Bordás Péter* – Rózsás Eszter**
A helyi önkormányzatok működésére vonatkozó sajátos szabályok az „átmeneti időszakban”
A Kúria Önkormányzati Tanácsának gyakorlata a polgármester képviselő-testületet helyettesítő jogkörével összefüggésben
Absztrakt
A 2024-es vármegyei és helyi önkormányzati választás speciális volt abból a szempontból, hogy a június 9-én megválasztott képviselők és polgármesterek csak október 1. napját követően tölthették be tisztségüket. Ezen ún. „átmeneti időszakban” számos rendkívüli helyzetre is fel kellett készülnie a jogalkotónak a zavartalan önkormányzati működés érdekében. Jelen tanulmány keretei között azt vizsgáljuk, hogy az átmeneti szabályozás célja miképpen érvényesült a gyakorlatban, milyen anyagi- és eljárásjogi kérdéseket vetett fel az addig ismeretlen átmeneti megoldás. Ehhez a Kúria Önkormányzati Tanácsának Balmazújváros város polgármesteri döntéshozatalával összefüggő joggyakorlatát tekintjük át, különös hangsúlyt fektetve az általános jogelméleti és gyakorlati kérdésekre. A normakontroll eljárás keretében hozott döntések elemzésével az átmeneti szabályozás és a rendeltetésszerű joggyakorlás elvének gyakorlati érvényesülésének tapasztalatait kívánjuk bemutatni.
Application of transitional rules relating to local governments in the practice of the Local Government Council of the Curia
Abstract
The 2024 elections for Hungarian county and local government representatives, mayors and lord mayors, as well as representatives of national minority governments, were special in that the representatives and mayors elected on June 9 could only take office after October 1. During this so-called "transitional period," legislators had to prepare for a number of extraordinary situations in order to ensure the smooth functioning of local governments. Within the framework of this study, we examine how the transitional regulations were implemented in practice and what procedural issues arose from this previously unknown transitional solution. To this end, we review the case law of the Local Government Council of the Curia (a Kúria Önkormányzati Tanácsa) in relation to the decision-making of the mayor of Balmazújváros city, with particular emphasis on general legal theory and practical issues. By analysing the decisions made in the context of the norm control procedure, we aim to present the experiences of the practical implementation of the transitional regulation and the principle of proper exercise of rights.
I. Bevezetés, szabályozási kérdések és elméleti keretek
A vármegyei és helyi önkormányzati képviselők, a polgármesterek és főpolgármester, valamint a nemzetiségi önkormányzati képviselők választását a 2024-es magyarországi európai parlamenti választás napján, azaz június 9-én tartották. Tekintettel arra, hogy a korábban megválasztott helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek megbízatása 2024. október 1. napjáig tartott, így a jogalkotó ezen szűk négy hónap vonatkozásában ún. átmeneti rendelkezéseket alkotott a zavartalan önkormányzati működés érdekében. E szabályozásból emelhető ki a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 146/L. § (1) bekezdése, mely a működőképesség megőrzése érdekében – a törvényben meghatározott rendkívüli esetkörökben – a polgármester számára lehetővé tette a képviselő-testület helyetti döntéshozatalt. E szabályozással összefüggésben a Kúria Önkormányzati Tanácsához több tucat ügy érkezett, melyek tárgya a polgármester által elfogadott rendelet, illetve normatív határozat utólagos normakontrollja volt. Jelen tanulmány keretei között azt vizsgáljuk, hogy a szabályozás célja miképpen érvényesült a gyakorlatban, milyen anyagi- és eljárásjogi kérdéseket vetett fel az addig ismeretlen átmeneti megoldás. A vizsgálat keretében Balmazújváros város polgármesteri döntéshozatalával összefüggő kúriai joggyakorlatot tekintjük át, különös hangsúlyt fektetve az általános jogelméleti és gyakorlati kérdésekre, valamint az azokra adott válaszokra. Ehhez a 2024-ben és 2025. év elején befejezett, a vizsgált hatáskörhöz szorosan kapcsolódó 44 ügyet vettük alapul. Külön vizsgálati szempontként tekintettük a rendeltetésszerű joggyakorlás elvének érvényesülésére.
I.1. Szabályozás(i előzmények) és az átmeneti időszak
Az Alaptörvény 2022. július 23. napján hatályba lépő tizenegyedik módosítása értelmében a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választását a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek előző általános választását követő ötödik év április, május, június vagy július hónapjában, az európai parlamenti képviselők választásával egyidejűleg kell megtartani. Az Alaptörvény jelzett módosításának jogalkotói indoka a költségtakarékosság volt. A 2022. évi országgyűlési képviselők általános választása és a 2022. évi országos népszavazás közös eljárásban történő lebonyolítása ugyanis igazolta, hogy a választási eljárások egy időpontban történő lebonyolítása jelentős költségmegtakarítást eredményez (ez a konkrét esetben több, mint 10 milliárd forint volt). Az európai parlamenti képviselők választása nem rögzített időpontban történik, hanem a korábbi gyakorlat alapján májusban vagy júniusban kerül rá sor. E terminusoktól azonban egy-egy hónappal el lehet térni, így a két választás együttes lebonyolításra akkor van lehetőség, ha az európai parlamenti választásra előzetesen meghatározott konkrét négynapos időkeret az Alaptörvényben a helyhatósági választások megtartására rögzített április-július időszakba esik.
Ennek megfelelően a vármegyei és helyi önkormányzati képviselők, a polgármesterek és főpolgármester, valamint a nemzetiségi önkormányzati képviselők választását a 2024-es magyarországi európai parlamenti választás napján, azaz június 9-én tartották.
Tekintettel arra, hogy a korábban megválasztott helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek megbízatása 2024. október 1. napjáig tartott (erről is az Alaptörvény tizenegyedik módosítása rendelkezik), a jogalkotó e szűk négy hónapra vonatkozóan ún. átmeneti rendelkezéseket alkotott a zavartalan önkormányzati működés érdekében.
Az átmeneti (tehát 2024. június 9. és október 1. közötti) időszakra vonatkozó szabályokat az Mötv., a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.), illetve a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény (a továbbiakban: Övjt.) tartalmazzák.
Az Mötv. 146/J. § (2) bekezdése rögzíti, hogy a választás napjához kapcsolódó jogkövetkezmények alkalmazásának időpontjaként 2024. október 1. napját kell érteni. Azaz ettől az időponttól – és nem a választás eredményének jogerőssé válásától – számítandó például a képviselő-testületi alakuló ülésének összehívására rendelkezésre álló 15 nap vagy a közös önkormányzati hivatal létrehozására rendelkezésre álló 60 nap.
Ugyanennek a paragrafusnak a (4) bekezdése szerint a hivatalban lévő képviselő-testület október 1-jéig nem dönthet a feloszlásáról. (Az Mötv. – nem átmeneti időszakra szóló – 55. § (2) bekezdése szerint a képviselő-testület feloszlása nem mondható ki a választást követő hat hónapon belül, valamint az általános választást megelőző év április 1. napját követően.)
Az Mötv. 111. § (4a)–(4k) bekezdéseiben foglaltaknak a célja az önkormányzatok kiegyensúlyozott gazdálkodásának erősítése és ennek ellenőrzésére irányuló eszközök bővítése. Az Mötv. szerint ezeket a szabályokat (kormányhivatal általi vizsgálat, csődbiztos kijelölése) első alkalommal a 2024. évi önkormányzati költségvetési rendelet megalkotása, illetve annak módosítása során kell alkalmazni. Az Mötv. 146/K. §-a alapján e rendelkezéseket abban az esetben is alkalmazni kell, ha a képviselő-testület 2024. február 22-ét megelőzően elfogadott 2024. évi költségvetési rendeletét 2024. március 15-ig nem módosította – amennyiben annak feltételei fennállnak – az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) vonatkozó rendelkezései szerinti tartalommal.
Az önkormányzati működés feletti törvényességi kontroll folyamatos biztosítását igyekszik elősegíteni a Kttv. 260/E. § (6) bekezdése, mely szerint a jegyző közszolgálati jogviszonyát az átmeneti időszakban felmentéssel nem lehet megszüntetni.
Az átmeneti időszakban sajátosan alakul a megüresedő mandátumok betöltése is. Az Övjt. 2023. december 1. napján hatályba lépett 24. § (1) bekezdése szerint ugyanis, ha a képviselő, a polgármester vagy a főpolgármester megbízatása 2024. október 1-jét megelőzően megszűnik, időközi választás nem tűzhető ki.
Az Mötv., valamint a Kttv. és az Övjt. jelzett rendelkezéseihez kapcsolódó, illetve e szabályokkal ellentétes önkormányzati döntések vizsgálata iránti normakontroll eljárásra nem került sor a Kúria Önkormányzati Tanácsa előtt. Ennek oka vélhetően az, hogy a kormányhivatalok e körben kibocsátott törvényességi felhívásai eredményesek voltak, azaz a fenti rendelkezésekbe (mint más jogszabályba) ütköző önkormányzati rendeletek és normatív határozatok e körben történt jogsértését az önkormányzatok megszüntették/kiküszöbölték.
I.2. A képviselő-testület és a polgármester helyettesítő jogköre
Az átmeneti időszakra vonatkozó Mötv.-beli szabályozás köréből kiemelést érdemelnek a 146/L. §-ában foglaltak, melyek egyrészt a képviselő-testület – bizonyos esetekben – polgármesteri általi helyettesíthetőségére, másrészt a polgármester helyettesítésére vonatkoznak.
Az Mötv. 146/L. § (1) bekezdése szerint az átmeneti időszakban a települési önkormányzat képviselő-testületének, a fővárosi, vármegyei közgyűlésnek (a továbbiakban együtt: képviselő-testület) feladat- és hatásköreit a polgármester, főpolgármester, vármegyei közgyűlés elnöke (a továbbiakban együtt: polgármester) gyakorolja, ha
a) a megválasztott önkormányzati képviselők száma a képviselő-testület működéséhez szükséges létszám alá csökken, vagy
b) a képviselő-testület két egymást követő alkalommal, illetve a kormányhivatal által összehívott ülése
ba) határozatképtelen, vagy
bb) határozatképes, de a napirendre tűzött kérdésekben nem dönt.
Arról van szó tehát, hogy az itt meghatározott feltételek (bármelyikének) fennállása esetén a polgármester tulajdonképpen „helyettesítheti” a képviselő-testületet, azaz képviselő-testületi feladat- és hatáskörben eljárhat, a képviselő-testület hatáskörébe tartozó döntést hozhat (külön erre irányuló felhatalmazás nélkül.)
Amennyiben a polgármester a feladatellátásban tartósan akadályoztatva van, vagy a polgármesteri tisztség betöltetlen, a (2) bekezdés a helyettesítésre vonatkozóan az alábbi sorrendet állapítja meg. A polgármester feladatait elsősorban az alpolgármester, (főpolgármester-helyettes, vármegyei közgyűlés alelnöke) látja el. A polgármesteri és az alpolgármesteri tisztség egyidejű betöltetlensége, illetve tartós akadályoztatásuk esetén a feladat- és hatásköröket az azt vállaló, a szervezeti és működési szabályzatban a képviselő-testület ülésének összehívására és vezetésére kijelölt önkormányzati képviselő, vagy a kormányhivatal vezetője gyakorolja. Utóbbi esetben a kormányhivatal vezetője törvény felhatalmazása hiányában önkormányzati rendeletet nem alkothat, az önkormányzat működéséhez szükséges halaszthatatlan döntéseket akkor hozhatja meg, ha annak fedezete az önkormányzat költségvetésében biztosított.
A képviselő-testület polgármester által történő helyettesítése, azaz – bizonyos helyzetekben – a képviselő-testületi hatáskörök polgármester által történő gyakorlása nem ismeretlen az önkormányzati szabályozásban. A koronavírus-járvány okozta veszélyhelyzet idején, a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény (a továbbiakban: Kat.) 46. § (4) bekezdésében megállapított sajátos döntéshozatali szabályok szerint veszélyhelyzetben a települési önkormányzat képviselő-testületének, a fővárosi, megyei közgyűlésnek feladat- és hatáskörét a polgármester, illetve a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke gyakorolja. A polgármester hatáskörét a Kat. hivatkozott rendelkezése meglehetősen szűk körben korlátozta. A veszélyhelyzetben (pontosabban annak első 15 hónapjában) a testület központú igazgatást egy egyszemélyi hatáskörgyakorlás váltotta fel, aminek oka az volt, hogy a testületek működése – az ismert okok miatt – nehézkessé vált, így a képviselő-testületek nem tudtak (volna) kellő gyorsasággal reagálni, a szükséges döntéseket megfelelő időben meghozni.
Az Mötv. átmeneti időszakra szóló szabályainak – így e körben a polgármester képviselő-testületet helyettesítő jogkörére vonatkozó rendelkezéseknek – megalkotását az önkormányzati működés folyamatossága, zavartalanságának biztosítása tette indokolttá. A polgármester képviselő-testületi hatáskörben való eljárásának, illetve döntéshozatalának (mindenkori) korlátját jelenti az Mötv. 9. §-ában rögzített rendeltetésszerű joggyakorlás elve.
A polgármester Mötv. 146/L. § (1) bekezdése alapján hozott döntéseinek jogszerűségét vizsgáló kúriai joggyakorlatot – mely szokatlan módon ugyanahhoz a településhez kapcsolódik – az alábbiakban mutatjuk be.
II. Balmazújváros, „az állatorvosi ló” esete
Mielőtt részletesen elemeznénk a joggyakorlatot, érdemes röviden áttekinteni, hogy az Mötv. 146/L. §-ával összefüggésben mennyi ügy érkezett a Kúria Önkormányzati Tanácsához és az hogyan viszonyul a többi ügy megoszlásához számszakilag, illetve azok tárgyát tekintve. A Kúria elnökének Országgyűléshez benyújtott beszámolója (2024) szerint 2024. január 1. és december 31. között a Kúriára önkormányzati normakontroll eljárás keretében 76 ügy érkezett, amelyek közül 16 bírói kezdeményezés, 60 pedig kormányhivatali kezdeményezés alapján indult. Ebből rendhagyó jelleggel 37 ügy alsóbb fokú bíróságról áttétellel érkezett a Kúriára. Az Mötv. átmeneti jogalkotási felhatalmazás alkalmazásával kapcsolatos kérdéskört összesen 44 ügy érintette (ebből 25 ügyet 2024-ben, 19 ügy pedig 2025. év elején fejezett be az Önkormányzati Tanács), mely az 1. ábra adatai alapján majdnem az összes ügy felét (46%-át) tette ki.
Kiemelhető továbbá, hogy a befejezett ügyeken belül a nem érdemi döntések aránya magasabb volt, mint a korábbi években. Mindkét eltérés ugyanarra az okra vezethető vissza, nevezetesen, hogy Balmazújváros Város Önkormányzata polgármestere 2024. július 10. napját követően több döntést az Mötv. 146/L. §-ára hivatkozással fogadott el, s melyekkel összefüggésben felmerült, hogy azok nem felelnek meg a magasabb jogszabályban foglaltaknak.
1. ábra
A 2024-ben befejezett ügyek tematikus megoszlása
* További tizenkilenc, az Mötv. 146/L. §-ával kapcsolatos ügy 2025. első negyedévében került befejezésre.
Forrás: a szerzők saját szerkesztése a Kúria elnökének országgyűlési beszámolója (2024), valamint a Kúria által a https://kuria-birosag.hu/hu/onkugy honlapon közzétett döntések alapján.
A Debreceni Törvényszék Közigazgatási Kollégiumától jelentős számban érkeztek áttett ügyek (a polgármester által elfogadott, s az illetékes vármegyei kormányhivatal által támadott, normatívnak ítélt határozatok formájában), melyek nagyobb részében a Kúria Önkormányzati Tanácsa is hatáskörének hiányát állapította meg, s kezdeményezte a Kúriánál az eljáró bíróság kijelölését.
II.1 Balmazújváros Város Önkormányzata polgármesterének rendhagyó döntései
A következőkben ezen, összesen 44 ügy vizsgálatának tapasztalatát ismertetjük, melyek tárgya Balmazújváros Város Önkormányzata polgármesterének valamely döntése volt, mellyel szemben a Hajdú-Bihar Vármegyei Kormányhivatal törvényességi felügyeleti eszközt alkalmazott. Az ügyek tényállása abban a tekintetben hasonló, hogy a döntéseket a polgármester hozta meg az Mötv. 146/L. § (1) bekezdés b) pont ba) alpontja alapján. Az elemzés során először a három, döntési helyzetet előidéző testületi-ülést mutatjuk be röviden, majd a felmerülő jogi kérdéseket elemezzük általánosságban, bemutatva a Kúria Önkormányzati Tanácsának gyakorlatát.
Az önkormányzati választások másnapján, azaz 2024. június 10-én az érintett polgármester 10 órára rendkívüli ülését hívott össze, melyre a határozatképességhez szükséges 7 fő (6 képviselő és a polgármester) megjelent. Egy képviselő a laptopját az asztalára tette, majd az ülés megnyitása előtt a szavazógépbe történő bejelentkezés nélkül 1 percre elhagyta az üléstermet. Így csupán 6 fő képviselő tartózkodott a teremben, s a polgármester megállapította az ülés határozatképtelenségét, azt bezárta, majd elhagyta az üléstermet, egyidőben azzal, amikor a képviselő éppen visszatért. Az ülésről készített jegyzőkönyv szerint a képviselő-testület ülése 10 óra 02 perckor véget ért. A polgármester által ugyanezen napon 16.00 órára összehívott rendkívüli ülésen a polgármester és 6 képviselő jelent meg. A polgármester megállapította a testület határozatképességét, s a testület elfogadta az ülés napirendjét. A polgármester a szavazást követően a következő bejentést tette: „Szeretném közölni, hogy ezekben a fontos kérdésekben a képviselőtársaim nélkül sajnos nem tudok dönteni.” Ezt követően távozott az ülésről, így az ülésteremben 6 képviselő maradt, ezzel a képviselő-testület határozatképtelenné vált. A jegyzőkönyv szerint a képviselő-testületi ülés 16 óra 02 perckor véget ért. A polgármester e lehetőséget kihasználva több tárgykörben döntött a képviselő-testület helyett az Mötv. 146/L. § (1) bekezdés b) pont ba) alpontjában foglaltakra hivatkozással.
A második esetben a képviselő-testületnek két ülése került összehívásra 2024. június 26. és 28. napjára. Az érintett ügyek tényállása szerint 2024. június 26. napján 10.00 órára a polgármester, míg 2024. június 28. napján 12.00 órára az alpolgármester hívta össze a testületi üléseket. Az üléseket nem nyitotta meg és nem vezette senki. Így tehát az ülések nem voltak határozatképesek, mert azokon a megválasztott képviselők több, mint fele nem jelent meg. A jelenléti íveket 6 képviselő írta alá, az üléseket nem zárta be senki, mivel nem volt ülés, jegyzőkönyv sem készült. Ezt követően hozta meg a polgármester a támadott határozatok másik részét.
A harmadik esetben szintén a polgármester hívott össze testületi ülést 2024. szeptember 11. 10.00 órára, valamint annak határozatképtelenségére hivatkozással 2024. szeptember 12. 14.00 órára. A meghívókban megjelölt időpontokban az ülések vezetésére feljogosított személy nem volt jelen, azon sem a polgármester, sem az alpolgármester, sem Balmazújváros Város Önkormányzata Képviselő-testületének Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 16/2010. (XI. 25.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: SZMSZ) 4. § (2) bekezdése szerinti Pénzügyi és Jogi Bizottság elnöke nem jelent meg. A polgármester ezt követően ismételten több döntést meghozott a képviselő-testület helyett az Mötv. 68. § (2) bekezdésére és 146/L. §-ára hivatkozással.
Az Önkormányzati Tanács a fenti körülmények között elfogadott, és a Kormányhivatal által támadott polgármesteri döntések közül, az egyedi határozat tárgyú döntések vonatkozásában megállapította hatáskörének hiányát és kezdeményezte az eljáró bíróság kijelölését. Míg a rendeletalkotási tárgykörbe, illetve normatív határozatok körébe tartozó polgármesteri határozatok vonatkozásában megállapította hatáskörét és érdemi döntést határozatot hozott. A Kúria Önkormányzati Tanácsának az ügyek többségében azt a kérdést keltett vizsgálnia, hogy volt-e olyan két határozatképtelen ülés, mely alapot teremtett a polgármesteri döntéshozatalhoz, másrészt a polgármester megfelelő formában és hatáskörben eljárva hozta-e meg az érintett döntéseket?
II.2. A nem határozatképes testületi ülések megítélése
Mint a fentebb ismertetett tényállásokból kiderült, szinte valamennyi testületi ülés úgy vált határozatképtelenné, hogy vagy a polgármester bár megjelent, de a határozatképtelenség érdekében távozott az ülésről, vagy nem sem jelent az ülésen, s más megnyitásra, levezetésre jogosult személy nem volt jelen.
A június 10. napján tartott rendkívüli ülések – ahol a rövid időre az egyik képviselő elhagyta az üléstermet – kapcsán a Kúria Önkormányzati Tanácsa határozataiban azt rögzítette, hogy a polgármester rendeltetésellenes, jogsértő tevékenységének eredményeképpen váltak határozatképtelenné a képviselő-testületi ülések, melynek következtében nyílt meg annak lehetősége, hogy a polgármester az Mötv. 146/L. § (1) bekezdés b) pont ba) alpontja alapján a képviselő-testület helyett a képviselő-testület feladat és hatáskörében fogadhassa el az ülésekhez készített előterjesztésekben szereplő döntési javaslatokat. Határozatában elvi éllel rögzítette a Kúria, hogy nem tekinthető rendeltetésszerűnek az a polgármesteri eljárás, intézkedés és döntéshozatal, amelynek célja nem a képviselő-testületi működés támogatása, hanem azzal ellentétesen az egyszemélyi döntésre törekvés. Megállapította a támadott határozat közjogi érvénytelenségét, ezért a jogszabálysértő normatív határozat ex tunc hatályú megsemmisítéséről rendelkezett.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a július 26. és 28. napjára összehívott ülések kapcsán azt állapított meg, hogy a testületi ülések összehívása megtörtént, ugyanakkor azon – bár az Mötv. szabályai szerint kötelesek részt venni – a jelenléti ív szerint a polgármester és az alpolgármester nem jelentek meg, s az adott időpontban nem volt jelen olyan képviselő, aki az SZMSZ 4. §-a szerinti eljárásjogi szabályoknak megfelelően az ülést megnyithatta, levezethette és berekeszthette volna. Mindezek alapján a Kúria úgy ítélte meg, hogy a kérdéses időpontban nem lehet szó testületi ülésről, ekként annak határozatképessége sem vizsgálható. Figyelemmel arra, hogy a támadott döntések meghozatala előtt nem volt két egymást követő határozatképtelen testületi ülés, amely az Mötv. 146/L. §-a alapján a polgármester számára rendeletalkotási hatáskört teremtett volna, ezért a polgármester által hozott normatív határozatok meghozatalának eljárásjogi keretei nem álltak fent. Kúria Önkormányzati Tanácsa a fentiek szerint megállapította, hogy megvalósult az indítvány szerinti Mötv. 146/L. §-ába ütköző eljárás, ami a polgármester által szabálytalanul megalkotott döntések közjogi érvénytelenségét vonja maga után, ezért a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján a jogszabálysértő önkormányzati rendelkezések (polgármesteri határozatok) ex tunc hatályú megsemmisítéséről rendelkezett.
A harmadik, szeptember 11. és 12. napjára összehívott ülések vonatkozásában a Kúria Önkormányzati Tanácsa azt állapította meg, hogy a rendelkezésre álló adatok szerint a kérdéses ülések vonatkozásában olyan bizonyíték, tény nem állt rendelkezésre, amely határozatképes képviselő-testületi ülések megtartását támasztanák alá. Az ülések vezetésére feljogosított személy nem volt jelen, s mind az újonnan megválasztott polgármester tájékoztatása, mind a jegyzőkönyvek hiánya, mind az önkormányzat védirata – amely az indítványba foglaltakat nem vitatja – azt támasztja alá, hogy a vitatott normatív határozatok meghozatala előtt nem volt két egymást követő határozatképtelen testületi ülés, amely az Mötv. 146/L. § (1) bekezdés b) pont ba) alpontja alapján a polgármester számára jogalkotási hatáskört teremtett volna, az ülés vezetésére feljogosított személyek távolmaradása eredményeképpen váltak határozatképtelenné a képviselő-testületi ülések. A bíróság hangsúlyozta, hogy mindez – a rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvének sérelme mellett – ellentétes a „helyi közügyek demokratikus intézésében megnyilvánuló közakarat” alapelvével is.
Tehát mindhárom, két egymást követő vitatott ülés vonatkozásában a Kúria Önkormányzati Tanácsa arra a megállapításra jutott, hogy megvalósult a Vármegyei Kormányhivatal indítványa szerinti Mötv. 146/L. § (1) bekezdés b) pont ba) alpontjába ütköző eljárás, ami a támadott döntések közjogi érvénytelenségét vonja maga után, ezért a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján a jogszabálysértő normatív határozatok (rendeletek) megsemmisítéséről rendelkezett.
II.3. A normatív határozatok tartalmi megítélése
A másik fontos jogkérdés az volt, hogy mikor tekinthető egy határozat olyan normatív határozatnak, mely megalapozza az Önkormányzati Tanács hatáskörét. Az ezzel kapcsolatos döntések kiemelték, hogy a Kp. 139. §-ával a jogalkotó teljessé tette a helyi önkormányzatok normaalkotási tevékenységének közigazgatási bírói kontrollját azzal, hogy nemcsak az önkormányzati rendelet, hanem a közjogi szervezetszabályozó eszközök (a helyi önkormányzat képviselő-testületének normatív határozata) tekintetében is biztosítja az Önkormányzati Tanács hatáskörét. Ezen normakontroll hatáskör azonban csak a 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 23. § (2) bekezdése szerinti normatív határozatokra terjed ki és nem azonosítható a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 24. § (1) bekezdés f) pontjában rögzített hatáskörrel. Ugyanis a Jat. közjogi szervezetszabályzó eszközökről szóló VI. fejezetében található 23. § (2) bekezdése értelmében normatív határozatban szabályozhatja a helyi önkormányzat képviselő-testülete a saját és az általa irányított szervek tevékenységét és cselekvési programját, valamint az általa irányított szervek szervezetét és működését. A Kúria Önkormányzati Tanácsa hangsúlyozta, hogy annak eldöntése során, hogy egy határozat mely esetben normatív jellegű, annak van jelentősége, hogy azzal a Jat. 23. § (2) bekezdésében foglaltak szerint a helyi önkormányzat képviselő-testülete – illetve adott esetben a képviselő-testület hatáskörében eljáró polgármester – csupán a saját és az általa irányított szervek tevékenységére, cselekvési programjára, vagy az általa irányított szervek szervezetére és működésére vonatkozó rendelkezést alkot. A döntések értelmében tehát a normatív határozat intern jogi aktus, amely nem általánosan, hanem csak magára, illetve az általa irányított szervekre kötelező.
Az érintett döntések közül kiemelhető, hogy olyan tárgykörben hozott határozatok vonatkozásában állapította meg a bíróság, hogy az normatív, mint: az önkormányzat tulajdonában álló társaság és intézmények átszervezéséről és feladatok átvételéről szóló döntés; óvoda és bölcsőde szervezeti és működési szabályzatáról, valamint pedagógiai programjáról szóló döntés; az önkormányzat által irányított intézmények munkatervének elfogadásáról szóló döntések, vagy épp a hulladékgazdálkodási társulás társulási megállapodásának módosítására irányuló döntés.
Azokban az esetekben, amelyekben a Vármegyei Kormányhivatal által támadott, vagy az illetékes Törvényszék által áttett ügy alapjául szolgáló határozat nem minősült normatívnak abban az esetben a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította hatásköre hiányát és áttette az illetékes Törvényszékhez vagy a Kúria Önkormányzati Tanácsa kezdeményezte a hatásköri összeütközést feloldását és a Kúria eljáró tanácsai a hatásköri összeütközésről döntve, kivétel nélkül az illetékes Törvényszéket utasították eljárásra, megállapítva, hogy: a normatív határozatnak nem minősülő polgármesteri határozat jogszabályba ütközésének vizsgálata iránti eljárásra a Kúria Önkormányzati Tanácsa nem rendelkezik hatáskörrel.
Így tehát előfordult az az eset is, hogy egy adott polgármesteri határozat megjárta a Törvényszék (mint közigazgatási bíróság), a Kúria Önkormányzati Tanácsa, valamint a Kúria közigazgatási ügyekben eljáró (hatásköri összeütközés feloldása körében) tanácsát is, s végső soron az illetékes Debreceni Törvényszék semmisítette meg a nem normatív – de jogszabályba ütköző – határozatot.
III. Záró gondolatok, tanulságok
A 2024-es önkormányzati választás átmeneti szabályozása jelentősen fejlesztette a Kúria Önkormányzati Tanácsának gyakorlatát, de nemcsak az Mötv. 146/L. §-a vonatkozásában, hanem a polgármester Mötv.-ben lefektetett jogai és kötelezettségei értelmezése körében is, ahogyan a normatív határozatok normakontrollját illetően is kellő viszonyítási alapot adott a joggyakorlatnak.
A Kúriai döntések alapján – a tanulmány elején felvetett alapelvekkel is összefüggésben – kiemelhető, hogy az Mötv. 9. §-a szerint az Mötv.-ben meghatározott jogokat jóhiszeműen, a kölcsönös együttműködés elvét figyelembe véve, társadalmi rendeltetésüknek megfelelően kell gyakorolni. Másfelől a működőképesség érdekében az Mötv. szabályozása alapján a polgármesternek joga és egyben kötelezettsége is a képviselő-testület ülésének összehívása és vezetése, különféle személyes indokok miatt annak gyakorlását nem mellőzheti. Ugyanígy az Mötv. 32. § (2) bekezdés i) pontja alapján az önkormányzati képviselő köteles a testületi üléseken megjelenni, a képviselő-testület munkájában és döntéshozatali eljárásában részt venni.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa elvi éllel rögzítette valamennyi ide kapcsolódó döntésében, hogy az eljárási szabályok betartása és az eljárási garanciák érvényesülése a helyi jogalkotási eljárás kiszámíthatóságának, észszerű rendben történő lefolytatásának lényeges feltétele, melynek az Mötv. 146/L. §-a alkalmazása során is érvényesülnie kell. Több döntésében utal arra is, hogy az Önkormányzati Tanács feladata az önkormányzati rendeletek más jogszabályba ütközésének vizsgálata, s amennyiben az érintett önkormányzat a rendelete/határozata megsemmisítését „nem ellenzi”, úgy elsősorban az érintett önkormányzatnak kell a törvényességi felhívásban foglaltaknak eleget téve a rendeletét hatályon kívül helyezni.
Az átmeneti időszakban a polgármester képviselő-testületet helyettesítő jogkörével összefüggésben kimunkált kúriai joggyakorlat – akárcsak a pandémia időszakában – javarészt az Mötv. 9. §-ában rögzített rendeltetésszerű joggyakorlás elvére épül, azaz megállapítható, hogy a vizsgált hatáskörgyakorlás mindenkori korlátját jelenti ezen elv érvényesülése.
Felhasznált irodalom
[1] Az önkormányzati jogalkotással kapcsolatos szabályozási és gyakorlati problémák (szerk. Tilk Péter et al.), PTE ÁJK, Pécs 2018.
[2] BALOGH Zsolt Péter: [Kp.] XXV. fejezet, In: Kommentár a közigazgatási perrendtartáshoz (szerk.: Barabás Gergely–F. Rozsnyai Krisztina–Kovács András György), Wolters Kluwer, Budapest 2018.
[3] BALOGH Zsolt Péter: A közigazgatási bíráskodás normakontroll-funkciója, Acta Humana 2019/1, https://doi.org/10.32566/ah.2019.1.2
[4] BALOGH-BÉKÉSI Nóra: Néhány gondolat az önkormányzati rendeletek törvényességi vizsgálatáról, Pázmány Law Working Papers 2021/9. https://publikacio.ppke.hu/id/eprint/1645/1/PLWP_2021-09_Balogh-Bekesi….
[5] HOFFMAN István: A normatív önkormányzati határozatok kontrolljának néhány kérdése, In: Ünnepi tanulmányok a 80 éves Tamás András tiszteletére (szerk. Peres Zsuzsanna–Pál Gábor), Ludovika, Budapest, 2021, 317–326.
[6] PATYI András: A közigazgatási bíráskodás alkotmányos hátterének eredete és jelentése, Acta Universitatis Szegediensis: Acta juridica et politica 73. 2010, 653–669.
[7] RÓZSÁS Eszter: Az önkormányzati rendeletek „útja” a törvényességi felhívástól a normakontroll eljárásig, Kúriai Döntések–Bírósági Határozatok, 2023/7, 1397–1402.
[8] RÓZSÁS Eszter: Polgármesteri hatáskörök veszélyhelyzet idején – kúriai döntések tükrében, Kúriai Döntések–Bírósági Határozatok, 2022/9, 1473–1478.
* Főtanácsadó, Kúria; habilitált egyetemi docens, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Pénzügyi Jog és Közmenedzsment Tanszék. A tanulmány a szerző álláspontját tartalmazza, és az nem értelmezhető a Kúria állásfoglalásaként.
** Főtanácsadó, Kúria; habilitált egyetemi docens, Pécsi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Közigazgatási Jogi Tanszék. A tanulmány a szerző álláspontját tartalmazza, és az nem értelmezhető a Kúria állásfoglalásaként.
1 A tanulmány másodközlés, a Közjogi Szemle 2025/4. számában jelent meg [BORDÁS Péter–RÓZSÁS Eszter: A helyi önkormányzati működésére vonatkozó sajátos szabályok az „átmeneti időszakban”, Közjogi Szemle 18: 4 pp. 95–101., 7 p. (2025)].
2 Az Alaptörvény korábbi szabályozása szerint a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választását a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek előző általános választását követő ötödik év október hónapjában kell megtartani.
3 Az adósságrendezési eljárással, illetve a költségvetési rendelettel összefüggő szabályok.
4 Lásd Kp. 139–150. §.
5 Az önkormányzati jogalkotással kapcsolatos szabályozási és gyakorlati problémák (szerk. Tilk Péter et al.), PTE ÁJK, Pécs, 2018, 17–18.; HOFFMAN István: A normatív önkormányzati határozatok kontrolljának néhány kérdése, In: Ünnepi tanulmányok a 80 éves Tamás András tiszteletére (szerk. Peres Zsuzsanna–Pál Gábor), Ludovika, Budapest, 2021, 317–326.
6 A polgármester nem foglalhatott állást önkormányzati intézmény átszervezéséről, megszüntetéséről, ellátási, szolgáltatási körzeteiről, ha a szolgáltatás a települést is érinti.
7 Az ebben az időszakban kiadott polgármesteri döntések vizsgálata tárgyában a Kúria kiterjed gyakorlattal rendelkezik.
8 A Kúria elnökének országgyűlési beszámolója a Kúria 2024. évi tevékenységéről a jogegység biztosítása és az önkormányzati normakontroll körében, elérhető: www.parlament.hu/irom42/11452/11452.pdf (letöltés: 2025. szeptember 10.)
9 Lásd ehhez RÓZSÁS Eszter: Az önkormányzati rendeletek „útja” a törvényességi felhívástól a normakontroll eljárásig, Kúriai Döntések – Bírósági Határozatok, 2023/7, 1397–1402.
10 Köf.5.049/2024/3., Köf.5.052/2024/3., Köf.5.048/2024/3., Köf.5.035/2024/3. számú ügyek tényállása szerint.
11 Köf.5.047/2024/3., Köf.5.040/2024/3., Köf.5.028/2024/3., Köf.5.029/2024/3. számú ügyek tényállása szerint.
12 Köf.5.075/2024/4., Köf.5.074/2024/4., Köf.5.073/2024/4., Köf.5.072/2024/5., Köf.5.071/2024/5., Köf.5.070/2024/5., Köf.5.069/2024/5. számú ügyek tényállása szerint.
13 Lásd ehhez BALOGH-BÉKÉSI Nóra: Néhány gondolat az önkormányzati rendeletek törvényességi vizsgálatáról, Pázmány Law Working Papers, 2021/9. https://publikacio.ppke.hu/id/eprint/1645/1/PLWP_2021-09_Balogh-Bekesi… (letöltés: 2026. május 10.)
14 Köf.5.049/2024/3., Köf.5.052/2024/3., Köf.5.048/2024/3., Köf.5.035/2024/3. számú ügyek elvi megállapítása.
15 Köf.5.028/2024/3., Köf.5.029/2024/3., Köf.5.047/2024/3., Köf.5.040/2024/3. számú ügyek rendelkező része és elvi megállapítása szerint.
16 Lásd ehhez BALOGH Zsolt Péter: A közigazgatási bíráskodás normakontroll-funkciója, Acta Humana, 2019/1, 23–29.; PATYI András: A közigazgatási bíráskodás alkotmányos hátterének eredete és jelentése, Acta Universitatis Szegediensis: Acta juridica et politica 73, 2010, 661.
17 BALOGH Zsolt Péter: [Kp.] XXV. fejezet, In: Kommentár a közigazgatási perrendtartáshoz (szerk. Barabás Gergely–F. Rozsnyai Krisztina–Kovács András György), Wolters Kluwer, Budapest, 2018, 740–743.
18 Köf.5.075/2024/4., Köf.5.074/2024/4., Köf.5.073/2024/4, Köf.5.065/2024/4., Köf.5.063/2024/4. számú döntések.
19 Például a Köf.5043/2024/2., vagy a Köf.5.002/2025/2. számú ügyben.
20 Többek között a Kkk.39.008/2025/2., Kkk.39.012/2025/4., Kkk.39.007/2025/5., Kkk.39.228/2024/2. számú végzésekben.
21 Lásd például a Debreceni Törvényszék K.701983/2024/5. számú ítéletét.
22 RÓZSÁS Eszter: Polgármesteri hatáskörök veszélyhelyzet idején – kúriai döntések tükrében, Kúriai Döntések –Bírósági Határozatok, 2022/9, 1475–1480.