Hillgruber, Christian*
A jogállamiság, a bírói függetlenség garanciája és a bírói kinevezés, illetve választás – német és európai nézőpontból**
Bevezetés
A német Alaptörvény értelmében vett jogállamisághoz elengedhetetlen, hogy minden közhatalom gyakorlását átfogó jogi kötelezettségek szabályozzák (német Alaptörvény 20. cikk 3. szakasz), és e kötelezettségek betartását független bíróságok ellenőrizzék. A bírói függetlenség az igazságszolgáltatás monopóliumával együtt a „jogállamiság” alkotmányos elvének intézményi magja, ily módon nélkülözhetetlen az Alaptörvény alkotmányos rendje, valamint a hatalommegosztás elve szempontjából.
A bírói függetlenség megköveteli, hogy a bírákat ne lehessen utasítani. Az alkotmány különösen tiltja, hogy a végrehajtó hatalom bármilyen módon – akár egyedi utasításokkal, akár közigazgatási rendelkezésekkel, akár más módon – befolyásolhassa a bírói kar feladatellátásának módját. Ez hivatott biztosítani, hogy döntéseiket a bírák a jogszabályokkal teljes összhangban hozzák meg.
Felmerül a kérdés, hogy a bírói függetlenség elvének vannak-e „előzetes hatásai” a bírák kinevezésére, illetve megválasztására, azaz a bírák hivatalba lépésének módjára. Döntő befolyást kell-e biztosítani maguknak a bíráknak a bírák megválasztása során?
I. A bírói kinevezések módozatai Németországban
Mielőtt erre a kérdésre válaszolnánk, először vázoljuk fel, milyen megoldások léteznek Németországban a bírák kinevezésére. A bírák megbízatása úgy szól, hogy kizárólag a törvénynek alárendelten lássák el igazságszolgáltatási feladataikat. A bírák kinevezésének módja a demokratikus jogállami rend egyik alapvető problémája. Többféleképpen lehet szabályozni ezt a területet, de önkényesen nem.
A bírói kinevezés eljárásrendje Németországban nem egységes, szintenként és területenként eltér, azaz más a szövetségi kormány és a tartományi kormányok gyakorlata, sőt még tartományonként is változó.
A tartományi bírákra a vonatkozó tartományi (alkotmányos) szabályok alkalmazandók. Ennek megfelelően, a következők érvényesek: a tartományi kormányok elvileg szuverén módon nevezhetik ki a bírákat. A kinevezésre jogosult hatóság tehát a tartományi kormány vagy az általa kijelölt és felhatalmazott (legfőbb) tartományi hatóság. A kiválasztási eljárásokat az egyes tartományok eltérően szabályozzák. Egyes tartományokban a kiválasztási eljárást a tartomány legfelsőbb bírósága folytatja le. Más tartományokban a kiválasztást közösen végzi például az Igazságügyi Minisztérium, a Regionális Fellebbviteli Bíróság és a Főügyészség.
Az Alaptörvény 98. cikkének 4. szakasza értelmében a tartományok határozhatnak úgy, hogy a bírák kinevezéséről a tartományi igazságügyi miniszter egy bíróválasztó bizottsággal együttesen dönt. Számos tartomány alkalmazza ezt a megoldást.
A bíróválasztó bizottság tagjai általában az adott tartomány parlamenti képviselői, valamint bizonyos szakmák képviselői, így különösen bírák, de ügyvédek, egyetemi tanárok is részt vehetnek. Egyes esetekben a végrehajtó hatalom tagjai is képviseltetik magukat. A bíróválasztó bizottságok tagjainak megválasztását is eltérően szabályozzák a tartományok. Egyes tartományokban a nem parlamenti képviselői jogállású tagokat a megfelelő szakmai testület javasolja, ezt követően a részvételükhöz parlamenti jóváhagyásra van szükség. Más tartományokban a szakmai tagokat parlamenti jóváhagyás nélkül választják meg.
A bíróválasztó bizottságok nem rendelkezhetnek kizárólagos, illetve végleges döntéshozatali hatáskörrel. A bírák kinevezése az illetékes igazságügyi miniszter hozzájárulása nélkül alkotmányellenes.
Kijelenthetjük tehát, hogy a végrehajtó hatalom mindig döntő szerepet játszik a bírák kinevezésében. A döntést a legalkalmasabbak kiválasztásának elve határozza meg [Alaptörvény, 33. cikk (2) bekezdés].
A tartományi alkotmánybíróságok bíráira sajátos feltételek vonatkoznak; őket a tartományi parlamentek választják. Noha a Landtag választja őket egyszerű többséggel , ettől nem sérül alkotmányellenes módon sem a bírák objektív, sem személyes függetlensége (Alaptörvény, 97. cikk), sem a pártatlanságuk a belső függetlenség, illetve semlegesség értelmében. Alkotmánypolitikai szempontból kívánatos lehet az alkotmánybírák pozíciójának, jóhírének és demokratikus legitimációjának megerősítése azáltal, hogy minősített többséggel választják meg őket, például a szövetségi alkotmánybírák választására egyszerű jogszabályban előírt kétharmados többséggel. A német Alaptörvény azonban nem tartalmaz erre vonatkozóan kötelező érvényű rendelkezéseket. A tartományi jogalkotó saját hatáskörben előírhatja, hogy az alkotmánybírák megválasztásához csupán egyszerű parlamenti többségre van szükség.
Szövetségi szinten más szabályok érvényesülnek. Az Alaptörvény 95. cikk 2. szakasza értelmében a szövetségi legfelsőbb bíróságok bíráinak kinevezéséről az adott szakterületért felelős szövetségi miniszter dönt egy bíróválasztó bizottsággal együtt. A bíróválasztó bizottság az adott szakterületért felelős tartományi miniszterekből és velük azonos számú, az adott törvényhozási ciklusra megválasztott Bundestag képviselőből áll, az Alaptörvény 95. cikk (2) bekezdése, valamint az igazságügyi törvény (Justizgesetz) 5. szakasz (5) bekezdése szerint.
Kizárólag az illetékes szövetségi miniszter és a bíróválasztó bizottság tagjai jogosultak szövetségi bírójelölteket javasolni, a RiWG (Richterwahlgesetz) 10. szakasz (1) bekezdés 1. mondata szerint. A bíróválasztó bizottság által meghozandó kiválasztási döntés előkészítéseként annak a szövetségi bíróságnak az Elnöki Tanácsa, ahová a bírót ki kívánják nevezni, a DRiG (Deutsches Richtergesetz) 55. és 57. szakasza szerint írásbeli véleményt ad a jelöltek személyes és szakmai alkalmasságáról, amely azonban nem kötelező érvényű a bizottságra nézve. A bíróválasztó bizottság ezt követően megvizsgálja, hogy a bírói tisztségre javasolt személy rendelkezik-e anyagi és személyi alkalmassággal a tisztségre a RiWG 11. szakasz szerint, majd titkos szavazással, a leadott szavazatok többségével dönt, a RiWG 12. szakasz (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően. A választást követően az illetékes szövetségi miniszter független módon ellenőrzi, hogy a jelölt megfelel-e az anyagi és személyi feltételeknek, majd a szövetségi elnöktől kéri a kinevezését a RiWG 13. szakasz szerint, így a kinevezést végül a szövetségi elnök végzi el.
A Szövetségi Alkotmánybíróság ítélkezési gyakorlata szerint, az Alaptörvény 95. cikk 2. szakaszában előírt választási eljárás eltér a tisztán végrehajtói kiválasztási és előléptetési döntésektől. A bíróválasztó bizottság tagjainak döntéseik meghozatala során tekintettel kell lenniük arra, hogy az illetékes miniszter az Alaptörvény 33. cikk 2. szakaszában foglaltak szerint köteles a legalkalmasabbak kiválasztásának elvét alkalmazni. A kiválasztás tényleges aktusára nem vonatkozik a bírósági felülvizsgálat lehetősége. Az illetékes miniszternek döntése meghozatalakor elvben a választás eredményével megegyezően kell döntenie, kivéve, ha a kinevezés formai követelményei nem teljesülnek, ha az eljárási követelményeket nem tartották be, vagy ha az eredmény valamennyi körülmény mérlegelése után, különösen az Alaptörvény 33. cikk 2. szakaszában foglalt értékek tükrében nem tűnik indokolhatónak. Amennyiben a miniszter megtagadja a hozzájárulást, vagy olyan személy megválasztásához járul hozzá, aki az Elnöki Tanács véleménye vagy a hivatalos értékelések szerint nem alkalmas, köteles a döntését megindokolni.
A Szövetségi Alkotmánybíróság tagjainak felét a Bundestag, másik felét pedig a tartományokat szövetségi szinten képviselő Bundesrat választja (Alaptörvény 94. cikk (1) bekezdés 2. mondat). Ehhez a vonatkozó szövetségi törvény [Gesetz über das Bundesverfassungsgericht (BVerfGG)] alapján a szavazatok kétharmadára, illetve legalább a Bundestag szavazattöbbségére [BVerfGG, 6. § (1) bekezdés 2. mondat] vagy a Bundesrat szavazatainak kétharmadára (BVerfGG, 7. §) van szükség. Választási döntését a Bundestag a Bundestag-képviselőkből álló választási bizottság javaslata alapján hozza meg [BVerfGG, 6. § (1) bekezdés 1. mondat (2–5) alpont].
II. A végrehajtó, illetve a törvényhozó hatalom meghatározó befolyása a bírák kinevezésére mint demokratikus imperatívusz
A német alkotmányjogászok körében meglehetősen elterjedt vélemény, hogy a végrehajtó, illetve törvényhozó hatalom meghatározó befolyása a bírói kinevezés folyamata során nem jelent problémát a bírói függetlenség garantálása szempontjából, sőt egyenesen demokratikus imperatívusz.
A bírák hivatali (azaz kinevezésük vagy megválasztásuk utáni) függetlenségének garantálásából nem következik, hogy a kinevezésüket ki kellene vonni a politikai döntések köréből, sem hogy a kiválasztásért felelős szervnek ennélfogva a politikától függetlennek kellene lennie. A végrehajtó hatalmi ág elkötelezettsége a legalkalmasabb kiválasztásának elve mellett kizárja a végrehajtó hatalom önkényes döntését.
Demokratikus szempontból a végrehajtó hatalom döntési joga, illetve a törvényhozó választási joga imperatívusz. A bírák állami jogkört gyakorolnak, amelyhez személyi és tartalmi szempontból megfelelő demokratikus legitimációt kell biztosítani. Az érdemi legitimáció a Parlament által elfogadott és a bírákat kötő jogszabályokból fakad. Személyi értelemben pedig a demokratikus legitimáció csakis onnan származhat, hogy egy legalább közvetve demokratikus legitimációval rendelkező szerv vagy tisztviselő, például az illetékes miniszter nevez ki, vagy egy közvetlen demokratikus legitimációval rendelkező törvényhozó testület választ.
Ha a bírákat egyoldalúan, demokratikus legitimációval rendelkező testület jóváhagyása nélkül nevezné ki a bírói kar mint szakmai testület, akkor hiányozna a szükséges demokratikus legitimáció, és egyfajta bírói oligarchia alakulna ki, amelyben a bírói karba kooptálással lehetne bekerülni.
A demokratikus legitimációt növeli, ha a bírákat közvetlenül a választások eredményeként létrejövő parlament választja. Ilyen eljárással választják tehát a legfelsőbb szövetségi bíróságok bíráit, akik jogfejlesztő hatáskörrel , azaz valójában kiegészítő, önálló, noha korlátozott jogalkotási hatáskörrel rendelkeznek, továbbá így választják az alkotmánybíróságok bíráit is, akiknek a hatásköre kiterjed az alkotmányjog értelmezésére és továbbfejlesztésére, így alkotmányügyi testületként határozottan politikai funkciót látnak el.
III. A kinevezés módjával kapcsolatos kritikák és az EJEB, valamint az EUB ítélkezési gyakorlata
A végrehajtó hatalom bevett kinevezési módszereivel kapcsolatban időnként megfogalmazott kritika téves. Az alkotmányjogban nincs helye a „bírói kar független, a bírák kinevezésére is kiterjedő önigazgatásának”, amelyet például a Német Bírói Egyesület (Deutscher Richterbund) egy ideje követel. A hatalmi ágak szétválasztásának alkotmányos elve, amely egyébként nem a hatalmi ágak szigorú szétválasztásáról szól és nem mond semmit arról, hogy a jogalkalmazással megbízott bírák hogyan kerüljenek hivatalba, nem követeli ezt meg; továbbá az egyes hatalmi ágak nem autonóm módon alakítják a személyi állományukat. A bírák részvétele a bírói kinevezésben tehát „nem a hatalommegosztás elvének jogilag szükséges következménye”. A német Alaptörvény demokratikus működést előíró alapelve kizárja a bírák valódi együttdöntési jogát.
A kritikát mindazonáltal az európai intézmények is átvették. Bekerült például az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának 2010. november 17-i ajánlásaiba is.
Ezek azonban – más intézmények és nem kormányzati szervezetek véleményeihez hasonlóan –, nem minősülnek kötelező érvényű jogszabálynak. Tekintettel arra, hogy a bírák kiválasztására és kinevezésére különböző rendszerek alakultak ki, és nincs minden tartományban egységes szabályozás, még egységes normák sem léteznek, az EJEB helyesen döntött úgy, hogy a bíráknak a végrehajtó vagy a törvényhozó hatalom általi kinevezése elvben megengedett az Emberi Jogok Európai Egyezménye alapján, feltéve, hogy a kinevezettek befolyásolás és nyomás nélkül láthatják el a bírói hivatallal járó feladataikat. Az EJEB szibillai megjegyzést is fűzött ehhez, emlékeztetve, hogy „a politikai kormányzati szervek és a bírói kar hatásköreinek szétválasztása egyre fontosabbá válik az igazságszolgáltatásban”. Ez úgy hangzik, mintha a kizárólag a végrehajtó hatalom általi kinevezés hiányosnak tűnne a hatalmi ágak szétválasztása szempontjából. Ez azonban nincs így.
Az EJEB ítélkezési gyakorlatával összhangban az EUB is kimondta: az, hogy a bírákat a köztársasági elnök nevezi ki, önmagában nem tekinthető úgy, hogy tőle függenének, és nem kérdőjelezheti meg a pártatlanságukat sem, amennyiben a kinevezésüket követően a bírákra semmilyen nyomás nem nehezedik, és ha feladataik ellátása során semmiféle utasítást nem kapnak; továbbá egy olyan testület, mint a túlnyomórészt a jogalkotó által kiválasztott tagokból álló Igazságszolgáltatási Tanács (Rat für Justiz) részvétele a bírák kinevezési eljárásában önmagában szintén nem vethet fel kétségeket az eljárás eredményeként kinevezett bírák függetlenségével kapcsolatban, tehát a kinevezési eljárás vonatkozó elemei önmagukban összeegyeztethetők az Alapjogi Charta 47. cikk (2) bekezdésében, valamint az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének 2. mondatában megfogalmazott elvekkel. Más értékeléshez vezethet azonban, ha e körülmény egyéb releváns szempontokkal és döntéshozatali körülményekkel együtt kétséget vet fel e tekintetben.
IV. Összegzés
Üdvözlendő, hogy az EJEB és az EUB elvben elismeri, hogy a bírák végrehajtó hatalom általi kinevezése összhangban áll az Egyezménnyel és az uniós joggal. Bármilyen ettől eltérő értékelés konfliktushoz vezetne Németországgal az alkotmányos identitás és demokratikus elvek kapcsán, és egy ilyen konfliktusban Németország egyszerűen nem hátrálhatna meg, sőt kénytelen lenne megkérdőjelezni az EJEB és az EUB mint független bíróságok legitimitását. Az EJEB bíráit ugyanis az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése választja az egyezmény részes feleinek kormányai által javasolt hármas listáról, a leadott szavazatok többségével (EJEE 22. cikk), az EUB bíráit pedig az uniós tagállamok kormányai nevezik ki közös megegyezéssel [EUMSZ 253. cikk (1) bekezdés].
Ezért, bármennyire hatékony védelmet és éber őrködést igényel is a jogállamiság sarokkövének számító bírói függetlenség, nem szabad engedni a Velencei Bizottságéhoz hasonló igényeknek, miszerint a bírák kinevezését nagyrészt maguknak a bíráknak a kezébe helyezzék; az ilyen professzionális bírói hatalom nem jelentene hozzáadott értéket a jogállamiság szempontjából, ellenben tekintélyelvű korporatizmust alakítana ki, aminek a demokrácia látná kárát. „Ha a bírák feletti hatalmat a bírák kapnák meg, az sokkal szűkebb korlátok közé szorítaná a bírói függetlenséget, mint a minisztériumi bürokrácia a maga irányítási képességeivel.” „Ugyancsak irreális lenne feltételezni, hogy a bírák jobban ellenállnak a politikai hatalom kísértéseinek, mint a közigazgatásban dolgozók vagy a parlamenti képviselők. Senki nem állíthatja komolyan, hogy a bírói karon belül nem léteznek érdekhálózatok, politikai irányvonalak és politikai patronázs.”
A bírák kinevezésének módjával kapcsolatos vita és a bírói kar együttdöntési jogának feltétlen követelése egy kulcspozíció megszerzéséről szól; arról, hogy kihez kerül az igazságügyi politika és a bírákkal kapcsolatos személyzeti döntések irányítása. „A bírói kar befolyásos képviselői elvitatják mind a demokratikus legitimációval rendelkező végrehajtói, mind a törvényhozó hatalmi ág jogait”. „A döntéseiben amúgy is független bírói kar önpótlóvá tételének gondolata felveti azt a veszélyt, hogy egy minden irányban ellenőrizetlen kaszt jöhet létre.” Ebben a kérdésben a demokrácia érdekében nem szabad engedni. Így a bírói függetlenség alkotmányos garanciája érintetlen és sértetlen marad.
