik tagállam illetékes intézménye által benyújtott felülvizsgálat és visszavonás iránti kérelmet követően az érintett intézmények közötti párbeszéden alapuló és békéltető eljárás keretében kell elfogadni ezen 5. cikk (2)–(4) bekezdésében meghatározott végrehajtási szabályoknak megfelelően, az említett cikk nem tartalmaz semmilyen rendelkezést azon eljárási szabályokra vonatkozóan, amelyeket az A1 igazolást hivatalból visszavonni kívánó kiállító intézménynek be kell tartania.
38 Közelebbről, a 987/2009 rendelet 5. cikke ilyen esetben nem írja elő a kiállító intézmény számára azt a kötelezettséget, hogy a visszavonásról szóló határozatot az említett párbeszéden alapuló és békéltető eljárás betartásával fogadja el.
39 Tekintettel arra, hogy nincs konkrét előírás ilyen eljárási kötelezettségre abban az esetben, ha a kiállító intézmény hivatalból vissza kívánja vonni az A1 igazolást, meg kell állapítani, hogy a 987/2009 rendelet 5. cikkének (2)–(4) bekezdésében előírt eljárás nem kötelező előfeltétele az A1 igazolás azon kiállító intézmény általi hivatalból történő visszavonásának, amely intézmény megállapította az ezen igazolás kiállításának alapjául szolgáló tények pontatlanságát.
40 A 987/2009 rendelet 5. cikkének szövegéből következő ezen értelmezés egyébiránt koherens a párbeszéden alapuló és békéltető eljárás jellegére, céljára és végrehajtásának feltételeire tekintettel.
41 Amint ugyanis a 883/2004 rendelet 76. cikkének az e rendelet 72. cikkének a) pontjával összefüggésben értelmezett (6) bekezdéséből következik, ezen eljárás az uniós jogalkotó által az érintett tagállamok illetékes intézményei között többek között az említett rendelet értelmezésével vagy alkalmazásával kapcsolatban felmerülő viták rendezése céljából létrehozott eszköznek minősül.
42 Ebből következik, hogy a párbeszéden alapuló és békéltető eljárás alkalmazása két vagy több tagállam illetékes intézményei közötti véleménykülönbség fennállásából ered, amit a 987/2009 rendeletnek az ilyen eljárás alkalmazását előíró rendelkezései is megerősítenek.
43 E rendelet 5. és 6. cikke ugyanis az említett eljárás alkalmazását írja elő arra az esetre, ha az A1 igazolást átvevő intézmény megkérdőjelezi annak érvényességét, vagy az ezen igazolás kiállításának alapjául szolgáló tények pontosságát, és következésképpen a kiállító intézményt az igazolás visszavonására kéri, illetve ha több tagállam intézményének vagy hatóságának álláspontja eltér az alkalmazandó jogszabályok meghatározására, vagy arra vonatkozóan, hogy melyik intézménynek kell az érintett ellátásokat nyújtania.
44 A 987/2009 rendelet 16. és 60. cikke, amelyek meghatározzák a 883/2004 rendelet 13. és 68. cikkének alkalmazására vonatkozó eljárásokat, a 987/2009 rendelet 6. cikkében meghatározott végrehajtási szabályoknak megfelelően ugyanannak az eljárásnak az alkalmazását írják elő, amennyiben az érintett intézményeknek az alkalmazandó jogszabályokkal kapcsolatos álláspontja eltér egymástól.
45 Márpedig az A1 igazolásnak a kiállító intézmény általi hivatalból történő visszavonása nem a kiállító intézmény és valamely másik tagállam intézménye közötti olyan vita fennállásából ered, amely megkérdőjelezné ezen igazolás pontosságát, hanem abból, hogy a kiállító intézmény az általa a lojális együttműködés és a kölcsönös bizalom elve alapján rá háruló, a jelen ítélet 35. és 36. pontjában kifejtett kötelezettségek betartása érdekében elvégzendő ellenőrzéseket követően megállapította, hogy az említett igazolásban szereplő bejegyzések nem felelnek meg a valóságnak.
46 Végül a jelen ítélet 39. pontjában említett értelmezés nem sérti sem a visszavonás tárgyát képező A1 igazolással érintett munkavállalónak a 883/2004 rendeletből eredő jogait, sem pedig az e rendelet által követett célkitűzést.
47 Egyrészt ugyanis emlékeztetni kell arra, hogy az ilyen igazolás kiállításával a tagállam illetékes intézménye annak kijelentésére szorítkozik, hogy az érintett munkavállaló e tagállam jogszabályainak hatálya alá tartozik (lásd analógia útján: 2000. március 30‑i Banks és társai ítélet, C‑178/97, EU:C:2000:169, 53. pont).
48 Így, mivel az A1 igazolás nem konstitutív, hanem deklaratív aktus, annak visszavonása nem vezethet e jogok elvesztéséhez.
49 Másrészt az A1 igazolás visszavonását követően az érintett munkavállalóra alkalmazandó jogszabályokat a 883/2004 rendelet II. címe rendelkezéseinek megfelelően határozzák meg, adott esetben – amennyiben a 987/2009 rendelet 6. cikke alkalmazandó – a párbeszéden alapuló és békéltető eljárás igénybevételével.
50 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a 883/2004 rendelet II. címének rendelkezései teljes és egységes kollíziós szabályrendszert képeznek, amelyek célja nemcsak több nemzeti szabályozás egyidejű alkalmazásának és az esetlegesen ebből eredő bonyodalmaknak az elkerülése, hanem annak megakadályozása is, hogy az e rendelet hatálya alá tartozó személyek – rájuk nézve irányadó szabályozás hiányában – a szociális biztonsági rendszer nyújtotta védelem nélkül maradjanak (2019. május 8‑i Inspecteur van de Belastingdienst ítélet, C‑631/17, EU:C:2019:381, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
51 Ebben az összefüggésben emlékeztetni kell arra, hogy a 987/2009 rendelet 6. cikke előírja a jogszabályok ideiglenes alkalmazását és ellátások ideiglenes nyújtását abban az esetben, ha két vagy több tagállam intézményének álláspontja eltér az alkalmazandó jogszabályok meghatározására, vagy arra vonatkozóan, hogy melyik intézménynek kell az ellátásokat nyújtania.
52 Következésképpen az alkalmazandó jogszabályok meghatározása céljából a 883/2004 rendelettel létrehozott rendszernek az A1 igazolás kiállító intézmény általi hivatalból történő visszavonását követően történő alkalmazása nem csupán annak biztosítását teszi lehetővé, hogy az érintett munkavállaló védelme mindenkor biztosított legyen – azaz az érintett intézmények között az alkalmazandó jogszabályokkal kapcsolatos viták esetén is –, hanem azt is, hogy az említett munkavállaló bármikor, még ilyen vita esetén is egyetlen nemzeti jogszabály hatálya alá tartozzon.
53 Végül harmadszor, emlékeztetni kell arra, hogy – amint az a 883/2004 rendelet 76. cikkének (4) bekezdéséből, valamint a 987/2009 rendelet (2) és (22) preambulumbekezdéséből kitűnik – a 883/2004 rendelettel létrehozott rendszer megfelelő működése megköveteli mind a különböző tagállamok illetékes intézményei közötti, mind az ezen intézmények és az e rendelet hatálya alá tartozó személyek közötti eredményes és szoros együttműködést. Ez az együttműködés szükséges az érintett személyek jogainak és kötelezettségeinek meghatározásához, valamint ahhoz, hogy ez utóbbiak a lehető legrövidebb idő alatt és optimális feltételek mellett élhessenek jogaikkal.
54 Az említett együttműködés ezen intézmények és személyek összessége számára előírja az említett személyek jogainak és kötelezettségeinek megállapításához és meghatározásához szükséges információk cseréjét, amint az kitűnik a 987/2009 rendelet 2. és 3. cikkéből – amelyek meghatározzák az ezen intézmények közötti, illetve az ezen intézmények és az érintett személyek közötti információcsere terjedelmét és részletes szabályait –, valamint e rendeletnek a különböző tagállamok illetékes intézményei közötti együttműködési kötelezettséget pontosító 20. cikkéből kitűnik.
55 Így, amint arra a főtanácsnok az indítványának 53. pontjában rámutatott, noha az A1 igazolást az abban szereplő bejegyzések pontatlansága miatt hivatalból visszavonni kívánó kiállító intézménynek előzetesen nem kell kezdeményeznie a párbeszéden alapuló és békéltető eljárást az érintett tagállamok illetékes intézményeivel, a jelen ítélet 53. és 54. pontjában említett rendelkezések arra kötelezik az említett intézményt, hogy e visszavonást követően a lehető legrövidebb időn belül tájékoztassa mind ezen intézményeket, mind az érintett személyt, és közölje velük az e személy jogainak megállapításához és meghatározásához szükséges valamennyi információt és adatot.
56 A fenti megfontolások összességére tekintettel az előterjesztett kérdésekre azt a választ kell adni, hogy a 987/2009 rendelet 5., 6. és 16. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az A1 igazolást kiállító intézmény, amely az ezen igazolás kiállításának alapjául szolgáló tények hivatalból történő felülvizsgálatát követően e tények pontatlanságát állapítja meg, visszavonhatja az említett igazolást anélkül, hogy előzetesen az alkalmazandó jogszabályok meghatározása céljából párbeszéden alapuló és békéltető eljárást kezdeményezne az érintett tagállamok illetékes intézményeivel.