A másodfokú hatóság a fellebbezési eljárás során a fellebbezésben foglaltakhoz nincs kötve. A fellebbezéshez való kötöttség hiánya azonban nem jelenti azt, hogy a fellebbezési érvek között önkényesen válogathat, hanem a fellebbezés valamennyi releváns elemére ki kell térnie és arról az indokolásában számot kell adnia. Ennek elmaradása esetén, az ügy érdemére is kiható eljárási szabálysértés miatt a határozat megsemmisítése indokolt [Alaptörvény XXIV. Cikk (1) bek.; 2016. CL. törvény (Ákr.) 81. § (1) bek., 119. § (4) bek.].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A felperes thaiföldi állampolgár 2022. szeptember 14-én a bangkoki külképviseleten munkavállalási célú tartózkodási engedély kérelmet terjesztett elő, amely alapján az elsőfokú idegenrendészeti hatóság 2022. december 28-án kiállította részére a 2023. szeptember 10. napjáig érvényes tartózkodási engedélyt. A felperes 2023. március 25-én utazott be Magyarországra.
[2] A felperes 2023. június 14-én egyéni vállalkozóként történő jövedelemszerzés céljából a tartózkodási engedélye meghosszabbítását kérte. Az elsőfokú hatóság 2023. augusztus 9-én hiánypótlást bocsátott ki, majd 2023. október 6-án meghozta a 106-1-62660/10/2023-T számú határozatát, amelyben a kérelmet elutasította és a felperest Thaiföld területére kiutasította. Indokolásában a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (a továbbiakban: Harmtv.) 16. § (4) bekezdésére hivatkozott, amely szerint a tartózkodási engedély meghosszabbítása iránti kérelem kizárólag akkor teljesíthető, ha a kérelem benyújtását megelőző bármely száznyolcvan napon belül a felperes magyarországi tartózkodása a kilencven napot meghaladta.
[3] A felperes által előterjesztett fellebbezés alapján eljárt alperes az elsőfokú határozatot a 2024. március 1. napján meghozott 106-T-50981/6/2023. számú határozatával helybenhagyta. Határozata indokolásában kifejtette, hogy a felperes a tartózkodása célját, szálláshelyét megfelelően igazolta, rendelkezik a magyarországi megélhetése biztosítására elégséges anyagi fedezettel, a tovább vagy visszautazáshoz szükséges feltételekkel és szerepel a külföldi egyéni vállalkozók nyilvántartásában. A felperes esetén ugyanakkor nem teljesülnek a Harmtv. 16. § (4) bekezdésében foglalt feltételek, mivel a tartózkodási engedély kiadását követően csak 2023. március 25-én érkezett Magyarországra, így az újabb kérelem előterjesztése és a beutazása között nem telt el a törvényben előírt, legalább kilencven nap. Miután a jogszabály kógens, kimentésre vagy méltányosság gyakorlására nincs lehetőség, a kérelmet az elsőfokú hatóság helytállóan utasította el. Megállapította, hogy a lefolytatott vizsgálat alapján a Thaiföldi Királyság biztonságos származási országnak tekinthető, ezért a Harmtv. 42. § (1) bekezdése és 43. § (2) bekezdés b) pontja alapján az idegrendészeti kiutasítás is jogszerű.
A felperes keresete és az alperes védekezése
[4] A felperes az alperes határozatával szemben közigazgatási pert indított. Keresetében az alperes határozatának elsőfokú határozatra kiterjedő megsemmisítését és az elsőfokú hatóság új eljárásra kötelezését kérte. Sérelmezte, hogy az elsőfokú hatóság az eljárása során az ügyintézési határidőt nem tartotta be, mert az eljárás lefolytatására irányadó 21 nap határidő 2023. július 10. napján letelt és a határozatát csak 2023. október 9-én hozta meg. Ez az eljárási szabálysértés az ügy érdemére is kihatott, mert amennyiben júliusban értesült volna a Harmtv. 16. § (4) bekezdésének hatóság általi értelmezéséről, nem lett volna akadálya annak, hogy az engedélye szeptemberben történt lejártáig a tartózkodási engedély meghosszabbítása iránti kérelmét ismételten előterjessze. Az ügyintézési határidő túllépésére vonatkozó kifogását már a fellebbezésben is előadta, azonban az alperes az erre vonatkozó érveit érdemben nem bírálta el. Vitatta a Harmtv. 16. § (4) bekezdésben foglaltak alperes általi értelmezését is, mert álláspontja szerint a tartózkodása időtartama megállapításánál nem a tényleges magyarországi jelenlétét, hanem a tartózkodási engedély kiállításának időpontját kellett volna figyelembe venni. Az alperes túl kevés országinformáció alapján döntött arról, hogy esetében a visszaküldés tilalma nem áll fenn, ezért a határozat kiutasító rendelkezése is megalapozatlan. Hivatkozott még a határozat jogorvoslati kioktatásának hiányosságára és egy másik thaiföldi állampolgár ügyére is, akinek a tartózkodási engedélye tovább volt érvényes, így az elsőfokú határozat kézhezvételét követően még lehetősége volt arra, hogy a korábbi kérelmét visszavonva a tartózkodási engedély meghosszabbítása iránt újabb kérelmet terjesszen elő.
[5] Az alperes a védiratában – a határozatban foglalt indokokat fenntartva – a felperes keresetének elutasítását kérte.
A jogerős ítélet
[6] Az elsőfokú bíróság jogerős ítéletével a felperes keresetét elutasította. A Harmtv. 87/M. § (1) bekezdésére utalva a tájékoztatás hiányosságával kapcsolatban előadott érveket alaptalannak tartotta és rámutatott arra, hogy az esetleges hiányos tájékoztatás a felperest a jogorvoslati joga gyakorlásában nem akadályozta. A határozat kiutasításra vonatkozó rendelkezésével kapcsolatban kifejtette, hogy a felperes a kérelem benyújtásakor kifejezetten vállalta az Európai Unió területének önkéntes elhagyását és a megelőző eljárás során nem tett olyan nyilatkozatot, hogy a kiutasítás esetén üldöztetés érné. A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 78. § (4) bekezdése értelmében ezért a keresetben a visszaküldési tilalom kapcsán már nem hivatkozhatott az indokolás megalapozatlanságára és a határozat erre vonatkozó megállapításait a keresetében is csak általánosságban vitatta. Nem találta alaposnak a felperes azon érvelését sem, hogy az alperes a fellebbezésben foglaltakat nem bírálta el teljeskörűen, mert a Harmtv. nem tartalmaz olyan előírást, amely szerint az alperesnek a fellebbezésben előadott valamennyi érvet a határozatban meg kellene jelenítenie. Megállapította, hogy a Harmtv. 86/O. § (1) bekezdése alapján az ügyintézési határidő 21 nap volt, ezért az elsőfokú hatóság az eljárási határidőt valóban túllépte. Arra következtetésre jutott, hogy ez az eljárási szabályszegés a határozat érdemi elbírálására azonban nem hatott ki, mert a tartózkodási feltételek hiánya mindenképpen az idegrendészeti kiutasítást eredményezte volna. Az a körülmény, hogy határidőben meghozott döntés esetén a felperesnek lehetősége lett volna újabb kérelmet előterjeszteni, nem a jelen ügyben meghozott döntés érdemét érinti. Az ügy érdemében a Harmtv. 16. § (4) bekezdés értelmezése kapcsán a Kúria Kfv.IV.37.869/2020/7. számú ítéletét irányadónak tekintve, kifejtette, hogy a tartózkodási engedély meghosszabbítása iránti kérelem teljesítésének feltételénél a felperes tényleges magyarországi tartózkodása időtartamát kellett figyelembe venni.
A felülvizsgálati kérelem és az ellenkérelem
[7] A felperes a felülvizsgálati kérelmében elsődleges a jogerős ítélet megváltoztatását, az alperes határozatának – lehetőség szerint az első fokon meghozott közigazgatási cselekményre is kiterjedő – megsemmisítését és a közigazgatási szerv új eljárás lefolytatására kötelezését, másodlagosan az elsőfokú ítélet hatályon kívül helyezését és a törvényszék új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasítását kérte. Kifejtette, hogy az alperes döntéséhez az ügy érdemére kiható eljárási szabálysértés vezetett, amelyet az elsőfokú közigazgatási hatóság valósított meg az ügyintézési határidő túllépésével. Az elsőfokú hatóság által elkövetett eljárási szabálysértést a fellebbezésben előadottak ellenére az alperes a másodfokú eljárásban nem értékelte, az elsőfokú bíróság pedig ezt a körülményt figyelmen kívül hagyva, jogszabálysértő módon maga értékelte az ezzel összefüggésben általa előadottakat. Az elsőfokú bíróság ítélete ezért a Kúria közzétett határozatától jogkérdésben eltér, mert a bíróság a fellebbezésben is megjelölt eljárási jogszabálysértést anélkül bírálta el, hogy arról az alperes érdemben döntött volna. E körben hivatkozott a Kúria Kfv.X.37.389/2019/6. és a Törvényszék 29.K.707.467/2020/19. számú határozatára. Felperes álláspontja szerint a másodfokú hatóságnak a fellebbezésben foglaltakat teljeskörűen kellett volna elbírálnia, ezt a kötelezettségét nem érinti, hogy az ügy fellebbezésben elő nem adott körülményeit is jogosult volt értékelni. Utalt a Kúria Kfv.VI.37.739/2016/3. számú ítéletében kifejtettekre is, amely szerint a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata során csak a támadott határozatban megjelölt indokok vehetők figyelembe, a bíróságnak nincs lehetősége a határozat kiegészítésére és ezáltal jogszerűvé tételére a közigazgatási perben. Az elsőfokú ítélet a Kúria Jogegységi Panasz Tanácsa JPE.II.60.046/2022/6. számú határozatában foglaltakkal is ellentétes, amely a tisztességes hatósági eljáráshoz való joghoz kapcsolódóan alkotmányos követelményként fogalmazta meg a hatóság eljárási határidő betartására vonatkozó kötelezettségét.
[8] Az alperes az érdemi ellenkérelmében a jogerős ítélet hatályban tartását kérte. Kifejtette, hogy a törvényszék indokolása helytálló, a másodfokú eljárása során pedig a fellebbezés érdemi érveit megfelelően értékelte. Az elsőfokú hatóság hiánypótlásra történő felhívása a döntés meghozatalát megelőzően indokolt volt, ezért nem valós a felperes feltételezése, hogy az elsőfokú hatóság azért nem döntött a felperes tartózkodási engedélye érvényességi ideje alatt, hogy ellehetetlenítse az újabb tartózkodási engedély meghosszabbítása iránti kérelmének előterjesztését. Az ügy érdemi eldöntésére az ügyintézési határidő elmulasztása nem hatott ki, mert a felperes kérelme a Harmtv. 16. § (4) bekezdése alapján nem volt engedélyezhető. Megjegyezte, hogy a felperest a tartózkodási engedély érvényességi ideje alatt az elsőfokú idegrendészeti hatóság más ügyben hozott döntése alapján is kiutasította.
[9] A felperes a felülvizsgálati ellenkérelemre tett észrevételében a korábban kifejtett érveit fenntartva, kiemelte, hogy az elsőfokú bíróság ítélete a már hivatkozott kúriai határozatoktól jogkérdésben eltér, mert a megelőző eljárásban a fellebbezésben általa megjelölt jogszabálysértést úgy bírálta el érdemben, hogy arról alperes nem döntött. Az elsőfokú bíróság tévesen állapította meg, hogy a fellebbezésben foglalt valamennyi érvet – erre vonatkozó Harmtv.-beli rendelkezés hiányában – az alperes határozatában nem kellett részletesen megjeleníteni és azokról egyesével döntést hozni. Ez az álláspont lehetőséget adna a hatóságoknak arra, hogy a fellebbezésben foglaltakat egyáltalán ne vagy csak kis részben bírálják el, kiüresítve a jogorvoslati jogot és értelmetlenné téve a kétfokú közigazgatási eljárást. A törvényszék tévesen foglalt állást arról is, hogy az ügyintézési határidő túllépése az ügy érdemére nem hatott ki, ezt cáfolja a már hivatkozott Jpe.II.60.046/2022/6. számú Jogegységi határozat, amelynek értelmében az eljárási határidő be nem tartása a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog súlyos sérelmét jelenti, a határidő be nem tartását az ügyfél javára kell értékelni. Az alperes ellenkérelemben kifejtett indokaival szemben az ügyben nem a határidő túllépés pontos számszaki megjelölésének, hanem annak volt jelentősége, hogy az alperes a törvényben előírt 21 nap határidőhöz képest mintegy három hónappal később hozta meg határozatát, úgy, hogy már a hiánypótlás kibocsátása is jóval a határidő lejártát követően történt. Ha az elsőfokú hatóság határidőben dönt a kérelemről, akkor az újabb kérelme nagy valószínűséggel sikerre vezetett volna, melyet a kolléganője azonos tárgyú ügyben hozott határozata csatolásával valószínűsített is. Az ellenkérelemben hivatkozott korábbi kiutasításának sincs jelentősége a jelen ügyben, mert akkor a határozatnak eleget téve kiutazott az országból és ezt követően 2023. június 9-én a Ferihegy-2 határátkelő ponton legálisan tért vissza Magyarországra.
A Kúria döntése és jogi indokai
[10] A Kúria a felülvizsgálati kérelmet a Kp. 118. § (1) bekezdésének alkalmazásával befogadta, majd az érdemi elbírálás eredményeként megállapította, hogy az – az alábbiak szerint – alapos.
[11] A Kúria az elsőfokú bíróság jogerős ítéletét a Kp. 115. § (2) bekezdése folytán alkalmazandó 108. § (1) bekezdése alapján, a felülvizsgálati kérelem és az ellenkérelem keretei között – a megjelölt jogszabálysértések mentén – vizsgálta felül.
[12] A felperes a felülvizsgálati kérelmében eljárási jogszabálysértésként arra hivatkozott, hogy az elsőfokú bíróság az ügyintézési határidő elsőfokú hatóság általi elmulasztása és annak az ügy érdemére történő kihatása körében a keresetében előadottakat úgy bírálta el érdemben, hogy az alperes a határozata indokolásában a fellebbezés erre vonatkozó érveire egyáltalán nem tért ki.
[13] Az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 119. § (4) bekezdése értelmében a fellebbezést a másodfokú hatóság bírálja el, amely a fellebbezéssel megtámadott döntést és az azt megelőző eljárást megvizsgálja. A másodfokú hatóság eljárása során nincs kötve a fellebbezésben foglaltakhoz.
[14] A másodfokú hatóság fellebbezési jogkörére vonatkozó fenti szabályozás és az ahhoz kapcsolódó bírói gyakorlat az Ákr.-t megelőzően hatályos, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 104. § (3) bekezdés rendelkezéseihez képest a lényegét tekintve nem változott. E szerint a másodfokú hatóság a fellebbezés alapján az elsőfokú eljárást teljes egészében jogosult megvizsgálni, vagyis a fellebbezési eljárás az ügy egészére kiterjed függetlenül attól, hogy ki és milyen okból fellebbezett. Ennek során érvényesül a teljes felülbírálat elve is, ami azt jelenti, hogy a másodfokú hatóság az eljárása során a fellebbezési kérelem valamennyi releváns elemét köteles értékelni (Kfv.II.35.033/2013/7., Kfv.V.35.493/2016/10.).
[15] A rendelkezésre álló iratok alapján megállapítható, hogy a felperes már az elsőfokú határozattal szemben előterjesztett fellebbezésében is előadta, hogy az elsőfokú hatóság az ügyintézési határidőt az ügy érdemére kiható módon túllépte, mert a határidőben meghozott határozat esetén lehetősége lett volna a kérelem ismételt előterjesztésére, és miután minden egyéb tartózkodási feltételnek megfelelt, az elsőfokú idegenrendészeti hatóság a tartózkodási engedélyét meghosszabbíthatta volna. Az alperes a határozata indokolásában a fellebbezésnek az ügyintézési határidő túllépésére vonatkozó előadására érdemben nem reagált, e körben semmilyen megállapítást, illetve jogi érvelést nem tett. A felperes a keresetében és a 2024. május 16. napján kelt – tárgyalást megelőzően előterjesztett – írásbeli beadványában egyaránt hivatkozott az ügyintézési határidő túllépésére, illetve annak az ügy érdemére kiható voltára azzal, hogy a másodfokú hatóság e fellebbezési érveivel érdemben nem foglalkozott, ezért az alperes döntése felülbírálatra alkalmatlan és a határozat megsemmisítése indokolt. Az elsőfokú bíróság e kereseti érvelést érdemben elbírálva, azt állapította meg, hogy az elsőfokú hatóság az ügyintézési határidőt valóban túllépte, de az eljárási szabályszegés az ügy érdemi elbírálására nem hatott ki.
[16] A másodfokú hatóság Ákr. 119. § (4) bekezdéséből következő fellebbezési jogkörével kapcsolatban a felperes által hivatkozott Kfv.X.37.389/2019/6. számú kúriai ítélet teljes körű felülbírálatra vonatkozó megállapításait a Kúria a Kfv.X.38.305/2019/9. számú ítéletében is megerősítette, amikor elvi éllel fogalmazta meg, hogy a „másodfokú hatóság nem kizárólag a fellebbezésben meghatározott körben vizsgálódhat, hanem annál szélesebb körben is, ez azonban nem jelenti azt, hogy ne lenne köteles kimeríteni a fellebbezésben foglaltakat, az abban szereplő valamennyi érvre választ adni, azokat kivizsgálni és minderről a döntése indokolásában számot adni”. A fentiek alapján a kúriai gyakorlat a fellebbezési jogkör terjedelmével kapcsolatban egységes és következetes.
[17] A teljes felülbírálat elvére figyelemmel a fellebbezéshez kötöttség hiánya tehát nem értelmezhető akként, hogy az alperes önkényesen válogathat a fellebbezés érvei között és azokat tetszőlegesen válaszolhatja meg, ezzel ellenkezőleg a fellebbezés valamennyi releváns kérdésére választ kell adnia. Az ügyintézési határidő túllépése mint eljárási szabálysértés és annak állítása, hogy ez a körülmény az ügy érdemére is kihatott, nem tekinthető lényegtelen jogi érvnek, és az elsőfokú bíróság sem tekintette annak, hiszen az erre vonatkozó kereseti előadást érdemben megválaszolta. Ellenkező esetben az ítélete indokolásában azt kellett volna kifejtenie, hogy ebben a kérdésben az alperesnek nem kellett állást foglalnia, mert az az ügy mikénti eldöntése szempontjából nem volt releváns. A fellebbezésben foglalt valamely lényeges kérdés kimerítésének hiánya ugyanakkor azt eredményezi, hogy az alperes határozata az Ákr. 81. § (1) bekezdésébe ütközően hiányos, és annak orvoslása a közigazgatási perben már nem lehetséges.
[18] A Kúria a Kfv.VI.37.739/2016/3. számú határozatában kiemelte, hogy közigazgatási peres eljárás kereteit egyrészt a kereseti kérelemhez kötöttség, másrészt az alperes támadott határozatához való kötöttség határozza meg, a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata során csak a támadott határozatban megjelölt indokok vehetők figyelembe. A Kúria a Kfv.IV.38.022/2021/6. számú ítélete [32] bekezdésében arra mutatott rá, hogy a „bírósági felülvizsgálat tárgyát képező közigazgatási döntés valós indokait az ügyfélnek/felperesnek a közigazgatási eljárásban kell megismerni, a hiányzó indokolás az ügy érdemére kiható eljárási hiba. Az indokolási kötelezettséget a hatósági eljárások tekintetében az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésének második mondata nevesítve írja elő […]”. A Kúria ennek megfelelően foglalt állást a Kfv.IV.37.130/2021/4., Kf.IV.39.177/2022/14., Kfv.I.37.111/2023/11. és Kfv.II.37.122/2023/7. számú határozataiban is. A fentiekből következően a másodfokú határozatnak a fellebbezésben foglalt valamely lényeges kérdésre vonatkozó indokolási hiányossága olyan, az ügy érdemére kiható eljárási szabályszegés, amely miatt a határozat hatályon kívül helyezése (megsemmisítése) indokolt, és az alperes e hiányosságot utóbb a védiratában sem pótolhatja, a bíróságnak pedig a meg nem engedett utólagos indokolás előterjesztésének következményeit le kell vonnia.
[19] A fentiek alapján a Kúria megállapította, hogy az alperes az Ákr. 81. § (1) bekezdésében és 119. § (4) bekezdésében foglaltak megsértette, amikor a határozatában nem tért ki a felperesnek az ügyintézési határidő elmulasztásával és annak az ügy érdemére kiható voltával kapcsolatos érveire, melyre tekintettel a határozat az ügy érdemére kiható módon jogszabálysértő. Miután a határozat e hiányosságát az elsőfokú bíróság a közigazgatási perben nem orvosolhatta, a Kp. 92. § (1) bekezdés b) pontja értelmében a határozat megsemmisítése lett volna indokolt.
[20] A Kúria mindezekre figyelemmel a Kp. 121. § (1) bekezdés b) pontja alapján a jogerős ítéletet úgy változtatta meg, hogy a megtámadott közigazgatási cselekményt megsemmisítette és az alperest új eljárás lefolytatására kötelezte. Az új eljárás során az alperesnek a határozatában a felperesnek az ügyintézési határidő elmulasztásával összefüggő fellebbezési kifogásairól is számot kell adnia, kifejtve azt is, hogy álláspontja szerint az eljárási határidő túllépése az ügy érdemére kihatott-e.
(Kúria Kfv.VII.37.546/2024/8.)