I.
A C-717/23 Bundesminister für Gesundheit ügyben 2025. május 15-én hozott ítélet
A tagállamoknak a dohánytermékek és kapcsolódó termékek gyártására, kiszerelésére és értékesítésére vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezései közelítéséről és a 2001/37/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. április 3‑i 2014/40/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 23. cikkének (2) bekezdését a 2014/40 irányelv 2. cikkének 40. pontjával összefüggésben
a következőképpen kell értelmezni:
a tagállamok számára előírt, annak biztosítására vonatkozó kötelezettség, hogy ne kerülhessenek forgalomba olyan dohánytermékek, amelyek csomagolási egységeinek címkézése sérti az e termékek kiszerelésére vonatkozó előírásokat, nem korlátozódik e termékek kiskereskedő által a fogyasztónak történő értékesítésének szakaszára.
1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a tagállamoknak a dohánytermékek és kapcsolódó termékek gyártására, kiszerelésére és értékesítésére vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezései közelítéséről és a 2001/37/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. április 2‑i 2014/40/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 127., 1. o.; helyesbítések: HL 2015. L 150., 24. o.; HL 2016. L 40., 16. o.; HL 2018. L 307., 27. o.; HL 2019. L 255., 7. o.) 2. cikke 40. pontjának, 13. cikke (1) bekezdése c) pontjának és 23. cikke (2) bekezdésének értelmezésére vonatkozik.
2 E kérelem előterjesztésére a Bundesminister für Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz (szövetségi szociális, egészségügyi, ápolás‑gondozási és fogyasztóvédelmi miniszter, Ausztria) (a továbbiakban: miniszter) és MM, egy dohány‑nagykereskedő társaság ügyvezetője közötti, a Bezirkshauptmannschaft Grieskirchen (grieskircheni körzeti közigazgatási hatóság, Ausztria) (a továbbiakban: közigazgatási hatóság) által MM‑mel szemben olyan dohánytermékek forgalomba hozatalát követően kiszabott bírságra vonatkozó jogvita keretében került sor, amelyek csomagolási egységének címkézése sérti az e termékek kiszerelésére vonatkozó előírásokat.
Az alapeljárás
18 2022. május 30‑i határozatával a közigazgatási hatóság 1000 euró összegű pénzbírságot szabott ki MM‑mel, egy dohány-nagykereskedőként működő társaság ügyvezetőjével szemben, amely a bírság befizetésének elmaradása esetén pénzbírság helyébe lépő szabadságvesztés‑büntetéssé alakítható, azzal az indokkal, hogy e társaság olyan cigarettákat értékesített egy trafik részére, amelyeken a „tökéletesen kiegyensúlyozott” és a „lassú érleléssel” felirat szerepelt, amelyek bizonyos ízre utalnak, megsértve a dohánytörvény 2. §‑a (1) bekezdésének 1. pontjával és 5d. §‑a (1) bekezdésének 3. pontjával összefüggésben értelmezett 14. §‑a (1) bekezdésének 1. pontját.
19 MM e határozattal szemben keresetet indított a Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (felső‑ausztriai regionális közigazgatási bíróság, Ausztria) előtt. E bíróság 2022. szeptember 1‑jei ítéletével helyt adott e keresetnek, megsemmisítette a 2022. május 30‑i határozatot, és megszüntette az MM‑mel szemben indított szabálysértési eljárást.
20 E bíróság úgy ítélte meg, hogy a közigazgatási hatóság határozatában arra a tényre támaszkodott, hogy a dohányterméknek a trafiknak történő leszállítása e terméknek a dohánytörvény 1. §‑ának 2. pontja értelmében vett „forgalomba hozatalát” eredményezte. Márpedig, mivel e rendelkezés átveszi a „forgalomba hozatal” 2014/40 irányelv 2. cikkének 40. pontjában szereplő fogalommeghatározását, az említett bíróság úgy ítélte meg, hogy e fogalmat megszorítóan kell értelmezni, mint amely arra vonatkozik, hogy a termékeket – függetlenül azok előállításának helyétől – fizetés mellett vagy fizetés nélkül a fogyasztók számára hozzáférhetővé teszik. Mivel ez az irányelv nem határozza meg, hogy mi értendő ilyen „hozzáférhetővé tételnek”, ugyanezen bíróság úgy ítélte meg, hogy a „kiskereskedelmi egység” fogalmának az említett irányelv 2. cikkének 41. pontjában szereplő meghatározására kell támaszkodni.
21 Ebből következik, hogy egy terméket akkor kell „forgalomba hozottnak” tekinteni, ha az kiskereskedelmi egységekben vagy távértékesítés útján elérhető. Így a „hozzáférhetővé tétel” körébe tartozik a dohánytermékek készletének birtoklása a fogyasztók részére történő közvetlen értékesítés céljából, vagyis a fogyasztók részére történő értékesítést megelőző utolsó szakasz, amely általában egy dohányboltban valósul meg.
22 A Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (felső‑ausztriai regionális közigazgatási bíróság) ebből azt a következtetést vonta le, hogy az a társaság, amelynek MM az ügyvezetője, nem „hozta forgalomba” a szóban forgó dohányterméket, mivel azt egy kiskereskedelmi egységnek szállította le, amely vállalkozás, nem pedig fogyasztó.
23 A közigazgatási hatóság a 2022. szeptember 1‑jei ítélettel szemben felülvizsgálati kérelmet terjesztett a Verwaltungsgerichtshof elé (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Ausztria), amely a kérdést előterjesztő bíróság. A miniszter ezt követően a közigazgatási hatóság helyébe lépett ebben az eljárásban.
24 A kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy az alapjogvita elbírálása érdekében döntenie kell arról, hogy az olyan dohánytermék forgalomba hozatalának tilalma, amely csomagolási egységének címkézése sérti az e termékek kiszerelésére vonatkozó, mind az uniós jogban, mind pedig a nemzeti jogban előírt követelményeket, már az említett terméknek a nagykereskedő által egy kiskereskedelmi egység részére történő értékesítésére is vonatkozik, vagy csak a valamely kiskereskedelmi egységben a fogyasztók részére történő értékesítésére.
25 E bíróság e tekintetben rámutat arra, hogy a 2014/40 irányelv 23. cikkének (2) bekezdése szerint a tagállamok biztosítják, hogy azok a dohánytermékek és kapcsolódó termékek, amelyek nem felelnek meg ennek az irányelvnek, ne kerülhessenek piaci forgalomba. Az említett irányelv 2. cikkének 40. pontja értelmében a „forgalomba hozatal” fogalma a termék – fizetés melletti vagy fizetés nélküli – hozzáférhetővé tételét jelenti az unióbeli fogyasztók számára, többek között távértékesítéssel is, tekintet nélkül a termék gyártásának helyére. Mindazonáltal ugyanezen irányelv nem tartalmazza a „hozzáférhetővé tétel” fogalmának meghatározását, amely pedig alapvető fontosságú a fent hivatkozott „forgalomba hozatal” fogalmának értelmezéséhez.
26 Ezzel összefüggésben e bíróság először is hangsúlyozza, hogy a 2014/40 irányelv 2. cikke 40. pontjának német nyelvi változata nem zárja ki a „forgalomba hozatal” fogalmának olyan értelmezését, amely magában foglalja a termék kiskereskedelmi egység részére történő hozzáférhetővé tételét.
27 Másodszor, a Bíróság a 2023. március 9‑i „Pro Rauchfrei II” ítéletének (C‑356/22, EU:C:2023:174) 20. pontjában kimondta, hogy az e rendelkezésben használt „hozzáférhetővé tétel” kifejezés szokásos értelmének megfelelően valamely dohányterméket akkor kell „forgalomba hozottnak” tekinteni, ha ahhoz a fogyasztók hozzájuthatnak. Ez a helyzet kizárólag akkor áll fenn, amikor e termék készen áll az eladásra, még azelőtt, hogy azt a vásárló megvásárolta és kifizette volna.
28 Mindazonáltal az ezen ítélet alapjául szolgáló ügy, amely ezen irányelv egy másik rendelkezésének értelmezésére vonatkozott, a „forgalomba hozatal” fogalmának a dohánytermékek valamely kiskereskedelmi egységnél a fogyasztók részére történő értékesítése egy sajátos formájára való alkalmazására vonatkozott, nem pedig – mint az alapügyben – a dohánytermékeknek a nagykereskedő által egy kiskereskedelmi egység részére történő rendelkezésre bocsátására. A kérdést előterjesztő bíróság következésképpen arra keres választ, hogy a Bíróság által az említett ítéletben elfogadott értelmezést úgy kell‑e értelmezni, hogy a dohánytermékek „forgalomba hozatala” az említett irányelv érintett rendelkezésétől függetlenül mindig azt feltételezi, hogy a dohányterméket közvetlenül teszik hozzáférhetővé a fogyasztó számára, nem pedig az ellátási lánc korábbi szakaszában.
29 Harmadszor, e bíróság megjegyzi, hogy az osztrák jogalkotótól eltérően a német jogalkotó a „forgalomba hozatal” fogalmának meghatározása céljából pontosította, hogy a dohánytermékek hozzáférhetővé tétele magában foglalja az uniós piacon valamely termék kereskedelmi tevékenység keretében történő rendelkezésre bocsátását értékesítés, fogyasztás vagy használat céljára. A német jogalkotó ily módon az anyagi jogi rendelkezések és a piacfelügyeleti intézkedések közötti koherencia biztosítása érdekében a „forgalomba hozatal” fogalmának a 2019/1020 rendelet 3. cikkének 2. pontjában szereplő meghatározását fogadta el.
30 E körülmények között a Verwaltungsgerichtshof (legfelsőbb közigazgatási bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából kérdést terjeszt a Bíróság elé.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
„Úgy kell‑e értelmezni a tagállamoknak a 2014/40/EU irányelv 23. cikkének (2) bekezdését a 2. cikkének 40. pontjával és 13. cikke (1) bekezdésének c) pontjával összefüggésben, hogy az olyan dohánytermék forgalomba hozatalára vonatkozó tilalom, amelynek csomagolási egysége olyan elemet vagy megoldást tartalmaz, amely ízre utal, már e dohányterméknek a nagykereskedő által egy kiskereskedelmi egység részére történő értékesítésére is vonatkozik, vagy csak a valamely kiskereskedelmi egységben a fogyasztók részére történő értékesítésére?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
31 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a nemzeti bíróságok és a Bíróság között az EUMSZ 267. cikkel bevezetett együttműködés keretében a Bíróság feladata, hogy a nemzeti bíróságnak az előtte folyamatban lévő ügy eldöntéséhez hasznos választ adjon. Ennek érdekében a Bíróságnak adott esetben át kell fogalmaznia az elé terjesztett kérdéseket. E tekintetben a Bíróságnak kell a nemzeti bíróság által szolgáltatott információk összessége és különösen az előzetes döntéshozatalra utaló határozat indokolása alapján meghatározni az uniós jog azon rendelkezéseit, amelyeknek az értelmezése a jogvita tárgyára figyelemmel szükséges (lásd ebben az értelemben: 1978. november 29‑i Redmond ítélet, 83/78, EU:C:1978:214, 26. pont; 2000. november 28‑i Roquette Frères ítélet, C‑88/99, EU:C:2000:652, 18. pont; 2024. április 30–i M. N. (EncroChat) ítélet, C‑670/22, EU:C:2024:372, 78. pont).
32 A jelen ügyben, ahogyan az az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, nem vitatott, hogy az a társaság, amelynek MM az ügyvezetője, olyan dohánytermékeket szállított egy kiskereskedőnek, amelyek csomagolási egységeinek címkézése a 2014/40 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében ízre utaló elemet vagy megoldást tartalmazott. E határozatból azonban nem tűnik ki, hogy e rendelkezés értelmezése szükséges lenne a kérdést előterjesztő bíróság számára az alapjogvita eldöntéséhez.
33 Ilyen körülmények között meg kell állapítani, hogy kérdésével e bíróság lényegében arra keres választ, hogy a 2014/40 irányelv 2. cikkének 40. pontjával összefüggésben értelmezett 23. cikkének (2) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy a tagállamok számára előírt, annak biztosítására vonatkozó kötelezettség, hogy ne kerülhessenek forgalomba olyan dohánytermékek, amelyek csomagolási egységeinek címkézése sérti az e termékek kiszerelésére vonatkozó előírásokat, e termékek kiskereskedő által a fogyasztónak történő értékesítésének szakaszára korlátozódik.
34 A 2014/40 irányelv 23. cikkének (2) bekezdése értelmében a tagállamok biztosítják, hogy azok a dohánytermékek és kapcsolódó termékek, amelyek nem felelnek meg ezen irányelvnek, valamint az annak alapján hozott végrehajtási aktusoknak és a felhatalmazáson alapuló jogi aktusoknak, ne kerülhessenek piaci forgalomba. Az említett irányelv 2. cikkének 40. pontja a „forgalomba hozatal” fogalmát úgy határozza meg, mint a termék – fizetés melletti vagy fizetés nélküli – hozzáférhetővé tétele az unióbeli fogyasztók számára, többek között távértékesítéssel is, tekintet nélkül a termék gyártásának helyére.
35 E fogalommeghatározás alapján a Bíróság kimondta, hogy valamely dohányterméket akkor kell „forgalomba hozottnak” tekinteni, ha ahhoz a fogyasztók hozzájuthatnak, vagyis meg tudják vásárolni (lásd ebben az értelemben: 2023. március 9‑i „Pro Rauchfrei II” ítélet, C‑356/22, EU:C:2023:174, 20. pont).
36 Mindazonáltal a „forgalomba hozatal” fogalmának a 2014/40 irányelv 2. cikkének 40. pontjában szereplő „hozzáférhetővé [tesz]” kifejezés szokásos jelentésén alapuló ezen értelmezése – ahogyan arra a főtanácsnok az indítványának 46. és 49. pontjában lényegében rámutatott – nem teszi lehetővé annak meghatározását, hogy a tagállamok az ezen irányelv 23. cikkének (2) bekezdésében előírt kötelezettség tiszteletben tartása érdekében kizárólag a kiskereskedő által a fogyasztónak történő értékesítés szakaszában vagy az ellátási lánc korábbi szakaszában is kötelesek‑e ellenőrzést végezni.
37 Egyébiránt e rendelkezés német nyelvi változata, amelyre a kérdést előterjesztő bíróság hivatkozik, és amely eltér többek között az említett rendelkezés francia vagy angol nyelvi változataitól, szintén nem lehet meghatározó. Ugyanis az állandó ítélkezési gyakorlat szerint egy uniós jogi rendelkezés valamely nyelvi változatának megfogalmazása nem szolgálhat e rendelkezés értelmezésének kizárólagos alapjául, illetve e tekintetben nem élvezhet elsőbbséget más nyelvi változatokkal szemben (lásd ebben az értelemben: 1969. november 12‑i Stauder ítélet, 29/69, EU:C:1969:57, 3. pont; 2024. március 21‑i Cobult ítélet, C‑76/23, EU:C:2024:253, 25. pont).
38 A kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdés megválaszolása érdekében tehát figyelembe kell venni azt a szövegkörnyezetet, amelybe a 2014/40 irányelv 23. cikkének (2) bekezdése illeszkedik, és azon szabályozás célkitűzéseit, amelynek e rendelkezés részét képezi (lásd ebben az értelemben: 2019. január 30‑i Planta Tabak ítélet, C‑220/17, EU:C:2019:76, 60. pont).
39 Elsősorban, ami azt a szövegkörnyezetet illeti, amelybe a 2014/40 irányelv 23. cikkének (2) bekezdése illeszkedik, először is meg kell jegyezni, hogy e rendelkezés horizontális hatállyal rendelkezik, mivel arra irányul, hogy azok a dohánytermékek és kapcsolódó termékek, amelyek nem felelnek meg ezen irányelv valamely rendelkezésének, valamint az annak alapján hozott végrehajtási aktusoknak és a felhatalmazáson alapuló jogi aktusoknak, ne kerülhessenek piaci forgalomba.
40 Másodszor, az említett rendelkezés hatékonyságának biztosítása érdekében az említett irányelv 23. cikkének (3) bekezdése előírja, hogy a tagállamok megállapítják az ugyanezen irányelvnek megfelelően elfogadott nemzeti rendelkezések megsértése esetén alkalmazandó szankciók szabályait, és meghoznak minden szükséges intézkedést, hogy biztosítsák e szankciók végrehajtását. Ahogyan arra a főtanácsnok az indítványának 55. pontjában rámutatott, e szankciórendszer bevezetése a 2014/40 irányelv valamennyi rendelkezésére vonatkozik, függetlenül attól, hogy az ellátási lánc mely szakaszában alkalmazandók, így nem korlátozódik a nem megfelelő dohánytermékek kiskereskedő által a fogyasztók részére történő értékesítésének szakaszára.
41 E körülmények között a 2014/40 irányelv 23. cikkének (2) bekezdésében a tagállamokra rótt kötelezettség olyan értelmezésének elfogadása, amely a dohánytermékek fogyasztók számára történő hozzáférhetővé tételére korlátozódik, nemcsak az ezen 23. cikk (3) bekezdésében előírt arra vonatkozó lehetőséggel volna összeegyeztethetetlen, hogy szankcionálni lehet minden olyan magatartást, amely nem felel meg ezen irányelv rendelkezéseinek, függetlenül az ellátási lánc azon szakaszától, amelyre e rendelkezések alkalmazandók, hanem sértené a tagállamok számára előírt ellenőrzési kötelezettség hatékonyságát is, és ezáltal magának az említett irányelvnek a hatékonyságát is.
42 Harmadszor, e kötelezettség tagállamok általi értelmezését, amely szerint az említett kötelezettség az ellátási lánc különböző szakaszaira vonatkozik, és nem korlátozódik kizárólag a dohánytermékek kiskereskedő által a fogyasztók részére történő értékesítésének szakaszára, az a tágabb szabályozási környezet is megerősíti, amelybe a 2014/40 irányelv illeszkedik.
43 E tekintetben a 2019/1020 rendelet 2. cikkéből és I. mellékletének 55. pontjából kitűnik, hogy az említett rendeletet alkalmazni kell a 2014/40 irányelv hatálya alá tartozó termékekre. Ugyanezen rendelet 1. cikke szerint a 2019/1020 rendelet célja a hatálya alá tartozó uniós harmonizációs jogszabályok hatálya alá tartozó termékek piacfelügyeletének megerősítése annak biztosítása érdekében, hogy az uniós piacon csak megfelelő termékeket hozzanak forgalomba.
44 A 2019/1020 rendelet 3. cikkének 2. pontja szerint a „forgalomba hozatal” fogalma „a termék első alkalommal történő forgalmazása az uniós piacon”, vagyis e rendelet 3. cikkének 1. pontja szerint „az uniós piacon valamely termék kereskedelmi tevékenység keretében történő rendelkezésre bocsátása értékesítés, fogyasztás vagy használat céljára, ellenérték fejében vagy ingyenesen”.
45 Márpedig a 2014/40 irányelv 23. cikkének (2) bekezdésében a tagállamokra rótt kötelezettség olyan értelmezése, amely a dohánytermékek kiskereskedő által a fogyasztók részére történő értékesítésére korlátozódik, nem lenne összhangban a 2019/1020 rendelet céljával. Ez annál is inkább így van, mivel – amint az e rendelet (12) és (14) preambulumbekezdéséből kitűnik – az említett rendeletet minden olyan gazdasági szereplőre alkalmazni kell, aki részt vesz az ellátási láncokban, és akiket közvetlenül érintenek az e rendeletben említett uniós harmonizációs jogszabályok.
46 Ezenkívül ugyanezen rendelet (43) preambulumbekezdése kimondja, hogy a piacfelügyeleti hatóságok a gazdasági szereplők, a végfelhasználók és a köz érdekében járnak el, annak érdekében, hogy az említett jogszabályoknak való megfelelést a teljes ellátási lánc vonatkozásában a megfelelő ellenőrzések révén biztosítsák. Márpedig az e hatóságok által előírható piacfelügyeleti intézkedések között szerepel a 2019/1020 rendelet 16. cikke (3) bekezdésének b) pontjában a termék forgalmazása megakadályozásának lehetősége.
47 A 2014/40 irányelv 23. cikke (2) bekezdésének szövegkörnyezetéből tehát az következik, hogy a tagállamokra rótt, e rendelkezésben előírt kötelezettség nem értelmezhető úgy, hogy az a dohánytermékek kiskereskedő által a fogyasztók részére történő értékesítésének szakaszára korlátozódik.
48 Másodsorban, az ezen irányelv által követett, az egészség és a fogyasztók védelmére irányuló cél megerősíti ezt az értelmezést.
49 Az EUMSZ 114. cikken alapuló említett irányelvnek az 1. cikke értelmében kettős célja van, a dohány‑ és a kapcsolódó termékek belső piaca zavartalan működésének elősegítése, az egészség védelmének magas szintjét alapul véve, különös tekintettel a fiatalkorúak egészségének védelmére (2016. május 4‑i Lengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet, C‑358/14, EU:C:2016:323, 80. pont; 2019. január 30‑i Planta Tabak ítélet, C‑220/17, EU:C:2019:76, 38. pont). Az uniós jogalkotó azon szándékát, hogy biztosítsa az egészség és a fogyasztók magas szintű védelmét, egyértelműen kifejezi a 2014/40 irányelv (8) és (59) preambulumbekezdése.
50 Ha a 2014/40 irányelv 23. cikkének (2) bekezdésében a tagállamok számára előírt ellenőrzési kötelezettséget a dohánytermékek kiskereskedő által a fogyasztók részére történő értékesítésének szakaszára kellene korlátozni, ez – amint azt a főtanácsnok az indítványának 69. pontjában hangsúlyozta – azzal a nem elhanyagolható kockázattal járna, hogy nem megfelelő, tehát a fogyasztók egészségére káros termékeket tehetnének számukra hozzáférhetővé.
51 Az egészség és a fogyasztók magas szintű védelmének biztosítására irányuló cél elérése érdekében ez az ellenőrzési kötelezettség az ellátási lánc különböző szakaszaiban történő nyomon követést feltételez, biztosítva, hogy a tagállamok minden olyan művelet esetében, amely ahhoz vezet, hogy a terméket végül a fogyasztók számára hozzáférhetővé teszik, biztosítsák a 2014/40 irányelv előírásainak betartását.
52 A fenti indokok összességére tekintettel az előterjesztett kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2014/40 irányelv 2. cikkének 40. pontjával összefüggésben értelmezett 23. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a tagállamok számára előírt, annak biztosítására vonatkozó kötelezettség, hogy ne kerülhessenek forgalomba olyan dohánytermékek, amelyek csomagolási egységeinek címkézése sérti az e termékek kiszerelésére vonatkozó előírásokat, nem korlátozódik e termékek kiskereskedő által a fogyasztónak történő értékesítésének szakaszára.