Törvénysértő az önkormányzati rendelet, ha törvény jelöli ki a díjszedésre jogosultakat és ezek között az önkormányzat nem szerepel, mégis megállapít díjfizetési kötelezettséget [2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) 13. § (1) bek., 1988. évi I. törvény (Kkt.) 33. § (1) bek., 2011. évi CXCIV. törvény (Stv.) 29. § (1) bek.].
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] Gödöllő helyi közútjai állagának megóvása, illetve a súlykorlátozással védett helyi közutakra történő behajtás feltételeinek meghatározása céljából alkotta meg Gödöllő Város Polgármestere Gödöllő város útjainak és lakókörnyezetének védelméről, a település egyes területeire való behajtás rendjéről és a fizetendő díjakról szóló 14/2021. (V. 17.) önkormányzati rendeletét (a továbbiakban: Ör.). Az Ör. értelmében a rendeletet a képviselő-testületnek a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 13. § (1) bekezdés 2. pontjában, valamint a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 3. § (1) bekezdésében, a 34. § (1) bekezdésében meghatározott feladatkörében eljárva és az utak forgalomszabályozásáról és a közúti jelzések elhelyezéséről szóló 20/1984.(XII. 21.) KM rendelet (a továbbiakban: KM rendelet) 10/A. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján alkották meg.
[2] Az Ör. tekintetében a Pest Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) a Mötv. 134. § (1) bekezdés első mondatában foglaltak alapján törvényességi felhívással élt. Felhívta a képviselő-testületet, hogy a törvényes állapot helyreállítása érdekében a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 9. § (2)–(3) bekezdése alapján 60 napon belül külön rendeletben hozzon döntést arról, hogy az Ör. 6. § (1) bekezdés g) pontja és (4) bekezdése, a 12. § (2) bekezdése, 13–15. §-ai, a 17. § (2) bekezdése, a 18. § (3) bekezdése, a 19. § (3) bekezdése és a 4. számú melléklet 2022. január 1. napján nem lép hatályba, valamint az Ör. fizetési kötelezettségeit megállapító rendelkezéseit helyezze hatályon kívül.
[3] A törvényességi felhívás szerint a Mötv. 13. § (1) bekezdés 2. pontja a helyben biztosítandó közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatnak minősíti a helyi közutak és tartozékaik kialakítását és fenntartását. A Kkt. 33. § (1) bekezdés b) pont bb) alpontja a települési önkormányzatot jelöli ki a helyi közutak kezelőjének. A Kkt. rendelkezik a közút kezelőjének feladatairól, meghatározza a közútkezelői intézmény tartalmát, a helyi önkormányzatot ugyanakkor nem hatalmazza fel arra, hogy az általa létesített közút közlekedési célú használatáért, akár annak fokozott igénybevételéért úthasználati díjat állapítson meg. Hivatkozott a Kúria Köf.5.014/2012/8. számú határozatára, mely a Kkt. felhatalmazó rendelkezése hiányában semmisítette meg az útfenntartási hozzájárulási díj fizetésére vonatkozó kötelezettséget megállapító önkormányzati rendeleti előírást.
[4] A polgármester – a törvényességi felhívásban megadott határidő meghosszabbítását követően – 2021. szeptember 3-án a Törvényességi Felügyelet Írásbeli Kapcsolattartás (TFIK) rendszerbe feltöltött levelében arról tájékoztatta az indítványozót, hogy a törvényességi felhívásban foglaltakkal a képviselő-testület nem értett egyet.
Az indítvány és az önkormányzat védirata
[5] A fenti előzmények után az indítványozó PE/030/00982-8/2021. számon kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az Ör. 22. § (3) bekezdése, az 1. melléklet 6. pontja (ténylegesen 5. pontja), a 2. melléklet 6. pontja és a 3. melléklet 7. pontja (ténylegesen 6. pontja) más jogszabályba ütközésének megállapítását és megsemmisítését, valamint annak megállapítását, hogy az Ör. kihirdetett, de még hatályba nem lépett 6. § (1) bekezdés g) pontja és (4) bekezdése, a 12. § (2) bekezdése, a 13–15. §-ok, a 17. § (2) bekezdése, a 18. § (3) bekezdése, a 19. § (3) bekezdése és a 4. számú melléklet 2022. január 1-jén nem lép hatályba.
[6] Az indítványban a törvényességi felhívásban kifejtetteket ismételte meg. Az Mötv. és a Kkt. fenti rendelkezéseire hivatkozva hangsúlyozta, hogy nincs olyan törvényi előírás, amely a helyi önkormányzatot felhatalmazná arra, hogy az általa létesített közút közlekedési célú használatáért, illetve annak fokozott igénybevételéért úthasználati díjat állapítson meg. Hivatkozott továbbá a Kúria Köf.5.014/2012/8. számú határozatára. Előadta, hogy a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Stv.) 29. § (1) bekezdése szerint fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékét megállapítani kizárólag törvényben vagy törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet, a Kkt. pedig nem jogosítja fel az önkormányzati jogalkotót a közút használatáért történő díjmegállapításra, így az Ör. „úthasználati díjra” vonatkozó fenti rendelkezései jogszabálysértőek.
[7] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
[8] Az érintett önkormányzat védiratában előadta, hogy az útfenntartási hozzájárulásra vonatkozó szabályok megalkotására nem a vizsgált Ör.-rel került sor. A súlykorlátozással érintett utak engedéllyel történő használatáról a képviselő-testület 2019. február 21-i ülésén alkotott rendeletet, amely azonban nem lépett hatályba. Ezt követően történt meg a település egyes területeire való behajtás rendjéről és a fizetendő díjakról szóló 29/2020. (XI. 20.) önkormányzati rendelet elfogadása, melynek hatálybalépését 2022. január 1. napjában határozta meg a testület, és már tartalmazta a vitatott, a jelenleg hatályos Ör. díjfizetési kötelezettségre vonatkozó rendelkezéseit, illetve a díjtáblázatot. Bár hatályba (még) nem lépett helyi önkormányzati rendeletekről van szó, a szabályozások tartalma az indítványozó előtt ismert volt.
[9] Az érintett önkormányzat hivatkozott arra is, hogy a kifogásolt rendelkezésekhez hasonló előírások alkalmazása a Pest Megyei Kormányhivatal törvényességi felügyeleti illetékességi körében számos településen bevett helyi jogintézménynek számít, a joggyakorlat részét képezi évek óta. A Kkt. úthasználati díj megállapításához szükséges törvényi felhatalmazást nem tartalmaz, erre vonatkozó kifejezett tiltást sem említ.
[10] Az érintett önkormányzat szerint a Köf.5.014/2012/8. számú kúriai döntés is megerősíti, hogy az önkormányzat a törvényi keretek között, a helyi közút fenntartása és üzemeltetése körében kötheti a közút használatát engedélyhez. Álláspontja szerint, ha az engedély kiadásáról mint „törvény által nem szabályozott társadalmi viszonyról” eredeti jogalkotói hatáskörben rendelkezhet az önkormányzat, úgy az útfenntartási hozzájárulásról is, hiszen az Stv. 29. § (1) bekezdése a származtatott jogalkotói hatáskörben történő fizetési kötelezettség előírását lehetővé teszi.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokai
[11] Az indítvány megalapozott.
[12] Az Ör. indítvánnyal érintett rendelkezései a következők.
[13] A hatályban lévő rendelkezések:
22. §
(3) A 6. § (1) bekezdés g) pontja és (4) bekezdése, a 12. § (2) bekezdése, a 13–15. §, a 17. § (2) bekezdése, a 18. § (3) bekezdése és a 19. § (3) bekezdése és a 4. melléklet 2022. január 1-jén lép hatályba.
1. melléklet a 14/2021. (V. 17) polgármesteri rendelethez
Kérelem a korlátozással védett helyi közutakra történő behajtás engedélyezésére
[…]
5. Kedvezmény vagy mentesség igénybevételének mértéke és indoka
2. melléklet a 14/2021. (V. 17) polgármesteri rendelethez
Vállalkozói éves behajtási engedély iránti kérelem
[…]
6. Kedvezmény vagy mentesség igénybevételének mértéke és indoka
3. melléklet a 14/2021. (V. 17) polgármesteri rendelethez
A szállítási éves behajtási engedély iránti kérelem
[…]
6. Kedvezmény vagy mentesség igénybevételének mértéke és indoka
[14] A 2022. január 1-jén hatályba lépő rendelkezések.
A behajtási engedély
6. §
(1) Az engedélynek tartalmaznia kell:
[…]
g) az útfenntartási hozzájárulási díj összegét, befizetésének módját és határidejét
[…]
(4) Amennyiben már kiadott éves engedély esetében az engedéllyel érintett tehergépkocsi cseréjére kerül sor vagy a forgalmi rendszám megváltozik, a jogosult a kérelemben feltünteti az engedélynek a régi tehergépkocsiról az új tehergépkocsira történő átruházási szándékát és annak indokát. Ha az új tehergépkocsi a régi tehergépkocsinál nagyobb össztömegű, akkor a kérelmező az útfenntartási díj különbözetének megfizetésére köteles.
12. §
[…]
(2) A[z engedély visszavonása esetén a] fennmaradó időszakra a befizetett díj nem jár vissza.
Az engedély kiadásának feltételei
13. §
(1) A helyi közutak és műtárgyak állagának megóvása, fenntartása, a kisebb teherbírású utak további állagromlásának megelőzése és a helyi közutakon a biztonságos közlekedés biztosítása érdekében a kérelmezőnek a védett helyi közútra történő behajtás céljából az önkormányzat javára útfenntartási hozzájárulási díjat kell fizetnie.
(2) Az (1) bekezdés szerinti útfenntartási hozzájárulási díj összegét a tehergépkocsi össztömegének alapulvételével e rendelet 4. melléklet 1. és 2. pontja szerinti táblázatban foglaltak szerint kell megállapítani.
(3) Az engedélyben meghatározott útfenntartási hozzájárulási díj összegét a kérelmező köteles az engedély alapján kiállított számlán szereplő fizetési határidőn belül az Önkormányzat részére megfizetni.
(4) Az engedély kiadása, módosítása, visszavonása iránti eljárás mentes a közigazgatási hatósági eljárási illeték alól.
(5) Az útfenntartási hozzájárulási díj összege független az igénybe veendő behajtási korlátozással védett helyi közutak számától és hosszától.
(6) Éves díj esetében az adott év június 30-át követően beadott kérelem alapján megállapított díj az éves díj 50%-a.
14. §
(1) A Gödöllő városban bejelentett székhellyel, telephellyel rendelkező tehergépkocsi tulajdonosokat, üzembentartókat éves behajtási engedély iránti kérelem benyújtása esetén 50% díjkedvezmény illeti meg az éves díjból.
(2) A Gödöllő városban bejelentett telephellyel rendelkező azon tehergépkocsi tulajdonosokat, üzembentartókat, akik tehergépkocsijukkal az országos közút és a telephely között elhelyezkedő védett helyi közutat kizárólag a telephely megközelítése és elhagyása céljából veszik igénybe éves behajtási engedély iránti kérelem benyújtása esetén 75% díjkedvezmény illeti meg az éves díjból.
(3) Az Önkormányzatnak a rendelet hatálybalépését követően, saját beruházásaihoz kiadott engedély esetében a kérelmező a díjfizetési kötelezettség alól nem mentesül. A rendelet hatálybalépése előtt megkezdett önkormányzati beruházások esetében a kérelmező a díjfizetési kötelezettség alól mentesül.
(4) Gödöllő város közigazgatási területén található mezőgazdasági terület tulajdonosa, haszonbérlője, művelője részére a műveléshez szükséges mezőgazdasági vontatóra díjmentes engedély adható.
(5) Az e rendeletben meghatározott díjkedvezmények nem vonhatók össze.
15. §
(1) Az engedély esetén megfizetendő díjak kizárólag Gödöllő város helyi közútjainak építésére, fenntartására, fejlesztésére, üzemeltetésére és a közúthoz tartozó csapadékvíz elvezetés megvalósítására használhatók fel.
(2) Az Önkormányzat éves költségvetésének elfogadásakor dönt az útfenntartási hozzájárulás összegének útberuházási, karbantartási célú felhasználásáról.
Speciális behajtási engedélyek
17. §
[…]
(2) A különleges behajtási engedély kiadásakor a díj összege a napi behajtási engedély meghatározott díjtételével egyezik meg, a 7 napra, 30 napra, fél évre vagy 1 évre meghatározott és megfizetett díjtételen túlmenően.
18. §
[…]
(3) A vállalkozói éves behajtási engedély díjának összege a kérelemben megjelölt valamennyi tehergépkocsi figyelembevételével számított teljes díj 30%-kal csökkentett értéke. A vállalkozói engedély nem vonható össze a 14. § (1) bekezdésében foglalt kedvezménnyel.
19. §
[…]
(3) A szállítási éves behajtási engedély díja a súlykorlátozással érintett legnagyobb össztömegű tehergépkocsira vonatkozóan kerül meghatározásra az e rendelet 4. mellékletének 2. pontja szerinti táblázatban foglaltak szerint.
A 4. számú melléklet az útfenntartási hozzájárulási díj összegét meghatározó táblázatot tartalmazza.
[15] Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény) 32. cikk (2) bekezdése alapján feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.
[16] Az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése értelmében az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.
[17] A Kp. 143. § (3) bekezdése értelmében a Kúria az önkormányzati rendelet vitatott rendelkezésével szoros összefüggésben álló rendelkezésének más jogszabályba ütközését is vizsgálhatja. Az úthasználati hozzájárulási díj az Ör. 13. § (1) bekezdése értelmében a behajtási engedély megadásának feltétele. Tekintettel arra, hogy az úthasználati díj ily módon a behajtási engedély szabályozási rendszerének szerves részét képezi, a Kúria Önkormányzati Tanácsa – hasonlóképpen, mint az indítványozó által is hivatkozott Köf.5014/2012/8. számú határozat – először azt a kérdést vizsgálta, hogy jogosult-e az érintett önkormányzat a tulajdonában álló helyi közút használatát engedélyhez kötni.
[18] A Mötv 13. § (1) bekezdés 2. pontja értelmében a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok különösen a településüzemeltetés, ezen belül pedig a helyi közutak és tartozékainak kialakítása és fenntartása.
[19] A Kkt. 33. § (1) bekezdés b) pont bb) alpontja értelmében az út kezelője helyi közutak, a lakott területen lévő járda tekintetében a helyi önkormányzat vagy a fenntartásra, a fejlesztésre és a fejlesztéssel összefüggő üzemeltetésre alapított költségvetési szerv vagy olyan gazdálkodó szervezet, amelyben a helyi önkormányzat 100%-os tulajdoni részesedéssel rendelkezik.
[20] A közút kezelőjének a közúti közlekedéssel kapcsolatos feladatait a Kkt. 8. § (1) bekezdés a) pontja szabályozza az önkormányzatokra is kiterjedő hatállyal. E rendelkezés szerint a feladatok közé tartozik 1. a közúti közlekedés tervezése, fejlesztése, szabályozása és ellenőrzése; 2. a közúti közlekedés szervezeti és működési feltételeinek meghatározása; 3. a közúthálózat fejlesztése, fenntartása, üzemeltetése. Mivel a helyi közút közlekedési célú használatának biztosítása közszolgáltatás, amelynek tartalmát a Kkt. határozza meg, az önkormányzati jogalkotó e törvényi keretek között alkothat szabályokat (Köf.5014/2012/8.). A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5014/2012/8. számú határozattal egyezően állapítja meg, hogy az érintett önkormányzat a törvényi keretek között, a helyi közút fenntartása és üzemeltetése körében kötheti a közút használatát engedélyhez. Az engedélyezési rendszer törvényességét egyébként maga az indítványozó sem vitatta.
[21] A Kúria Önkormányzati Tanácsa ezt követően vizsgálta azt a kérdést, hogy az érintett önkormányzat jogosult-e az engedély kiadását díjfizetéstől függővé tenni.
[22] A védiratban foglaltakra hivatkozással rögzítendő, hogy a jelen eljárásnak nem képezte a tárgyát sem a 29/2020. (XI. 20.) önkormányzati rendelet, sem az érintett önkormányzat által hivatkozott más önkormányzatok szabályozásának vizsgálata. A 29/2020. (XI. 20.) önkormányzati rendelet ugyanis nem lépett hatályba, és az Ör. 21. §-ából következően nem is fog hatályba lépni, ezért nincs jelentősége annak, hogy az indítványozó e rendelet tekintetében nem, csak az Ör. szabályozása kapcsán élt törvényességi felhívással. Más önkormányzatok hasonló tárgyú rendeleteinek vizsgálata pedig csak egyedi eljárásban történhet meg.
[23] Díjfizetési kötelezettség megállapítása tekintetében a Kkt. két területen ad felhatalmazást: díjfizetés (használati díj formájában) országos közutak közlekedési célú használata esetében írható elő (Kkt. 33/A–33/C. §), illetve a közutak nem közlekedési célú használatakor (Kkt. 37. §). Az előbbi esetben a felhatalmazás címzettje a kormány, illetve a közlekedésért felelős miniszter [Kkt. 33/B. §, Kkt. 48. § (3) bekezdés a) és g) pont], valamint koncessziós társaság a közút koncesszió keretében történő üzemeltetése esetén [Kkt. 9/C. § (1) bekezdés]. A közutak nem közlekedési célú használata, illetve útcsatlakozás létesítése esetében a felhatalmazás címzettje a közlekedésért felelős miniszter [Kkt. 39. § (3) bekezdés]. Használati díj fizetésére vonatkozó kötelezettség, illetve a használaton alapuló „útfenntartási hozzájárulási díj” megállapítására a Kkt. nem ad felhatalmazást az önkormányzatoknak, a helyi közutak tekintetében sem. Az Ör.-ben felhatalmazó rendelkezésként megjelölt Kkt. 3. § (1) bekezdése egyes közutakra vonatkozóan a gyalogosok és járművek közlekedésének jogszabály általi korlátozhatóságáról szól, ezzel összefüggő díj megállapítására rendelkezést nem tartalmaz, mint ahogyan a KM rendelet 10/A. § (1) bekezdése sem.
[24] Nem megalapozott az érintett önkormányzat azon érvelése, melynek értelmében, mivel a Kkt. úthasználati díj megállapítására vonatkozó tiltást nem említ, az Ör. vitatott rendelkezései nem törvénysértőek. Az Stv. 29. § (1) bekezdése szerint fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékét megállapítani kizárólag törvényben vagy törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet, kivéve, ha az Európai Unió kötelező jogi aktusa vagy nemzetközi szerződés eltérően rendelkezik. Az Stv. e rendelkezéséből következően, kifejezett törvényi felhatalmazás hiányában az érintett önkormányzat útfenntartási hozzájárulási díjra vonatkozó fizetési kötelezettséget nem írhat elő.
[25] Mindezek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az érintett önkormányzatnak nincs törvényi felhatalmazása útfenntartási hozzájárulási díj megállapítására, ezért a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján az Ör. 22. § (3) bekezdését, 1. mellékletének 5. pontját, 2. mellékletének 6. pontját és 3. mellékletének 6. pontját megsemmisítette. A Kp. 146. § (3) bekezdése értelmében, a megsemmisített önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése a bíróság határozatának a hivatalos lapban való közzétételét követő napon hatályát veszti, és attól a naptól nem alkalmazható.
[26] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a fentieken túl a Kp. 146. § (1) bekezdés c) pontja alapján megállapította, hogy az Ör. kihirdetett, de még hatályba nem lépett 6. § (1) bekezdés g) pontja és (4) bekezdése, a 12. § (2) bekezdése, a 13–15. §-ok, a 17. § (2) bekezdése, a 18. § (3) bekezdése, a 19. § (3) bekezdése és a 4. számú melléklet – figyelemmel a Kp. 146. § (3) bekezdés második fordulatára – 2022. január 1. napján nem lép hatályba.
(Kúria Köf.5.029/2021.)