I. Származékos jogalkotói jogkörben kiadott kormányrendelet nem minősül a Szankció tv. 5. § (1) és (4) bekezdésében foglalt elévülési időtől eltérést biztosító jogszabálynak, mivel a Szankció tv. elévülésre vonatkozó rendelkezésétől csak törvény vagy eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendelet térhet el.
II. Az elévülés megállapítása nem megalapozott, ha az elévülési idő számítása szempontjából jelentős tényállás csak részben feltárt, a tudomásszerzés időpontjára, valamint a szubjektív elévülési időt esetlegesen megszakító hatósági eljárási cselekményekre a vizsgálat nem terjedt ki.
III. Az objektív felelősség alóli mentesülés kizárólag az irányadó jogszabályokban meghatározott mentesülési ok fennállása esetén állapítható meg, a jogalkalmazás új mentesülési okot nem keletkeztethet [1995. évi LIII. törvény (Kvt.) 102/A. § (1) bek., 106. §; 220/2004. (VII. 21.) Korm. rendelet 31. § (1), (3) bek., 33. § (1) bek.; 2017. évi CXXV. törvény (Szankció tv.) 5. § (1), (3), (4) bek.].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] Az alperesi érdekelt a tulajdonában álló, /3. helyrajzi számú ingatlanon nagyközség szennyvízelvezetését és szennyvíztisztítását szolgáló közcélú vízilétesítményeket (a továbbiakban: szennyvíztisztító telep) létesített, a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Közép-dunántúli Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség 50.462-48/2005. ügyiratszámú határozatával megadott, azt követően többször módosított vízjogi létesítési engedély alapján. A vízjogi létesítési engedély 3. pontjának 3.1. alpontja rögzíti a befogadó csatornába vezetett tisztított szennyvízre vonatkozóan –1 3wq1aa5qr a felszíni vizek minősége védelmének szabályairól szóló 220/2004. (VII. 21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 5. § (2) bekezdésében, 25. § (1) bekezdésében, 16. §-ában és 18. § (1) bekezdésében, továbbá a vízszennyező anyagok kibocsátásaira vonatkozó határértékekről és alkalmazásuk egyes szabályairól szóló 28/2004. (XII. 25.) KvVM rendeletben (a továbbiakban: KvVM rendelet) foglalt előírások alapján – megállapított kibocsátási határértékeket.
[2] A 2013. évben készre épített szennyvíztisztító telepet a felperes üzemelteti, az alperesi érdekelttel 2013. április 4. napján kötött bérleti-üzemeltetési szerződés alapján, a szennyvízgyűjtés, -elvezetés, -tisztítás feladatokra kiterjedően. A szennyvíztisztítótelep próbaüzemét lefolyatták, a műszaki átadás-átvételi eljárás 2013. szeptember 30. napján megtörtént. Az átadás-átvétel keretében végzett ellenőrzés során megállapítást nyert, hogy a szennyvíztisztító telep az üzemelés megkezdésekor műszaki állapota miatt nem alkalmas a bejövő szennyvíz megfelelő tisztítására.
[3] A felperes kérelmére eljárva a Közép-dunántúli Vízügyi Hatóság a 2014. július 4. napján kelt KDTVH-1166-026/2014. iktatószámú határozattal – feltételekkel – vízjogi üzemeltetési engedélyt adott a felperes részére a szennyvíztisztító telep üzemeltetésére, 2015. december 31. napjáig terjedő érvényességi idővel. A határozat meghozatala során figyelemmel volt a megkeresett szakhatóságok állásfoglalására. A határozatban – egyebek mellett – előírta szennyezés-csökkentési ütemterv benyújtásának kötelezettségét amelynek határideje a határozat jogerőre emelkedését követő 4 hónap, továbbá a jogszabályok szerinti önellenőrzési kötelezettség teljesítését. A határozatban rögzítette, hogy a tisztított szennyvíz kibocsátási eredményeit tartalmazó akkreditált vízvizsgálati eredmények és jegyzőkönyvek alapján a szennyvíztisztító telep a vízjogi létesítési engedélyben előírt kibocsátási határértékekre a szennyvizet nem tudja tisztítani, az előírt kibocsátási határértékeket meghaladja. Az engedélyezés során szakhatóságként eljárt Közép-dunántúli Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség szakhatósági állásfoglalásában ugyanezt állapította meg azzal, hogy szennyezés-csökkentési ütemterv elkészítése szükséges 2015. december 31-ig. A határozatban foglaltak szerint közcélú szennyvíztelep esetében a szennyvíztisztítótelep üzemeltetésének leállítására jogszabály nem ad lehetőséget, ezért a létesítmények üzemeltetését az eljárt hatóság – az engedélyben tett kikötések és előírások betartása mellett – engedélyezte, a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Vgt.) 28. § (1) bekezdésére, 29. § (1) bekezdésére, valamint a vízgazdálkodási hatósági jogkör gyakorlásáról szóló 72/1996. (V. 22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 5. §-ára hivatkozva. A szennyezés-csökkentési ütemterv benyújtásának előírásáról a Korm. rendelet 23. § (1) bekezdésében, a szennyezéscsökkentés türelmi idejéről a Korm. rendelet 38. § (7) bekezdés a) pontjában foglaltak alapján rendelkezett.
[4] A Fejér Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság (a továbbiakban: elsőfokú hatóság) a 2154-2/2014/F-VH számú, az alperesi érdekelt szennyezés-csökkentési ütemterv dokumentációját jóváhagyó határozatában előírta, hogy a szennyvíztisztító telep átépítésére vízjogi létesítési engedélyt kell kérni. Az elsőfokú hatóság a 35700/7498-11/2015.ált. számú határozatával az átépítésre vízjogi létesítési engedélyt adott, a határozat 3.1. alpontjának harmadik bekezdésében meghatározta a befogadó csatornába bocsátott tisztított szennyvízre vonatkozó kibocsátási hatérértékeket.
[5] Az elsőfokú hatóság az alperesi érdekelt kérelmére, a 35700/2980/2016.ált. számú határozatában a szennyezés-csökkentési ütemterv jóváhagyásáról hozott 2154-2/2014/F-VH számú határozatot akként módosította, hogy az alperesi érdekelt köteles az átépítést 2016. május 31. napjáig elvégezni, a felperes köteles a próbaüzemi zárójelentés csatolásával a vízjogi üzemeltetési engedély módosítási kérelmet 2016. november 30. napjáig benyújtani. Erre figyelemmel a vízjogi üzemeltetési engedély érvényességi idejét a 35700/3660-5/2016.ált. számú határozattal 2016. november 30. napjáig meghosszabbította.
[6] A felperes a 2016. november 28. napján kelt beadványában kérelmezte a vízjogi üzemeltetési engedély érvényességi idejének további meghosszabbítását.
[7] A vízjogi üzemeltetési engedélyt a 35700/8267-11/2017.ált. számú határozattal másodszor is módosították. A felperes vízjogi üzemeltetési engedélye 2021. december 31. napjáig volt érvényes.
[8] Az alperesi érdekelt kérelmezte a szennyezés-csökkentési ütemterv jóváhagyására kiadott 2154/2014/F-VH számú határozatban előírt intézkedésekre vonatkozó teljesítési határidő 2017. június 30-ára történő meghosszabbítását. Az elsőfokú hatóság a 35700/2980-4/2016.ált. számú határozatával az alperesi érdekeltet ismételten szennyezés-csökkentési ütemterv benyújtására kötelezte, amelynek határidejét 2020. december 31. napjában határozta meg.
[9] A felperes a vízjogi üzemeltetési engedély lejártát követően változatlan műszaki tartalommal kérte annak ismételt kiadását. A felperes részére a 35700/6660-10/2022.ált. számú határozattal megadott új vízjogi üzemeltetési engedély 2027. október 31. napjáig érvényes.
[10] A felperes a 2021. évben – a vízjogi üzemeltetési engedélyben foglaltakra figyelemmel – önellenőrzés keretében vizsgálta a befogadó vízszennyezettségének a mértékét. Az önellenőrzést 2021. január 19., február 16., március 16., április 20., május 18., június 15., július 20., augusztus 17., szeptember 21., október 12., november 16. és december 7. napján végezte. Az önellenőrzés során mért értékek valamennyi esetben meghaladták a vízjogi üzemeltetési engedélyben előírt határértékeket. A felperes a vizsgálati eredményeket az Országos Környezetvédelmi Információs Rendszerbe (a továbbiakban: OKIR) feltöltötte.
[11] Az elsőfokú hatóság 2022. november 8. napján hivatalból eljárást indított a felperessel, mint kibocsátóval szemben a szennyvíztisztító telep által kibocsátott tisztított szennyvíz vízszennyező anyagnak a kibocsátási határértéket meghaladó mértékű bevezetés miatti 2021. évre vonatkozó vízszennyezési bírság kiszabására, a Korm. rendelet 31. § (1) és (3) bekezdése alapján. Az eljárás eredményeként a 35700/10437-4/2022.ált. iktatószámú határozatával (a továbbiakban: elsőfokú határozat) a felperest a vízszennyező anyagnak kibocsátási határértéket meghaladó mértékű kibocsátása miatt, 2021. évi vízszennyezési bírság címén 13 022 327 forint megfizetésére kötelezte akként, hogy a kivetett vízszennyezési bírság összegéből 3 906 698 forintot az alperesi érdekelt részére köteles megfizetni. Az elsőfokú határozat indokolása szerint az önellenőrzés keretében az OKIR-be feltöltött vizsgálati eredmények alapján a felperes a vízjogi üzemeltetési engedélyben meghatározott kibocsátási határértékeket a 2021. év folyamán többször túllépte. A 2021. évi vízszennyezési bírság számítását az elsőfokú határozat melléklete tartalmazza, amely részletezi a bírságolási időszak alatt kibocsátott szennyvízmennyiséget, a szennyezőanyagokat, a mért értékeket, a kibocsátási határértékeket, valamint a bírságolt mennyiséget és a bírságtételt is. Az elsőfokú hatóság a döntését a Korm. rendelet 31. § (1) és (3) bekezdésére, 34. § (3) bekezdés a) pontjára, 2. számú melléklet 2/I. pont 2.7. alpontjára, valamint a használt és szennyvizek kibocsátásának ellenőrzésére vonatkozó részletes szabályokról szóló 27/2005. (XII. 6.) KvVM rendelet 14. § (1) bekezdésére és 6. mellékletére alapította.
[12] A felperes fellebbezésére eljárt alperes a 35000/10666-2/2022.ált. iktatószámú határozatával az elsőfokú határozatot helybenhagyta. Rögzítette, hogy a felperes kibocsátónak minősül, s az OKIR-be feltöltött vizsgálati eredmények adatai alapján egyértelmű a szennyezés, amelyet a felperes sem vitatott. Megállapította, hogy a szennyvíztisztító telep a vízjogi létesítési engedélyben előírt kibocsátási határértékekre a szennyvizet továbbra sem tudja megtisztítani, azonban a felperes az üzemeltetéssel járó kötelezettségeket vállalta. Hangsúlyozta, hogy a szennyezés-csökkentési ütemterv benyújtására való kötelezés, valamint az annak végrehajtásával kapcsolatos eljárás a vízszennyezési bírságolási ügytől elkülönül, az nem képezi az eljárás tárgyát. Rámutatott, hogy a vízszennyezési bírság ténybelileg és jogi alapon is elkülönül a vízvédelmi bírságtól, továbbá a felperes által a folyamatos és biztonságos üzemeltetés érdekében felhalmozott költségek rendezése a felek közötti szerződéses jogviszony alapján polgári jogi úton lehetséges.
A kereseti kérelem és a védirat
[13] A felperes kereseti kérelmet nyújtott be az alperes 35000/10666-2/2022.ált. iktatószámú határozata jogszerűségének közigazgatási perben történő vizsgálatára, keresetében kérte az alperes határozatának az elsőfokú határozatra is kiterjedő hatályon kívül helyezését vagy megsemmisítését, továbbá az alperes perköltségben marasztalását. Keresetleveléhez okirati bizonyítékokat csatolt, továbbá indítványozta vízügyi szakértő kirendelését és az alperesi érdekelt polgármesterének tanúként történő meghallgatását, illetve az érdekelti perbeállítást követően nyilatkoztatását.
[14] Hangsúlyozta, hogy a vízjogi üzemeltetési engedély értelmében a hatóság már az engedély kiadásakor tisztában volt azzal, hogy a szennyvíztisztító telep nem képes a határértékek tartására, s a szükséges beruházások elvégzésére az alperesi érdekeltnek előírt határidőt folyamatosan meghosszabbították, amelyhez igazodóan az üzemeltetési engedély is módosításra került. Rámutatott, hogy az átépítést követően ismételten bebizonyosodott, hogy az előírt kibocsátási határértékek nem tarthatóak, azonban az elsőfokú hatóság 2016. november 30. és 2020. február 21. között semmilyen további eljárási lépést nem tett az alperesi érdekelt felé, s a 2020. február 21. napján kelt újabb kötelező határozatot, amely ismét szennyezés-csökkentési ütemterv benyújtását írta elő, az alperesi érdekelt szintén nem hajtotta végre, azonban a hatóság nem intézkedett annak kikényszerítésére.
[15] A felperes a jogsérelem körében hivatkozott a tényállás feltáratlan voltára, mivel a hatóság nem vette figyelembe, hogy az alperesi érdekeltet terheli tartós mulasztás a szennyezés-csökkentési ütemterv benyújtása és a tisztítótelep átépítése kapcsán, s ez eredményezte a határértékek túllépését. Álláspontja szerint az alperesi érdekelt felelőssége a Vgt., a víziközmű-szolgáltatásról szóló 2011. évi CCIX. törvény (a továbbiakban: Vksztv.), valamint a Korm. rendelet rendelkezésein túl az üzemeltetési szerződésből is kitűnik.
[16] A felperes kifejtette, hogy vízszennyezési bírság helyett vízvédelmi bírság kiszabásának lett volna helye. Vitatta azt az alperesi értelmezést, hogy e két bírságtípus egyazon tényállás mellett párhuzamosan alkalmazandó lenne, hivatkozott a ne bis in idem elvére, valamint ezzel összefüggésben az Alapjogi Charta 50. cikkére, a Kúria joggyakorlatára és az Alapvető Jogok Biztosának jelentésére. Álláspontja szerint a jogellenes magatartást megvalósító alperesi érdekeltet kellett volna szankcionálni. Rámutatott, hogy a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Szankció tv.) 2. § (1) bekezdésére figyelemmel a felelősség megállapítása nélkül nem lehet bírságolni.
[17] [17] Amennyiben a vízszennyezési bírság jogi alapját a bíróság fennállónak ítéli, úgy hivatkozott a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvt.) 102/A. § (1) bekezdés b) pontja szerinti mentesülésre. Hivatkozott az elévülésre, mivel a hatóságok mindvégig tudtak a jogsértő állapot fennállásáról, amelyet már a 2014. július 4-i vízjogi üzemeltetési engedélyben is rögzítettek, s a Szankció tv. 5. § (4) bekezdése szerinti, az elkövetéstől számított három év eltelt. Sérelmezte, hogy a bírság összegéből a szennyezésért felelős, a kötelezettségeit elmulasztó alperesi érdekelt 30%-ban gazdagodik, ez sérti az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) szerinti jóhiszemű eljárás elvét, valamint a felróható magatartásra előnyök szerzése végett senki nem hivatkozhat elvét.
[18] Az alperes a védiratában kérte a kereset elutasítását és a felperes perköltségben marasztalását.
[19] Az elsőfokú bíróság által hivatalból perbeállított alperesi érdekelt nyilatkozatot nem tett.
A jogerős ítélet
[20] Az elsőfokú bíróság a 2023. május 24. napján meghozott 6.K.700.339/2023/17. számú ítéletével az alperes 35000/10666-2/2022.ált. iktatószámú határozatát az elsőfokú határozatra is kiterjedően – az utóbbi közlésére visszamenőleges hatállyal – megsemmisítette, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 92. § (1) bekezdés b) pontja alapján. A jogerős ítélet indokolásában rögzítette, hogy a közigazgatási jogban felmerülő felelősségi forma alapvetően az objektív felelősség talaján áll, a jogellenes magatartás ténye megalapozza a jogsértés megállapítását, amelyhez a jogszabály jogkövetkezmény alkalmazását rendeli. Megállapította, hogy a felperes a Kvt. rendelkezései alapján környezethasználónak és a Korm. rendelet alapján kibocsátónak minősül, a Korm. rendelet 31. § (1) és (3) bekezdése meghatározza azt a konkrét jogellenes magatartást, amely jogsértésként a jogellenes magatartást megvalósító terhére esik, s amely jogsértés fennállása esetén kötelezővé teszi a vízszennyezési bírság jogkövetkezmény alkalmazását. A felperes a szennyező, így érvényesül a szennyező fizet elve. Az objektív felelősség elve alapján teljesen irrelevánsnak ítélte a tulajdonos alperesi érdekelt számára előírt kötelezettségeket, illetve feladatokat, valamint azok teljesítését, mivel a jogszabályok és az objektív felelősség elve alapján a felperest az alperesi érdekelt mulasztása nem mentesíti. Megalapozatlannak értékelte a Kvt. 102/A. § (1) bekezdés b) pontjára, mint mentesülési szabályra alapított felperesi hivatkozást is.
[21] Az elsőfokú bíróság rögzítette, hogy a Korm. rendelet alapján és az objektív felelősség elvéből következően egymástól függetlenül alkalmazandó a vízszennyezési és a vízvédelmi bírság, amelyek jogalapja és felelőse is eltér egymástól. Megalapozatlannak ítélte a ne bis in idem elvére, az alperesi érdekelt helyett elvégzett felújítási munkákra és azok értékére alapított hivatkozásokat is.
[23] Az elsőfokú bíróság annak tulajdonított jelentőséget, hogy a hatóság milyen tartalommal engedélyezte a szennyvíztisztító telep üzemeltetését. Kiemelte, hogy a 2021. december 31. napjáig érvényes vízjogi üzemeltetési engedély releváns, így az alperes és az elsőfokú hatóság tévesen hivatkozott az új vízjogi üzemeltetési engedélyre. Rögzítette, hogy a vízjogi létesítési engedélyben, a későbbi átépítésre vonatkozó vízjogi létesítési engedélyben, továbbá a vízjogi üzemeltetési engedélyben előírt szennyvíz kibocsátási határértékek megegyeznek, s a vízjogi üzemeltetési engedély egyértelműen tartalmazza, hogy a szennyvíztisztító telep a vízjogi létesítési engedélyben előírt kibocsátási határértékekre a szennyvizet nem tudja tisztítani. A jogerős ítélet indokolása alapján a felperes lényegében az engedélynek megfelelően üzemeltette és üzemelteti a szennyvíztisztító telepet, s a hatóságok azt szankcionálják, amit az engedély megállapításként tartalmaz, így e jogsértő helyzetet a hatóság a felperes számára legalizálta azzal, hogy engedélyezte a vízjogi üzemeltetést és külön rögzítette az engedélyben, hogy az egyébként előírt határértékekre nem tisztítható a szennyvíz. Utalt arra is, hogy egy hatóság által legalizált jogsértő állapot későbbi szankcionálása felveti az engedélyező hatóság felelősségének kérdését és alapjaiban kérdőjelezi meg a tisztességes hatósági eljárás alapelvét is. Az elsőfokú hatóságnak és az alperesnek erre figyelemmel kellett volna dönteni arról, hogy a vízszennyezési bírság a felperessel szemben alkalmazható-e, ebben az értelemben a tényállás feltárásra vonatkozó felperesi jogsérelmet megalapozottnak ítélte.
[24] A jogerős ítélet a szankció alkalmazása kapcsán rögzíti, hogy – amennyiben a bíróság az alperesi álláspontot és a hatóság által engedélyezett jogsértő állapot szankcionálását elfogadná, úgy – az Ákr., a Szankció tv. és a Korm. rendelet rendelkezéseit kizárólag a hatóság sajátos engedélyező eljárására figyelemmel lehetne értelmezni és alkalmazni, tekintettel arra a tényre, hogy a jogsértő állapot már 2014. évben megvalósult, azt a hatóság az üzemeltetési engedély kiadásával legalizálta. A 2014. évben megvalósult jogsértő magatartást későbbi évre vonatkoztatni nem lehet, így a Korm. rendelet szűken szabályozott és a Szankció tv. szerinti három éves szankcionálási határidő is eltelt, ilyen értelemben sem lenne alkalmazható közigazgatási szankció a felperessel szemben, s az átépítésre vonatkozó vízjogi létesítési engedélyre tekintettel módosított vízjogi üzemeltetési engedély időpontjához képest is eltelt a szankcionálás időtartama.
A felülvizsgálati kérelem és a felülvizsgálati ellenkérelem
[25] Az alperes a felülvizsgálati kérelmében kérte a jogerős ítélet hatályon kívül helyezését és az ügyben eljárt elsőfokú bíróság új eljárásra és új határozat meghozatalára utasítását a Kp. 121. § (1) bekezdés a) pontja alapján. Kérte továbbá a felperes kötelezését a felülvizsgálati eljárás során felmerült perköltség megfizetésére, amelynek összegét 100 000 forintban jelölte meg. A felülvizsgálati kérelem indokaként előadta, hogy az elsőfokú bíróság megsértette a Kp. 85. § (2) bekezdését, valamint 92. § (1) bekezdés b) pontját, mivel a jogerős ítéletből nem állapítható meg, hogy a jelen ügyben eljárt vízvédelmi hatóság a vízszennyezési bírságolás során pontosan mely anyagi jogi vagy eljárásjogi rendelkezést sértette meg.
[26] Az alperes kifejtette, hogy a 35700/8267/2017.ált. számú vízjogi üzemeltetési engedélyezési eljárás során az eljáró vízügyi hatóság a Vhr. előírásaira tekintettel állapította meg, hogy a próbaüzem alatt a szennyvíztelep a vízjogi létesítési engedélyben előírt kibocsátási határértékekre a szennyvizet nem tudja tisztítani, az előírt kibocsátási határértékeket meghaladja, ugyanakkor a tárgyi vízjogi üzemeltetési engedély rendelkező részének 1.3/3.2. Vízvédelmi előírások fejezete számos, a felperes, mint vízjogi engedélyes (környezethasználó és kibocsátó) részéről betartandó előírást tartalmazott (pl. üzemszerű működés folyamatos fenntartása, a megállapított kibocsátási határértékek folyamatos betartása). Tévesnek tartja a jogerős ítélet [99] pontjában levezetett jogi és logikai érvelést, mivel az üzemeltetési engedély egyértelműen tartalmazza a felperes által az üzemeltetéskor betartandó előírásokat (köztük a kibocsátási határértékeket). Az elsőfokú hatóság a felperes önellenőrzési adataira alapozva jogszerűen és szakszerűen állapította meg, hogy a felperes, mint kibocsátó a szennyvíztisztító telep üzemeltetése során 2021-ben nem tartotta be a vízjogi engedélyben előírt kibocsátási határértékeket.
[27] A jogerős ítélet [99] pontjával összefüggésben előadta, hogy az átépítésre kiadott 35700/7498-11/2015.ált. számú vízjogi létesítési engedélyben nem szerepel az a következtetés, hogy a szennyvíztisztító telep alkalmatlan lenne a kibocsátási határértékek betartására, vagy a működése nem megfelelő, továbbá a felperes az önellenőrzési eredményei alapján folyamatosan tisztában volt azzal, hogy a kibocsátott szennyvíz minősége nem megfelelő, s a Korm. rendelet 19. § (1) bekezdése alapján egyedi kibocsátási határértéket kérelmezhetett volna.
[28] Az alperes hivatkozott a Szankció tv. 5. § (1) bekezdésének megsértésére, ennek kapcsán rámutatott arra, hogy a vízszennyezési bírság egy speciális környezetvédelmi bírság, azt a Korm. rendelet a Kvt. felhatalmazása alapján szabályozza és speciális ágazati jogszabályként írja elő a bírság kiszabását. Kiemelte, hogy a bírságolás alapja a 2021. évi vízszennyezés, s a Korm. rendelet alapján a vízvédelmi hatóság a tárgyévet követő év december 31-ig köteles a bírságot kiszabni. Az elsőfokú határozat 2022. november 30-ai kiadmányozása jogszerű volt, s a kiszabott vízszennyezési bírság megfizetésére kizárólag a felperes kötelezhető. A Kvt. 106. § (1) bekezdésének, valamint a Korm. rendelet 31. § (1) és (3) bekezdésének a megsértése kapcsán kifejtette, hogy álláspontja szerint nem helyálló a jogerős ítéletnek a felperes mentesülésére, illetve az üzemeltetési engedélynek megfelelő üzemeltetésre vonatkozó megállapítása, ez ellentétes a jogerős ítélet [73]–[75] pontjában rögzített jogszabályi rendelkezésekkel.
[30] Összefoglalóan rögzítette, hogy a környezetjogi felelősség érvényesítéseként a vízszennyezési bírság, mint környezetjogi szankció alkalmazása nem függ attól, hogy a környezethasználó rendelkezik-e bármely hatóságtól a tevékenység folyatásához szükséges engedéllyel (pl. a vízvédelmi jog szerinti kibocsátónak nem feltétlenül kell hatályos vízjogi üzemeltetési engedéllyel rendelkeznie ahhoz, hogy környezetjogi szabályszegés okán szankcionálják). A környezetjogi felelősség fő szabálya, hogy aki tevékenységével környezetjogi szabályt szeg, környezethasználóként a Kvt.-ben meghatározott, a Kvt.-ben és más jogszabályokban szabályozott módon felel tevékenysége környezetre gyakorolt hatásaiért, s a környezetjogi felelősség érvényesítése során csak a jogalkotó által megalkotott mentesülési szabály alkalmazható.
[31] A felperes felülvizsgálati ellenkérelmében kérte a jogerős ítélet helybenhagyását (helyesen: hatályában fenntartását) és az alperes kötelezését a felperes felülvizsgálati eljárás során felmerült perköltségének viselésére. A perköltség összegét a bírósági eljárásban megállapítható ügyvédi költségekről szóló 32/2003. (VIII. 22.) IM rendelet (a továbbiakban: IM rendelet) 3. §-a alapján, a bírság összege, mint pertárgyérték alapulvételével kérte, azzal, hogy jogi képviselője áfa körbe tartozik. Álláspontja szerint a jogerős ítélet sem anyagi, sem eljárási szabályt nem sértett, érdemben helyes, az alperes felülvizsgálati kérelme megalapozatlan.
[41] Az alperesi érdekelt a felülvizsgálati eljárás során nyilatkozatot nem tett.
A Kúria döntése és jogi indokai
[42] Az alperes felülvizsgálati kérelme – a következők szerint – alapos.
[43] A Kúria megállapította, hogy az elsőfokú bíróság az alperes határozatának jogszerűségét a kereseti kérelem által meghatározott körben megvizsgálta, a tényállást a bírságolás tekintetében nagyobbrészt feltárta, helyesen rögzítette a felelősség objektív jellegét, amelyhez képest téves következtetést vont le a mentesülési ok fennállására, az elévülést pedig nem vizsgálta teljeskörűen, arról kellően alapos vizsgálódás hiányában és téves jogértelmezés mellett döntött, nem adta kellő indokát az elévülési idő elteltének, így e vonatkozásban a jogerős ítélet nem megalapozott. Az alperes felülvizsgálati érveivel és a felperes felülvizsgálati ellenérveivel összefüggésben a Kúria a következőket emeli ki.
[45] A Kúria rögzíti, hogy a vizsgált időszak (2021. év) meghatározása, a kibocsátási határérték és annak túllépése, ezáltal a vizsgált időszakban megvalósult jogsértés, az az alapján kiszabott vízszennyezési bírság mértéke a peres eljárás során a felek között nem volt vitatott, miként az sem, hogy a felperes 2021. évre érvényes vízjogi üzemeltetési engedéllyel rendelkezett. A felek a 2021. évre vonatkozóan kiszabott vízszennyezési bírság felperessel szembeni alkalmazhatósága, a mentesülés lehetősége és az elévülés kérdésében képviseltek eltérő álláspontot.
[46] A Kúria alapvetően az elévülés kérdéskörében értékelte alaposnak az alperes felülvizsgálati kérelmét. A Szankció tv. 5. § (1) bekezdése szubjektív, (4) bekezdése objektív elévülési időről rendelkezik, azonban az elsőfokú bíróság a szubjektív és az objektív elévülés bekövetkezését sem indokolta meg teljeskörűen.
[47] Az objektív elévülési idő bekövetkezéséről az elsőfokú bíróság alapvetően tévesen döntött. Az alperes a felülvizsgálati kérelmében megalapozottan emelte ki, hogy jelen per tárgyát képező közigazgatási határozattal kiszabott vízszennyezési bírság alapját a felperes által 2021. évre vonatkozóan okozott vízszennyezés képezte, így a bírságolás jogszerűségét a 2021. évi vízszennyezés bírságolása időpontjában fennálló tények alapján kell vizsgálni, amelytől az elsőfokú bíróság jelentősen eltért. A Kúria rámutat arra, hogy a felperes bírságolásának alapját a 2021. évi önellenőrzés adatai képezték. Ebből következően fel sem merülhet, hogy az elévülési idő vizsgálata során a bíróság a 2014. évben kiadott üzemeltetési engedély időpontjára tekintsen vissza. A kibocsátási határérték túllépésének, ezáltal a jogsértésnek a megállapítására konkrétan, nem pedig általánosságban kerülhet sor, a jogsértés megállapítását és a szennyvízbírság kiszabását a kibocsátási határérték túllépésének a vizsgált időszakban mért konkrét adatai alapozzák meg. Erre figyelemmel a Kúria hangsúlyozza, hogy a 2014. július 4. napján kiadott vízjogi üzemeltetési engedély a 2021. évi vízszennyezés viszonylatában nem minősíthető a jogsértés elkövetési idejének, mivel a jogsértés megvalósulását a vizsgált időszakra, azaz a 2021. évre vonatkozó konkrét mérési – jelen perbeli esetben önellenőrzési – eredmények és kibocsátási határértékek összevetésével kell megállapítani. A bírságolás alapját képező jogsértés megállapítására a 2014-ben kiadott vízjogi üzemeltetési engedély indokolása tehát nem alkalmas, ezért az elsőfokú bíróság az objektív elévülési idő vonatkozásában a jogsértő állapot megvalósulásának 2014. évi kezdő időpontjára tévesen következtetett. A kibocsátási határértékek 2021. évi túllépését, mint a keresettel támadott közigazgatási határozattal szankcionált jogsértést a felperes a 2021. évben követte el, így e vonatkozásában az elkövetéstől számított 3 éves objektív elévülési idő a bírságszankció kiszabásakor nem telt el.
[48] A szubjektív elévülési idő tekintetében a felperes a felülvizsgálati ellenkérelmében helytállóan mutatott rá, hogy a Szankció tv. 5. § (1) bekezdése értelmében közigazgatási szankció nem alkalmazható, ha a jogsértő magatartásnak a szankció alkalmazására jogosult hatóság tudomására jutásától számított 6 hónap eltelt, amelytől eltérően csak törvény vagy eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendelet rendelkezhet. A Kvt.-nek a Korm. rendelet megalkotásakor irányadó 110. § (7) bekezdés f) pontjában foglalt rendelkezése felhatalmazta a Kormányt, hogy meghatározza a környezetvédelmi bírságok fajtáit és mértékét, megállapításának módját, amely felhatalmazást – a számozás módosítása folytán – a hatályos Kvt. 110. § (7) bekezdés 6. pontja tartalmazza. A Korm. rendelet tehát származékos jogalkotói hatáskörben alkotott jogszabály, ezáltal a felperes kellő alappal hivatkozott arra, hogy a Korm. rendelet nem írja felül a Szankció tv.-ben megállapított elévülési időt. A jogerős ítélet elévülésre vonatkozó indokolása kapcsán az alperes által a Korm. rendelet 33. § (1) bekezdésében meghatározott határidőre, mint speciális ágazati jogszabályi előírásra alapított hivatkozás ezáltal nem foghatott hely, a felülvizsgálati kérelem ezen érvelése önmagában nem támasztja alá, hogy az elsőfokú bíróság jogszabálysértő módon állapította meg az elévülést. A Korm. rendelet származékos jogalkotói hatáskörben kiadott jogszabály, így az abban foglalt eltérő határidő, amely alapján a 2021. évi jogsértésért a bírság 2022. december 31-ig kiszabható, nem felel meg a Szankció tv. által eltérést engedő jogszabálynak.
[49] A Szankció tv. 5. § (3) bekezdésének rendelkezése értelmében az elévülési időt a hatóság bármely eljárási cselekménye megszakítja, s az elévülés megszakadásával az elévülési idő újrakezdődik. A bírságolásra a Korm. rendelet 33. § (1) bekezdésében – a vízszennyezési bírság kiszabására is kiterjedően – biztosított határidő tehát érvényesülhet abban az esetben, ha a tudomásszerzést követően a hatóság intézkedik, ezáltal a Szankció tv. 5. § (1) bekezdésében meghatározott szubjektív elévülési idő megszakad. A Szankció tv. 5. § (1) bekezdése szerinti szubjektív elévülési időt ugyanis nem önmagában, hanem a Szankció tv. további rendelkezéseivel összhangban kell vizsgálni, ennek során figyelemmel kell lenni arra, hogy a Szankció tv. 5. § (3) bekezdésének rendelkezése értelmében a szubjektív elévülési idő újrakezdődhet. Az elsőfokú bíróság azonban nem állapította meg a tudomásszerzés időpontját, továbbá nem vizsgálta, hogy jelen perbeli esetben sor került-e a szubjektív elvülési időt megszakító eljárási cselekményre, ezáltal az elévülési idő újrakezdődése folytán volt-e jogszerű lehetőség a közigazgatási határozat meghozatalakor a vízszennyezési bírság kiszabására. Amennyiben volt ilyen eljárási cselekmény, és az újrakezdődő elévülési idő nem telt el, abban az esetben nem évült el a bírságolás lehetősége, ha nem volt, akkor elenyészett a bírság kiszabásához való jog.
[50] A Szankció tv. 5. §-a szerinti elévülést az elsőfokú bíróság a fent kifejtettek szerint csak részben vizsgálta, nem tárta fel kellő részletezettséggel a tényállást, nem állapította meg a tudomásszerzés idejét, nem vette számba, hogy volt-e a szubjektív elévülési időt megszakító eljárási cselekmény, és tévesen értékelte a 2014. évet a jogsértés elkövetési időpontjaként, azaz az objektív elévülési idő kezdetekén. Az elévülés körében kifejtett indokolás nem alapozza meg a jogerős ítélet azon megállapítását, hogy elévülés folytán nem alkalmazható a felperessel szemben a közigazgatási szankció.
[51] A Kúria ezt követően az objektív felelősség kérdéskörét vizsgálta. A Kúria a közigazgatási jogi felelősségi alakzatot már több ügyben (pl. Kfv.II.37.092/2023/8., Kfv.III.37.863/2022/7., Kfv.I.37.861/2022/8. számú határozat) elemezte, ennek során az Alkotmánybíróság releváns határozatait [60/2009. (V. 28.) AB határozat, 16/2018. (X. 8.) AB határozat, a 3072/2014. (III. 26.) AB végzésében megerősített 387/B/2007. AB határozat, a 17/2019. (V. 30.) AB határozat] is figyelembe véve arra a megállapításra jutott, hogy a közigazgatási jogszabályok megszegése önmagában a jogellenességre tekintettel jogkövetkezményt von maga után, a jogalkotó objektív felelősséget szabályoz. Az elsőfokú bíróság a jogerős ítélet [72] pontjában – a kialakult kúriai joggyakorlattal összhangban – a 60/2009. (V. 28.) AB határozatra és a 16/2018. (X. 8.) AB határozatra utalva, az azokban foglaltak alapján helyesen rögzítette, hogy a közigazgatási jogi felelősség körében elterjedt objektív felelősség jellemzője, hogy a szabályszegő magatartáshoz fűzi a jogkövetkezményt, függetlenül a szabályszegő vétkességétől vagy felróhatóságától. Az elsőfokú bíróság helyesen állapította meg, hogy az objektív felelősség esetén maga a jogellenes magatartás ténye megalapozza a jogsértés megállapítását, amelyhez a jogszabály jogkövetkezmény alkalmazását rendeli. Ugyanakkor a jogerős ítéletet nem ezekre a helytálló megállapításokra alapította, hanem az ügy sajátosságaira figyelemmel, az észszerűség elvére hivatkozva annak tulajdonított jelentőséget, hogy a hatóság – a kibocsátási határértékek meghatározásán túl – milyen tartalommal engedélyezte a szennyvíztisztító telep üzemeltetését, e körben értékelte az alperesi érdekelt kötelezettségeinek betartására vonatkozó hatósági intézkedés hiányát, a bírság prevenciós és reparációs funkciója érvényesülésének hiányát, illetve az üzemeltetési engedélyben tett azon megállapítást, hogy az üzemeltetési engedélyben előírt határértékek nem tarthatóak, ezáltal téves következtetést vont le a felperes felelőssége kérdésében.
[52] A fentiekből következően megalapozott az alperes azon hivatkozása, hogy az elsőfokú bíróság annak ellenére, hogy a Kvt. és a Korm. rendelet jogerős ítéletben relevánsként alkalmazott rendelkezései alapján jogszerűen állapította meg a felperes környezethasználó és kibocsátó minőségét, valamint azt, hogy a Korm. rendelet 31. § (1) és (3) bekezdésében meghatározott jogsértés, mint jogellenes magatartás a kibocsátó terhére esik, miként az objektív felelősség elve alapján, illetve azzal összefüggésben a jogerős ítélet [89]–[95] pontjában tett megállapításai is összhangban állnak a Kvt. és a Korm. rendelet rendelkezéseivel, mégis jogsértő ítéletet hozott, mivel ezeket a jogszerű megállapításait nem vette figyelembe, hanem mindezek ellenére az észszerűség elve alapján döntött a keresetről.
[53] A Kúria hibásnak értékelte a jóhiszeműen szerzett jogok védelmére alapított ítéleti érvelést is. A hatóságnak már a vízjogi üzemeltetési engedély megadásakor, továbbá azt követően is voltak intézkedései (pl. türelmi időt biztosított; előírta, hogy az átépítésre vízjogi létesítési engedélyt kell kérni), amelyek alátámasztják, hogy a felperesnek nincs szerzett joga, mivel a vízjogi üzemeltetési engedély nem eredményez jogosultságot az abban meghatározott kibocsátási határérték túllépésére. A jogerős ítélet ezáltal sérti a Kvt. 106. § (1) bekezdésében, valamint a Korm. rendelet 31. § (1) és (3) bekezdésében foglalt bírságolásra vonatkozó szabályokat, továbbá a Kvt. 102/A. § (1) bekezdése szerinti mentesülésre vonatkozó szabályokat. Emellett az alperes megalapozottan hivatkozott a jogerős ítélet [99] pontja szerinti megállapítás téves voltára is, mivel a vízjogi üzemeltetési engedélynek a vízjogi létesítési engedélyre való visszautalása, illetve az engedélyben annak rögzítése, hogy az előírt határértékek nem tarthatóak, nem értelmezhetőek akként, hogy a felperes a vízjogi üzemeltetési engedélynek megfelelően üzemeltette a szennyvíztisztító telepet.
[54] A jogerős ítélet nem tartalmaz arra vonatkozó indokolást, hogy az észszerűség elvére hivatkozva értékelt tények az objektív felelősség alapján álló bírságolásra milyen jogszabályi rendelkezések alapján hatnak ki, így az alperes kellő alappal hivatkozott a Kp. 85. § (2) bekezdésében, valamint 92. § (1) bekezdés b) pontjában foglaltak megsértésére.
[55] A Kúria érdemben nem vizsgálta az alperes által a 35700/8267/2017.ált számú vízjogi üzemeltetési engedélyezési eljárás kapcsán kifejtetteket, mivel a hivatkozott eljárást befejező 35700/8267-11/2017.ált. számú határozat a periratok között nem áll rendelkezésre. A jogerős ítélet tényállása a vízjogi üzemeltetési engedély e második módosításáról – a keresettel támadott közigazgatási határozatban foglaltakkal összhangban – annyit rögzíti, hogy ennek értelmében a vízjog üzemeltetési engedély 2021. december 31. napjáig érvényes. Ezt a tényt a felek a perben nem vitatták, így azt a Kúria – a keresettel támadott határozatban és a jogerős ítélet indokolásában foglaltak alapján – a tényállás részévé tette, míg a kibocsátási határértékeket az alaphatározatban, azaz a KDTVH-1166-2014. iktatószámon kiadott vízjogi üzemeltetési engedélyben foglaltak szerint ismertette jelen végzés tényállásában. Tény, hogy a vízjogi üzemeltetési engedély tartalmaz a felperesre vonatkozó előírásokat, azonban a második módosító határozat ismeretének hiányában ezen előírásoknak a 2021. évre vonatkozó pontos tartalma jelen felülvizsgálati eljárásban nem állapítható meg.
[56] A vízjogi üzemeltetési engedély kiadásának jogszerűsége nem képezi jelen közigazgatási per tárgyát, ezért a Kúria nem vizsgálta az alperes felülvizsgálati kérelmének azon érvelését, miszerint a vízjogi üzemeltetési engedély kiadása kötelező volt, illetve a felperes felülvizsgálati ellenkérelmében tett azon állítást, hogy az engedélyt a jogszabályi feltételek teljesülésének hiányában nem kell kiadni.
[57] A Korm. rendelet 31. § (1) bekezdésében foglalt jogsértés megvalósulása szempontjából a vízjogi üzemeltetési engedélyben meghatározott kibocsátási határértékeknek és azok vizsgált időszakban való, méréssel – jelen perbeli esetben önellenőrzési adatokkal – igazolt túllépésének van jelentősége. Ennélfogva az alperes azon hivatkozása, hogy a határértékek nem tarthatóságára vonatkozó következtetés az átépítésre kiadott 35700/7498-11/2015.ált. számú vízjogi létesítési engedélyben nem szerepel, olyan ténybeli vitatás, amely nem érinti a keresettel támadott határozat jogszerűségét, így a jogerős ítélet érdemét sem.
[58] Az alperes helytállóan hivatkozott arra, hogy az Alaptörvény 28. cikke jogértelmezésre vonatkozó követelményt állapít meg és nem ad felhatalmazást jogalkotásra. A jogerős ítéletben a Kvt. 102/A. § (1) bekezdésében foglaltakon túlmutató, a Kvt.-ben és a Korm. rendeletben nem szabályozott mentesülés, továbbá az elévülés körében a jogsértő állapot megvalósulásának a vizsgált időszakot évekkel megelőző időpontban való meghatározása a tételes jogszabályi rendelkezésekkel szembenálló értelmezés. A jogszabályban meghatározott mentesülési okokon túl további mentesülési ok kialakítására jogalkalmazás során nincs törvényes lehetőség.
[59] A Kúria a fentiekre figyelemmel a jogerős ítéletet a Kp. 121. § (1) bekezdés a) pontja alapján hatályon kívül helyezte, és az elsőfokú bíróságot új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasította.
[60] Az elsőfokú bíróságnak a megismételt eljárásban a felperessel szemben kiszabott vízszennyezési bírság jogszerűségét a 2021. évre érvényes vízjogi üzemeltetési engedélyben foglaltakra figyelemmel kell megvizsgálnia, így a 2014. július 4. napján kelt KDTVH-1166-026/2014. iktatószámú határozattal kiadott vízjogi üzemeltetési engedély mellett be kell szereznie annak 2021. december 31-ig érvényes meghosszabbításáról rendelkező határozatot (35700/8267-11/2017.ált. szám) is. A Szankció tv. 5. §-ában szabályozott elévülést a vízszennyezési bírsággal szankcionált időszakra figyelemmel kell vizsgálni. A 2021. évben elkövetett jogsértés vonatkozásában a 2014. évi vízjogi üzemeltetési engedély nem alapozza meg az elkövetés kezdő időpontját. A felperes által 2021. évben elkövetett jogsértés alapját a 2021. évi kibocsátásra vonatkozó önellenőrzési adatok képezik, így az elkövetés időpontja 2021. évtől korábbi évre nem nyúlhat vissza. A szubjektív elévülési idő szempontjából meg kell állapítani a tudomásszerzés időpontját, ennek során vizsgálni kell, hogy a 2021. évre vonatkozó vízszennyezési bírság kiszabásának alapjaként elfogadott önellenőrzés eredményéről mikor szerzett tudomást az elsőfokú hatóság. A Szankció tv. 5. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezésre figyelemmel nem elegendő az elévülési idő kezdetét megállapítani, hanem az elsőfokú bíróságnak azt is vizsgálni kell, hogy a hatóság végzett-e bármilyen eljárási cselekményt, amely az elévülést megszakította, s ha igen, akkor meg kell állapítani, hogy mikor kezdődött újra az elévülési idő. Amennyiben a Szankció tv. 5. §-ában foglalt rendelkezésekre figyelemmel elvégzett teljes körű vizsgálat alapján az elévülés bekövetkezett, úgy arra figyelemmel kell a felperes keresetét megítélni, elévülés hiányában pedig a jogsértő magatartás és a 2021. évre vonatkozó, módosított (meghosszabbított) üzemeltetési engedély összevetésével kell vizsgálni, hogy fennáll-e Kvt. szerinti mentesülési ok. Objektív felelősség esetén az irányadó jogszabályokban megállapított mentesülési ok fennállásának hiányában mentesülés megállapításának nincs helye.
(Kúria Kfv.I.37.531/2023/10.)