I. A 2014–2020 programozási időszakban az egyes európai uniós alapokból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet alkalmazásában szabálytalanságnak minősül, ha a kedvezményezett az uniós jog, valamint a nemzeti jogszabályok előírásait és a támogatási szerződésben vállalt kötelezettségeit bármilyen módon megsérti, és ez azt eredményezi, hogy Magyarország pénzügyi érdekei sérülnek, illetve sérülhetnek.
II. A pénzügyi érdeksérelmet jelenti az is, ha az uniós alapokból megvalósuló finanszírozás miatt az Európai Unió általános költségvetése az indokolatlan költség felmerülése okán sérül vagy sérülhet. A pénzügyi érdeksérelem megállapításához nem kell valamilyen összegszerűen meghatározható kárt vagy egyéb vagyoni hátrányt kimutatni, az megvalósul önmagában azzal, hogy valamely projekt uniós, valamint a nemzeti joggal össze nem egyeztethető finanszírozása az Európai Unió általános költségvetését indokolatlan költség formájában terheli vagy terhelheti. Ennek megfelelően Magyarország pénzügyi érdekei sérülnek, illetve sérülhetnek, ha a közpénzek nem szabályszerű felhasználása a költségvetésben indokolatlan kiadási tételt eredményezhet [2013. évi V. törvény (Ptk.) 6:88. §, 6:95. §; 272/2014. (XI. 5.) Korm.rendelet 164. § (4) bek.; 2016. CXXX. törvény (Pp.) 172. § (3) bek.].
A felülvizsgálat alapjául tényállás
[1] 2017. augusztus 21-én az alperes jogelődje (a Nemzetgazdasági Minisztérium) mint támogató és a felperes mint kedvezményezett között támogatási szerződés jött létre az abban meghatározott projekt uniós és a hazai központi költségvetési előirányzatból vissza nem térítendő támogatás formájában történő finanszírozására. Ebben a felperes vállalta, hogy a projektet a szerződésben meghatározott konkrét helyszínen (a továbbiakban: Projekt helyszín) megvalósítja és azt a fenntartási időszak alatt ugyanezen a helyen fenntartja és üzemelteti (2.2. pont). A támogatás összege 49 718 160 forint volt.
[2] A támogatási szerződés részét képező felhívás (a továbbiakban: felhívás) 3.4.1. pontja értelmében a fejlesztés megvalósulásának helyszíne a támogatást igénylő bejegyzett magyarországi székhelye, telephelye vagy fióktelepe lehet, amelynek a támogatási kérelem benyújtásáig kell bejegyzésre kerülnie. A támogatást igénylő kizárólag egy megvalósítási helyszínt jelölhet meg; a beszerzett eszközöket a megvalósítás helyszínéül szolgáló ingatlanra kell számvitelileg aktiválni; nem támogathatók a közép-magyarországi régió területén megvalósuló projektek. A 3.6. pont rendelkezik a fenntartási kötelezettségről, ennek értelmében a támogatást igénylő a projektmegvalósítás befejezésétől számított 3 évig – a támogatás visszafizetésének terhe mellett – vállalja, hogy a projekt megfelel az Európai Parlament és a Tanács 1303/2013/EU rendelete (a továbbiakban: EU Rendelet) 71. cikkében foglaltaknak. A projektmegvalósítás befejezésének minősül, ha a projekt fizikailag és pénzügyileg is befejezett, valamint a támogatás folyósítása megtörtént. A támogatást igénylő köteles a fenntartási időszak végéig a támogatással létrehozott fejlesztést, információs technológiai fejlesztéseket fenntartani és üzemeltetni.
[3] A támogatási szerződés részét képező Általános Szerződési Feltételek (a továbbiakban: ÁSZF) 7.2. pontja szerint a kedvezményezett szerződésszegése esetén a támogató alkalmazhatja a 2014–2020 programozási időszakban az egyes európai uniós alapokból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendeletben (a továbbiakban: Korm. rendelet) meghatározottakat és az alábbi jogkövetkezményeket: Projektfelügyeleti rendszer működtetése, projektmenedzsment támogatás csökkentése, támogatás részleges visszavonása, késedelmi kötbér, elállás, jogosulatlanul igénybe vett támogatási részösszeg visszakövetelése, szabálytalanság. A 7.4.2. pont értelmében, ha a kedvezményezett a rá vonatkozó bármilyen jogszabályi, szerződéses vagy egyéb előírást megszegi, a támogató jogosult a szerződéstől elállni. Így különösen a 7.1. pontban írt szerződésszegések esetén, kivéve, ha a szerződés vagy az ÁSZF a szerződésszegéshez más jogkövetkezményt fűz. Ha bebizonyosodik, hogy a kedvezményezett a támogatási döntést érdemben befolyásoló valótlan adatot szolgáltatott a támogatási kérelem benyújtásakor, a szerződés megkötésekor vagy a támogatási jogviszony fennállása alatt, és akkor is, ha a kedvezményezett ellen lefolytatott szabálytalansági eljárás eredményeként az elállás jogkövetkezménye került megállapításra.
[4] A projekt a szerződésben megjelölt helyszínen (székhely1) megvalósult, a fizikai befejezés időpontja 2018. február 28., a pénzügyi befejezésének időpontja 2018. április 9. volt. A támogató 2019. október 14-ig összesen 49 394 808 forint támogatást folyósított a felperesnek.
[5] A felperes 2019. június 1-jén áthelyezte székhelyét székhely2-re, a változást – a projekt helyszínéül szolgáló székhely1 törlése mellett – 2019. június 21-én bejegyezték. 2019. szeptember 12-én pedig bejegyeztek a felperes fióktelepeként – 2019. augusztus 22-i hatállyal – egy K-i ingatlant.
[6] 2022. március 25-én a Gazdaságfejlesztési Programok Végrehajtásáért Felelős Helyettes Államtitkárság – figyelemmel arra, hogy tudomást szerzett a felperes székhelyének megváltozásáról és a megvalósítási helyszín sem szerepelt már a felperes hatályos cégkivonatában – felhívta a felperest az adatok módosítására vonatkozó igénybejelentésre, egyúttal kitért arra is, hogy az új megvalósítási helyszínnek meg kell felelnie a felhívásban foglaltaknak. Mivel a felperes a hiánypótlás keretében megvalósítási helyszínként székhely2-t jelölte meg – amely a közép-magyarországi régióban található, így nem felelt meg a felhívás 3.4.1. pontjának – 2022. június 17-én az alperes jogelődje kérte annak bemutatását, hogy a projekt hogyan felel meg a felhívás 3.4.1. és 3.6. pontjainak 2019. június 1-jét követően. A felperes 2022. június 22-i válasza szerint a projektet a székhely1 „ingatlanban valósította/valósítja meg, tartja fenn és üzemelteti a pályázat teljes időtartama alatt”.
[7] Az alperes jogelődje 2022. október 4-én tájékoztatta a felperest szabálytalansági eljárás lefolytatásának az elrendeléséről, majd 2022. december 9-én arról, hogy az eljárás „szabálytalanság történt” megállapítással zárult. Az elsőfokú döntés indokolása szerint a felperes 2022 áprilisában a megvalósítási helyszínt a székhely2-re kívánta módosítani, majd a tisztázó kérdésre küldött válaszában már azt írta, hogy a projektet a szerződés szerinti helyszínen valósította meg, tartja fenn. A székhely1-et azonban már 2019. június 21-én törölték a cégnyilvántartásból, így a felperes valótlan tényt állított. Ezt meghaladóan csak a szabálytalansági eljárásban hivatkozott a fióktelepre, mint megvalósítási helyszínre, amely fióktelep csak 2019. augusztus 22-én lett bejegyezve, így közel két hónapon keresztül nem volt biztosított a konvergencia régióban történő fenntartás. A felperes a támogatás feltételeinek változásával összefüggő bejelentési kötelezettségének sem tett eleget. Az alperes jogelődje mindezek miatt a támogatási szerződéstől elállt, és elrendelte a kifizetett támogatási összeg visszakövetelését.
[8] A felperes jogorvoslati kérelmére eljárt másodfokú hatóság 2023. április 14-én kelt döntésében a szabálytalansági döntést helybenhagyta. Indokolása szerint a szabálytalanság jogsértő magatartás, amely egyúttal pénzügyi érdeksérelmet is okoz vagy arra alkalmas. A szabálytalanság megállapíthatóságához e két feltételnek és a kettő közötti okozati összefüggésnek kell fennállnia. A megállapított tényállás alapján hangsúlyozta, hogy indokolatlan és jogosulatlan kiadások keletkezhettek Magyarország és az Európai Unió költségvetésében azáltal, hogy a kedvezményezett nem biztosította a felhívásnak megfelelő megvalósítási helyszínt a fenntartási időszakban, illetve a támogatói döntést érdemben befolyásoló valótlan adatot szolgáltatott. A pénzügyi érdeksérelem, illetve annak veszélye így fennáll.
[9] Az alperes jogelődje 2023. június 30-án a támogatást saját hatáskörében visszavonta, ezzel egyidejűleg elállt a támogatási szerződéstől, és felszólította a felperest a részére kifizetett támogatás kamattal növelt összegének a visszafizetésére.
A felperes keresete és az alperes ellenkérelme
[10] A felperes keresetében annak megállapítását kérte, hogy az alperes támogatási szerződéstől való elállása, továbbá a szabálytalansági eljárásban első-és másodfokon meghozott döntés az EU Rendelet 2. cikk 36. pontjába, valamint a Korm. rendelet 3. § (1) bekezdésének 47. pontjába és a 164. § (4) bekezdésébe ütközés okán érvénytelen a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 6:88. §-a és a 6:95. §-a alapján.
[11] Az alperes érdemi ellenkérelmében a kereset elutasítását kérte.
Az első- és a másodfokú határozat
[12] Az elsőfokú bíróság ítéletében megállapította, hogy az alperes jogelődjének a perbeli támogatási szerződéstől való elállása a Korm. rendelet 164. § (4) bekezdésébe ütközik, ezért érvénytelen. Ezt meghaladóan a keresetet elutasította.
[13] Határozatának indokolásában a szabálytalansági döntéssel kapcsolatos második kereseti kérelem körében a Korm. rend. 166. § (1) bekezdése, a 172. § (1) bekezdése és a 173. § (6) bekezdése alapján – figyelemmel a 3385/2018. (XII. 14.) AB határozatra is – rámutatott, hogy a szabálytalansági eljárás és az abban meghozott döntések jogszerűségét a polgári perben eljáró bíróság nem vizsgálhatja, annak felülbírálatára nincs hatásköre. Ezért a szabálytalansági döntések érvénytelenségének megállapítása iránti keresetet elutasította.
[14] A polgári perrendtartásról szóló 2016. CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 172. § (3) bekezdése alapján kifejtette, hogy a támogatási szerződéstől való elállással összefüggő első kereset esetében a megállapítási kereset törvényi feltételei fennállnak. Ezért érdemben vizsgálta az elállás jogszerűségét, ennek keretében azt, hogy a szabálytalansági döntések alapját képező szerződésszegés megvalósult-e, a felperes a támogató által hivatkozott szabálytalanságot, szerződésszegést elkövette-e, az megalapozta-e az elállás jogszerű alkalmazását.
[15] Az elsőfokú bíróság megállapítása szerint a támogatási szerződéssel összefüggésben tévesen hivatkozott a felperes arra, hogy a fenntartási időszakban a projekt Projekt helyszínen való fenntartása nem volt releváns, mert a Ptk. 6:8. §-a és a 6:86. § (1) bekezdése alapján azzal, hogy a Projekt helyszínen a tevékenységét megszüntette, szerződésszegést valósított meg. A felhívás 3.6. pontja rendelkezik a kedvezményezett fenntartási kötelezettségről, és a felperes a fenntartási időszakban a tevékenységét a Projekt helyszínen megszüntette, amikor a székhelyét székhely2-re helyezte át. A megvalósulási helyszínnek a támogatási kérelem benyújtásáig kell bejegyzésre kerülnie (felhívás 3.4.1. pontja), és az csak a támogatást igénylő székhelye, telephelye vagy fióktelepe lehet. Ennek az új székhely2 és a fióktelep sem felel meg, hiszen azokat a támogatási kérelem benyújtásáig nem jegyezték be, továbbá a székhely2 a közép-magyarországi régióban található, amely területen megvalósuló projekt a felhívás 3.4.1. alapján nem támogatható. Az elsőfokú bíróság rámutatott, a felperes 2022. június 22-én valótlan tartalmú nyilatkozatot is tett, amikor azt állította, hogy a projektet a székhely1 ingatlanban valósította meg és tartja fenn, mivel ezt megelőzően már a székhelyét áthelyezte, így a megvalósítási helyszín többé nem felelt meg a felhívásnak. A felperes a Korm. rendelet 86. § (1) bekezdése szerinti kötelezettségét is megszegte, mivel a Projekt helyszín cégnyilvántartásból való törléséről nem tájékoztatta az alperest.
[16] Az elsőfokú ítélet indokolása szerint a Korm. rendelet 3. § (1) bekezdés 47. pontja értelmében a szabálytalanság megállapításához nincs szükség a pénzügyi érdeksérelem vagy valamilyen kár tényleges bekövetkeztére, ehhez elég a pénzügyi érdeksérelem veszélyének a fennállása is (BH 2024.59.). Utóbbi már akkor megállapítható, ha a támogatás nem szabályszerű felhasználása a költségvetésben indokolatlan kiadást okozhat (Kúria Pfv.20.699/2020/6.). A BH 2019.304. számon közzétett döntésre utalva kifejtette, hogy a Korm. rendeletben megjelenő „pénzügyi érdekek sérelme” fordulat – tekintettel az EU Rendeletben alkalmazott „indokolatlan költség” fordulatra – helyes értelmezése ezért az, hogy a pénzügyi érdeksérelem megállapításához nem kell valamilyen összegszerűen meghatározható kárt vagy egyéb vagyoni hátrányt kimutatni. A pénzügyi érdeksérelem megvalósul önmagában azzal, hogy valamely projekt uniós, valamint a nemzeti joggal össze nem egyeztethető finanszírozása az Európai Unió általános költségvetését indokolatlan költség formájában terhelte vagy terhelheti. Ennek megfelelően Magyarország pénzügyi érdekei is sérülnek, illetve sérülhetnek, ha a közpénzek nem szabályszerű felhasználása a költségvetésben indokolatlan kiadási tételt eredményez.
[17] Az elsőfokú bíróság álláspontja szerint a fentiek a perbeli esetben megállapíthatók az alperes Európai Bizottság felé fennálló szabálytalanság bejelentési és visszafizetési kötelezettségére figyelemmel. Amennyiben Magyarország a felperes által megvalósított szerződésszegések folytán nem tudja a már kifizetett támogatás összegét az Unió felé elszámolni, úgy az a hazai költségvetést terhelné, amely Magyarországnak nyilvánvaló pénzügyi érdeksérelmet okozna. Az alperes igazolta, hogy a szabálytalanságot bejelentette, és a projekt költségei kiemelésre kerültek az Európai Bizottság felé benyújtott elszámolható költségek közül. A szabálytalanság az EU Rendelet szerint is megvalósult, ugyanis amennyiben az alperes nem észleli a Projekt helyszín cégjegyzékből való törlését, úgy az Unió olyan projektet finanszírozott volna, amely a fenntartási időszak vonatkozásában a felhívásnak nem felelt meg. Az Unió azonban a támogatást nem kizárólag a projekt megvalósítására tekintettel vállalta biztosítani, az EU rendelet 71. cikke szerint ugyanis az Európai Unió számára a műveletek tartóssága, azaz a projekt fenntartási időszakban való fenntartása is fontos. A fenntartási időszakra tekintettel fizetett támogatásrész ezért indokolatlan költség az Unió költségvetése szempontjából, miután a projekt ekkor már nem felelt meg a támogatási feltételeknek a felperes székhelyének áthelyezése folytán.
[18] A perbeli projekt vonatkozásában tehát szabálytalanság történt a hazai és az uniós jog alapján is, az ÁSZF pedig bármely szerződésszegés esetén lehetővé teszi a támogató számára az elállást. A Korm. rendelet 164. § (4) bekezdése alapján azonban az elsőfokú bíróság rámutatott, hogy a szerződésszegés jogkövetkezményét úgy kell megállapítani, hogy az igazodjék a szabálytalanság súlyához. Ehhez képest tévesnek tartotta a jogkövetkezmény arányosságával összefüggésben az alperesnek azt a hivatkozását, hogy adott esetben az elálláson kívül nem alkalmazhatott más jogkövetkezményt. Az elsőfokú bíróság úgy ítélte meg, hogy az alperes által alkalmazott jogkövetkezmény eltúlzott volt, ezért az a Korm. rendelet 164. § (4) bekezdésébe ütközik. A szabálytalanság jogkövetkezményeként a szerződéstől való elállás helyett az EU Rendelet 71. cikkében foglalt jogkövetkezmény is alkalmazható lett volna, amely igazodott volna nemcsak a jogsértéshez, hanem a szabálytalanság időtartamához, mértékéhez, súlyához és jellegéhez is (BH 2024.59., BH 2023.100., BH 2019.304.).
[19] A felperes és az alperes fellebbezése folytán eljárt másodfokú bíróság az elsőfokú ítéletet részben megváltoztatta, és a keresetet teljes egészében elutasította.
[20] Határozatának indokolása szerint a felperes fellebbezését alaptalannak, az alperesét alaposnak találta. Rögzítette, a másodfokú eljárásban már nem volt vitatott az elsőfokú bíróság ítéletének azon megállapításai, hogy a megállapítási kereset feltételei az első kereseti kérelem vonatkozásában fennállnak és a felperes szerződésszegéseket követett el a Projekt helyszínnek is minősülő székhelye megváltoztatásával, ehhez kapcsolódóan a bejelentési kötelezettség elmulasztásával, és a valótlan tartalmú adatszolgáltatással.
[21] A másodfokú bíróság maradéktalanul egyetértett az elsőfokú bíróságnak a második kereset elutasítására vonatkozó érdemi döntésével és annak indokaival.
[22] A másodfokú bíróság az első kereset tekintetében, vagyis abban a körben, hogy az elállás akadályát képezhette-e az is, hogy a támogatott nem követett el szabálytalanságot, a Kúria precedens határozatai (Gfv.30.426/2021/7., Gfv.30.385/2021/6.) alapján hangsúlyozta, hogy a felperes első keresete helyesen nem az alperesi elállás „érvénytelenségének”, hanem jogellenességének megállapítására irányult. Ezért azt vizsgálta, hogy megállapítható-e az elállás jogszerűtlensége a fellebbezésben megjelölt okból is, mivel a felperes fellebbezésében a szerződésszegések tényét nem vitatta, hanem álláspontja szerint a pénzügyi érdeksérelem nem valósult meg, ami kizárja a szabálytalanság megállapíthatóságát.
[23] A jogerős ítélet a Korm. rendelet 3. § (1) bekezdés 47. pontja alapján – amely a szabálytalanság fogalmát határozza meg – kifejtette, hogy szabálytalanságnak minősülnek az EU Rendelet 2. cikk 36. pontjában foglaltak, vagyis az uniós jog vagy az annak alkalmazásához kapcsolódó nemzeti jog valamely rendelkezésének egy, az ESB-alapok megvalósításában részt vevő gazdasági szereplő cselekedetéből vagy mulasztásából adódó bármilyen megsértése, ami az Unió költségvetését a költségvetésre rótt indokolatlan költség formájában sérti vagy sértheti. Az Európai Unió Bíróságának a szabálytalanság fogalmát értelmező gyakorlatát a Kúria a Pfv.20.231/2018/11. számú határozatában (megjelent BH 2019.304. szám alatt is) foglalta össze. Mindezek alapján szabálytalanság megállapítására akkor kerülhet sor, ha a kedvezményezett az uniós jog, valamint a nemzeti jogszabályok előírásait és a támogatási szerződésben vállalt kötelezettségeit bármilyen módon megsértette, és ez azt eredményezi, hogy Magyarország pénzügyi érdekei sérülnek, illetve sérülhetnek. Pénzügyi érdeksérelmen azt is érteni kell, hogy az uniós alapokból megvalósuló finanszírozás miatt az Európai Unió általános költségvetése az indokolatlan költség felmerülése okán sérül vagy sérülhet. A pénzügyi érdeksérelem megállapításához nem kell valamilyen összegszerűen meghatározható kárt vagy egyéb vagyoni hátrányt kimutatni, az megvalósul önmagában azzal, hogy valamely projekt uniós, valamint a nemzeti joggal össze nem egyeztethető finanszírozása az Európai Unió általános költségvetését indokolatlan költség formájában terheli vagy terhelheti. Ennek megfelelően Magyarország pénzügyi érdekei sérülnek, illetve sérülhetnek, ha a közpénzek nem szabályszerű felhasználása a költségvetésben indokolatlan kiadási tételt eredményez.
[24] A jogerős ítélet szerint helyesen, a Kúria irányadó határozataiban (Pfv.21.121/2022/10., Pfv.20.231/2018.) foglaltakkal egyezően mutatott rá az elsőfokú bíróság, hogy a szabálytalanság megállapításához nincs szükség a pénzügyi érdeksérelem vagy valamilyen kár tényleges bekövetkeztére, elég, ha a pénzügyi érdeksérelem veszélye fennáll. Ez már akkor megállapítható, ha a támogatás nem szabályszerű felhasználása a költségvetésben indokolatlan kiadást okozhat.
[25] A másodfokú bíróság osztotta ugyanakkor a felperes pénzügyi érdeksérelemmel kapcsolatban kifejtett fellebbezési érvelését annyiban, hogy a pénzügyi érdeksérelem, illetve annak veszélye nem attól függ, hogy az alperes a szabálytalanság-bejelentési és visszafizetési kötelezettségének eleget tett-e. Az elsőfokú bíróság az EU rendelet 71. cikkében foglaltakra is tekintettel helyesen mutatott rá, hogy az Unió nem csak a projekt megvalósítására tekintettel vállalta a támogatást, a műveletek tartósságát, hanem a projektek fenntartási időszakban való működtetését ugyanilyen fontosnak tekintette. A fenntartási időszakra is tekintettel fizetett támogatás pedig a felperes szerződésszegései folytán indokolatlan költségnek, a pénzügyi érdeksérelem megvalósulásának minősült, különös figyelemmel arra, hogy a projekt a székhely1 megszüntetése, illetve áthelyezése után már nem felelt meg a támogatási feltételeknek. A felperes az elsőfokú bíróság ítéletének ezt a megállapítását annyiban vitatta, hogy az alperes sem a szabálytalansági eljárásban, sem a perben nem hivatkozott a fentiekre és az elsőfokú bíróság által megjelölt rendelkezésre. A másodfokú bíróság szerint azonban az alperes állítása az volt, hogy a szabálytalanság megvalósult, ami magában foglalta a pénzügyi érdeksérelem megvalósulását, illetve veszélyét is, az pedig nem szükséges, hogy a támogató összegszerűen meghatározza a vagyoni hátrányt. Az elállás jogszerűségéhez nem kell kifejtenie a fenntartási időszak jelentőségének jogszabályi alapját sem. Nem terjeszkedett túl ezért az elsőfokú bíróság az ellenkérelmen akkor, amikor a pénzügyi érdeksérelem megvalósulását a fenntartási időszak kikötésére is figyelemmel állapította meg.
[26] A másodfokú bíróság azt is vizsgálta, hogy megalapozottan jutott-e az elsőfokú bíróság arra a következtetésre, hogy az elállás, mint alkalmazott jogkövetkezmény aránytalan és ebből következően jogszerűtlen volt. Hangsúlyozta, hogy az EU Rendelet 71. cikk (1) bekezdése az alkalmazandó jogkövetkezmény tekintetében annyit tartalmaz, hogy a jogosulatlanul kifizetett összegeket azon időszakkal arányosan kell visszatéríteni, amely tekintetében nem teljesültek a követelmények. Az elsőfokú bíróság álláspontja csak úgy értelmezhető, hogy az elállás azért ütközik a Korm. rend. 164. § (4) bekezdésébe, vagyis azért nem igazodik a szabálytalanság súlyához – illetve az elsőfokú ítéletben hivatkozott időtartamához, mértékéhez, jellegéhez –, mert az alperesnek valamilyen arányos visszafizetést magában foglaló jogkövetkezményt kellett volna alkalmaznia.
[27] A másodfokú bíróság szerint az adott esetben kétségtelen tény, hogy a szabálytalanság már a projekt fizikai és pénzügyi befejezését követően valósult meg, amiből azonban nem feltétlenül következik, hogy a jogkövetkezményt, a visszafizetés mértékét csak időarányosan lehet megállapítani. A Korm. rend. 164. § (4) bekezdése értelmében ugyanis a jogkövetkezménynek a szabálytalanság súlyához és nem a szabálytalansággal érintett időszak tartamához kell igazodnia. A szabálytalanság időtartama tehát csak az egyik olyan körülmény, amelyet a bíróságnak mérlegelnie kell az arányosság vizsgálatakor. Figyelemmel kell lennie emellett a szabálytalanság mértékére, súlyára, jellegére, amire – a releváns körülmények megjelölése nélkül – az elsőfokú bíróság is utalt.
[28] A másodfokú bíróság egyetértett az alperes érvelésével abban a kérdésben, hogy a felperes szerződésszegések sorozatát követte el. Ezek önmagukban is súlyosak voltak, végső soron pedig arra a szintén kiemelt súllyal értékelendő eredményre vezettek, hogy a projekt már nem felelt meg a támogatási szerződés azon céljának, hogy az üzemeltetésre és a fenntartására a szerződésben foglaltaknak megfelelő helyszínen kerüljön sor. Mindezekre az elsőfokú bíróság nem volt kellő figyelemmel.
[29] A másodfokú bíróság kiemelte, hogy a projekt fizikai befejezésének tényleges időpontja 2018. február 28. volt. A fenntartási időszakot a projektmegvalósítás – ami magában foglalja a támogatás folyósításának megtörténtét – befejezésétól számított 3 évben határozták meg a felek. Ehhez képest már 2019 júniusában, a támogatás utolsó részletének kifizetése előtt megszüntette a felperes a Projekt helyszínnek minősülő székhelyét. Tette ezt úgy, hogy az adatváltozás bejelentésére vonatkozó szerződéses és jogszabályi kötelezettségének nem tett eleget, a támogatási szerződés módosítását nem kérte. Nem volt tekintettel arra sem, hogy az új székhelye nem felel meg a megvalósítás helyszínével kapcsolatos feltételeknek. Közel három évvel később kizárólag az alperes felhívására tett nyilatkozatot, amikor a székhely2-vel kapcsolatosan a megváltoztatás indokait adta elő. 2022 júniusban pedig valótlanul állította, hogy a projektet az eredeti helyszínen valósítja meg és tartja fenn. A szabálytalansági eljárásban állítása már az volt, hogy a projektet 2019. május 1-jétől a fióktelepén működteti, amely egyébként csupán 2019. június 21-én került bejegyzésre.
[30] A másodfokú bíróság a felperes azon érvelését, hogy adminisztrációs hiba folytán adott téves tájékoztatást, nyilvánvalóan alaptalannak találta. A felperes jobb tudomása ellenére közölt valótlan adatot az alperessel, ami alkalmas volt arra, hogy az alperest megtévessze a projekt fenntartásával kapcsolatos ellenőrzés alkalmával. A felperes a Korm. rend. 90. § (1) bekezdés c) pontjában foglaltak szerinti, elállásra jogosító magatartást tanúsított, azzal, hogy valótlan adatot szolgáltatott a támogatási jogviszony fennállása alatt, lényegében azt a látszatot keltve, hogy a projekt a támogatási szerződésben rögzített helyszínen valósul meg. A jogerős ítélet szerint a felperes által megvalósított szabálytalanság időtartamára, mértékére, súlyára és jellegére figyelemmel az alperes nem járt el jogellenesen, amikor a támogatási szerződéstől való elállásról döntött figyelemmel arra, hogy a felperes a támogatást a fenntartási időszak vállalására is tekintettel kapta.
A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem
[31] A felperes felülvizsgálati kérelmében a jogerős ítéletnek az elsőfokú bíróság ítélete keresetnek helyt adó részét megváltoztató rendelkezése hatályon kívül helyezését, és – tartalma szerint – ebben a részében az elsőfokú bíróság ítéletének a helybenhagyását kérte. Állította, hogy a jogerős ítélet sérti az EU Rendelet 2. cikk 36. pontját, a Korm. rendelet 3. § (1) bekezdés 47. pontját, 164. § (4) bekezdését, valamint a Pp. 2. §-át és 279. §-át.
[32] Hangsúlyozta, hogy a szabálytalanság megállapításához a jogsértő magatartás mellett szükséges a pénzügyi érdeksérelem okozása is az EU Rendelet 2. cikk 36. pontja és a Korm. rendelet 3. § (1) bekezdés 47. pontja alapján. Ez utóbbi feltétel fennállásával azonban az alperes a szabálytalansági eljárás alatt egyáltalán nem foglalkozott, határozata erre nézve csak utalást tartalmaz. A felperes az EU Rendelet vonatkozó pontja alapján hangsúlyozta, hogy a szabálytalanság megállapításához indokolatlan költségnek kell felmerülnie, nem elégséges annak a lehetősége. Az alperes határozatából azonban nem állapítható meg, hogy a felperes magatartása milyen indokolatlan költséget okozott vagy okozhatott volna. Az alperes nem állapított meg indokolatlan költséget, nem vizsgálta a felperes magatartása és az indokolatlanul felmerült költség közötti ok-okozati összefüggést, valamint nem állapította meg, hogy hogyan valósult meg a pénzügyi érdeksérelem. Az alperes ezért nem állapíthatta volna meg a felperes terhére a szabálytalanságot, és jogsértő módon állt el a támogatási szerződéstől, így az elállás az EU Rendelet és a Korm. rendelet fenti rendelkezéseibe ütközése miatt semmis.
[33] A felperes vitatta, hogy önmagából a szabálytalanság tényéből fakad a pénzügyi érdeksérelem. Azt elismerte, hogy az alperesnek a szabálytalanságot jelentenie kell, ebből azonban okszerűen még nem lehet következtetni a pénzügyi érdeksérelemre. Tekintettel arra, hogy magának a szabálytalanságnak a fogalmi eleme a pénzügyi érdeksérelem, ezért azt is meg kell állapítani a szabálytalanság fennállásához. Hivatkozott a BH 2024.59. számon közzétett határozatra. Álláspontja szerint nem elegendő definíciószerűen, a jogszabály idézésével utalni a pénzügyi érdeksérelemre, hanem pontosan meg kell határozni, hogy a jogsértések miatt milyen kiadások keletkeztek, illetve keletkezhettek. A szabálytalansági eljárás során a szabálytalanság megállapításához szükséges a konkrét gyanúpont egyedi körülményeire vonatkozó olyan adat, körülmény vagy bármilyen indok megállapítása, amelyből arra vonható következtetés, hogy megvalósult a pénzügyi érdeksérelem és így a szabálytalanság. A Kúria említett határozatára hivatkozva hangsúlyozta, hogy van olyan szerződésszegő magatartás, amelynek következtében nem állapítható meg pénzügyi érdeksérelem. Amennyiben pedig szabálytalanág kerül megállapításra, akkor a jogkövetkezmény arányosságát a szabálytalanság mértéke, súlya és jellege alapján kell vizsgálni, és e szempontokat rögzíteni kell a szabálytalanság megállapításáról rendelkező határozatban is.
[34] A felperes érvelése szerint az elsőfokú bíróság – szemben a Kúria közzétett határozatában írtakkal – arra az álláspontra helyezkedett, hogy nem szükséges az egyedi körülmények vizsgálata, és elfogadta azt a téves alperesi álláspontot, hogy a szabálytalanság megvalósulása magában foglalja a pénzügyi érdeksérelem megvalósulását, illetve veszélyét is. Megismételte, hogy az alperes helyett az elsőfokú bíróság fogalmazta meg, hogy milyen pénzügyi érdeksérelmet okozott – a fenntartási időszak kikötésére is figyelemmel – a felperes szerződésszegése, hiszen erre az alperes egyik határozatában és a perben sem hivatkozott. Ezzel az elsőfokú bíróság túlterjeszkedett az alperes ellenkérelmén, és azzal, hogy a másodfokú bíróság egyetértett az elsőfokú bírósággal, a jogerős ítélet is sérti a Pp. 2. § (2) bekezdését.
[35] A felperes a Kúria több közétett eseti döntését idézve állította, hogy csak a súlyos szerződésszegő magatartások miatt indokolt a támogatási szerződéstől történő elállás, ilyen pedig a konkrét esetben nem történt. Hangsúlyozta, hogy a szerződésszegő magatartása csekély súlyú volt és nem okozott pénzügyi érdeksérelmet. Állította, a másodfokú bíróság a Pp. 279. §-át megsértve iratellenesen, a bizonyítékok téves értékelésével, jogszabályba ütköző módon jutott arra a következtetésre, hogy a szerződésszegése egyúttal szabálytalannak is minősül, hiszen a pénzügyi érdeksérelem hiányzik, illetve a Korm. rendelet 164. § (4) bekezdésében foglalt arányossági kritériumokat is figyelmen kívül hagyta.
[36] Az alperes felülvizsgálati ellenkérelmében a jogerős ítélet hatályában fenntartását kérte.
A Kúria döntése és jogi indokai
[37] A Kúria a jogerős ítélet felülvizsgálati kérelemmel támadott részét a Pp. 423. § (1) bekezdése alapján a felülvizsgálati kérelem keretei között vizsgálta, és a felülvizsgálati eljárás eredményeként azt állapította meg, hogy a jogerős ítélet a felperes által megjelölt okokból nem jogszabálysértő.
[38] A felperes felülvizsgálati kérelmében eljárási szabálysértésekre is hivatkozott, amelyek azonban a Pp. 406. § (1) bekezdése és 424. § (1) bekezdése értelmében csak akkor adhatnak alapot a felülvizsgálattal támadott határozat hatályon kívül helyezésére, ha lényegesen kihatottak az ügy érdemi elbírálására. A Kúria megítélése szerint a másodfokú eljárás során a felülvizsgálati kérelemben hivatkozott okokból az ügy érdemi elbírálására kiható lényeges eljárási szabálysértés nem történt az alábbiak miatt.
[39] A felperes a rendelkezési elv, azaz a Pp. 2. § (2) bekezdésének megsértését alaptalanul állította. E szerint a bíróság – törvény eltérő rendelkezése hiányában – a felek által előterjesztett kérelmekhez és jognyilatkozatokhoz kötve van.
[40] A felperes a felülvizsgálati kérelmét e részében a fellebbezésével egyezően arra alapította, hogy az alperes sem a szabálytalansági eljárásban hozott határozataiban, sem a perben előterjesztett ellenkérelmében a pénzügyi érdeksérelem vonatkozásában nem hivatkozott arra, hogy a pénzügyi érdeksérelem a jogerős ítéletben foglalt módon, okból valósult volna meg. Ezért az eljárt bíróságok szerinte túlterjeszkedtek az ellenkérelmen, amikor a szabálytalanság megállapításához elengedhetetlen pénzügyi érdeksérelem megvalósulását a fenntartási időszak kikötésére is figyelemmel állapították meg.
[41] Ezzel kapcsolatban a Kúria szükségesnek tartja rögzíteni, hogy a rendelkezési elv, és az abból eredeztethető „túlterjeszkedés tilalma” fogalmilag csak a perben megtett jognyilatkozatok tekintetében értelmezhető. Erre figyelemmel a rendelkezési elv megsértésének megítélése szempontjából érdektelen, hogy a pert megelőző szabálytalansági eljárásban az alperes milyen tartalmú „nyilatkozatokat” tett, határozatai milyen megállapításokat tartalmaznak. Különös tekintettel arra is, hogy az e részében felülvizsgálati kérelemmel nem támadott jogerős ítélet szerint a határozatok jogszerűségének vizsgálata nem képezheti polgári per tárgyát.
[42] A Kúria rámutat, hogy a kérelemhez kötöttség fogalmát – avagy annak inverzeként a kérelmen való túlterjeszkedés tilalmát – már az ellenkérelemre vonatkoztatva is értelmezte, és egyebek mellett rögzítette, hogy túlterjeszkedés tilalma azt jelenti, hogy a bíróság döntése nem csak a kereseti kérelmen, de az ellenkérelmen sem terjedhet túl. Ennek helyes értelmezése szerint a bíróság a döntését nem alapíthatja a fél által a perben nem érvényesített jogra akkor sem, ha a perben tett tényállítások – valóságuk esetén – egyébként e jogot megalapítanák. Jogállítás anyagi jogi kifogásként az ellenkérelemben is tehető, ezért a túlterjeszkedés szabálya az ellenkérelem esetén is irányadó, a bíróság nem alapíthatja döntését olyan, az érvényesített jog fennállását részben vagy egészben kizáró vagy annak érvényesíthetőségét gátló vagy megszüntető olyan anyagi jogi rendelkezésre, amelyre a fél nem hivatkozott az ellenkérelmében (Kúria Gfv.30.298/2024/6. – meglent BH 2025.116. számon is).
[43] A felperes keresetlevelében az érvényesített jog alapjául – egyebek mellett – az EU Rendelet 2. cikk 36. pontjára és a Korm. rendelet 3. § (1) bekezdés 47. pontjára hivatkozott. Az alperes az érdemi ellenérelmében pedig – „a támogatási szerződéstől elállást megalapozó jogi érvek” részben – anyagi jogi kifogásként részletesen nyilatkozott egyrészt a fenntartási időszakban elkövetett felperesi szabálysértésekre, majd megjelölve a Rendelet 3. § 47. alpontját és az EU Rendelet 2. cikk 36. pontját, kifejezetten érvelt is a pénzügyi érdeksérelem megvalósulása – azaz a szabálytalanság másik fogalmi eleme – mellett. Az alperes tehát érdemi védekezésében egyértelműen azt a jogállítást tette, hogy a szabálytalanság a pénzügyi érdeksérelmet is magában foglaló módon megvalósult. Arra pedig a Kúria már több precedens határozatában rámutatott [Pfv.20.640/2023/8., Pfv.20.627/2022/6. (BH 2023.100.)], hogy a bíróság a kereseti kérelemhez (érdemi ellenkérelemhez) és az ezekben előadott jogállításhoz van kötve, de önmagában a jogi érveléshez nem. Következésképpen az alperes védekezésének keretein belül maradt az első- és másodfokú bíróság is, nem terjeszkedett túl az alperes érdemi ellenkérelmén akkor, amikor az alperes által jogállításként hivatkozott pénzügyi érdeksérelem megvalósulását a fenntartási időszak kikötésére is figyelemmel állapította meg.
[44] Az alperes eljárási szabálysértésként arra is hivatkozott, hogy a másodfokú bíróság a bizonyítékok téves értékelése alapján – a Pp. 279. § (1) bekezdésének megsértésével – jutott arra a következtetésre, hogy a szerződésszegés egyúttal szabálytalannak is minősül, és a szabálytalanság jogkövetkezményét az arányosság követelményének figyelmen kívül hagyásával alkalmazta. A felülvizsgálati kérelem e hivatkozásait tekintve azonban nem adekvát a jogerős ítélet indokolásában foglaltakkal, az nem a jogerős ítéletben kifejtettekkel szemben tartalmaz érvelést, tekintettel arra, hogy a felülvizsgálati kérelemben kifogásolt kérdésekben a másodfokú bíróság nem a bizonyítékok értékelésével foglalt állást.
[45] A Kúria már a perbelivel megegyező tárgyú (Pfv.21.121/2022/10., megjelent BH 2024.59. számon is) precedens-határozatában rámutatott, hogy a szabálytalanság fogalmának értelmezése, valamint a szabálytalanság jogkövetkezményének alkalmazása nem a bizonyítékok értékelésén alapuló ténykérdés, hanem a felek közötti jogviszonyt szabályozó speciális jogszabályok értelmezésén és alkalmazásán alapuló tényekből levont jogi következtetést jelent, így az anyagi jogi jogkérdések körébe tartozik.
[46] A jelen perben a releváns anyagi jogi kérdéseket illetően jelentőséggel bíró történeti tények nem voltak vitatottak. Így nem volt vitás már a másodfokú eljárásban, hogy a felperes pontosan milyen jellegű szerződésszegéseket követett el, ideértve a fenntartási időszak kikötésének megsértését is. A felülvizsgálati kérelemben megsértettként megjelölt Pp. 279. § (1) bekezdése a tényállás megállapításához szükséges bizonyítás eredményének a mérlegelését szabályozza. A felülvizsgálati kérelemben írtakkal szemben azonban a jelen ügyben a másodfokú bíróság ténylegesen nem a bizonyítás eredményének mérlegelésével történt ténymegállapításra figyelemmel utasította el a keresetet. A felperes és az alperes által előadott, a fentiek szerint a másodfokú eljárásban már nem is vitás tényeket az anyagi jogszabály, azaz a perben alkalmazandó EU Rendelet 2. cikk 36. pontja, a Korm. rendelet 3. § (1) bekezdés 47. pontja és 164. § (4) bekezdése alapján értékelve jutott arra az anyagi jogi következtetésre, hogy a szabálytalanság megvalósult, és azzal az alperes arányos jogkövetkezményt alkalmazott. Mindezekből következően a felperes a felülvizsgálati kérelmében alaptalanul állította a Pp. 279. § (1) bekezdésének a megsértését. A Kúriának – a kifejtettek értelmében – a felülvizsgálati kérelemben e körben sérelmezettek alapján a kifogásolt anyagi jogi következtetések helyességét kellett vizsgálnia, ami a per érdemére tartozó anyagi jogi jogkérdés.
[47] Ennek körében a per érdemét érintően a felülvizsgálati eljárásban a Kúriának a felülvizsgálati kérelem alapján elsőként abban kellett állást foglalnia, hogy a szabálytalanság az ahhoz szükséges pénzügyi érdeksérelem alapján egyáltalán megvalósult-e, amennyiben pedig igen, akkor az arányosság követelményének sérelme nélkül került-e sor az alperes részéről a támogatási szerződéstől való elállásra.
[48] A Kúria az első jogkérdés tárgyában hangsúlyozza, hogy a felperes a felülvizsgálati kérelmében részben nem a jogerős ítélet jogszabálysértő voltát állította a pénzügyi érdeksérelemmel kapcsolatban, hanem az alperes jogelődje határozatainak hiányosságait taglalta, aminek vizsgálata viszont – a fentiekben írtak szerint – nem képezhette a peres eljárás, így a felülvizsgálati eljárás tárgyát sem. Emellett a felülvizsgálati kérelem a Kúria BH 2024.59. szám alatt is megjelent eseti döntésének ismertetését követően ellentmondásos nyilatkozatokat tartalmaz a pénzügyi érdeksérelem megvalósulásával, illetve annak hiányával kapcsolatban. Az elsőfokú ítélet erre vonatkozó megállapításainak részletes elemzése után ugyanis azt rögzíti, hogy mind az elsőfokú bíróság, mind a másodfokú bíróság a pénzügyi érdeksérelemmel kapcsolatban a felperes szerint helyes álláspontot tükröző BH 2024.59. számon is megjelent határozatra alapította saját döntését. Ezt követően azonban – a jogerős ítélet [78] bekezdésére utalással – azt sérelmezi, hogy a másodfokú bíróság a Kúria Pfv.20.231/2018/11. számú határozata (megjelent: BH 2019.304. számon) alapján nem tartotta szükségesnek a vagyoni hátrány összegszerű meghatározását a pénzügyi érdeksérelem megvalósulásához. A felperes ugyanakkor maga sem állította ez utóbbi szükségességét, mindössze azt hangsúlyozta, hogy „az alperesnek kell megállapítania a konkrét gyanúpont egyedi körülményeire vonatkozó olyan adatot, körülményt vagy bármilyen indokot, amelyből arra következtetett, hogy megvalósult a pénzügyi érdeksérelem és így a szabálytalanság”.
[49] A Kúria mindezekhez képest rámutat, hogy mindkét hivatkozott közzétett kúriai határozat teljesen egybehangzó abban a kérdésben, hogy a pénzügyi érdeksérelem megállapításához a szerződésszegésen túl nem kell valamilyen összegszerűen meghatározható kárt vagy egyéb vagyoni hátrányt kimutatni. A pénzügyi érdeksérelem megvalósul önmagában azzal, hogy valamely projekt uniós, valamint a nemzeti joggal össze nem egyeztethető finanszírozása az Európai Unió általános költségvetését indokolatlan költség formájában terhelte vagy terhelheti. Ennek megfelelően Magyarország pénzügyi érdekei is sérülnek, illetve sérülhetnek, ha a közpénzek nem szabályszerű felhasználása a költségvetésben indokolatlan kiadási tételt eredményez (BH 2019.304., BH 2024.59.). A jogerős ítélet indokolása ugyanezen határozatokra utalással teszi azonos és helytálló megállapításait a [76] bekezdésében. Majd szintén a felperes által hivatkozott BH 2024.59. számú döntésben megjelenő állásponttal egyezően a [77] bekezdésben – utalva az elsőfokú bíróság ítéletének helyes megállapításaira – ismerteti azokat a körülményeket, amelyek az adott esetben a pénzügyi érdeksérelmet megvalósították. A másodfokú bíróság a fenntartási időszakban elkövetett szabálysértések alapján kiemelte, hogy a fenntartási időszakra, illetve arra is tekintettel fizetett támogatás a felperes szerződésszegései folytán indokolatlan költségnek, a pénzügyi érdeksérelem megvalósulásának minősült, különös figyelemmel arra, hogy a projekt a székhely1 megszüntetése, illetve áthelyezése után már nem felelt meg a támogatási feltételeknek.
[50] A fentiek alapján a Kúria megítélése szerint a jogerős ítélet a felülvizsgálati kérelemben hivatkozott EU Rendelet 2. cikk 36. pontjának és a Korm. rendelet 3. § (1) bekezdés 47. pontjának megsértése nélkül, a Kúria egységes ítélkezési gyakorlatának megfelelően, a hivatkozott precedens határozatokban megfogalmazott jogértelmezéssel teljesen azonos módon értelmezte a szabálytalanság fogalmát. Ebből következően helyesen állapította meg azt is, hogy az adott esetben a szabálytalanság megállapításához szükséges pénzügyi érdeksérelem mint konjunktív feltétel is megvalósult.
[51] A második jogkérdést illetően a másodfokú bíróság a Korm. rendelet 164. § (4) bekezdésének megsértése nélkül jutott arra a következtetésre is, hogy a megállapított szabálytalanság jogkövetkezményeként alkalmazott elállás nem sérti az arányosság követelményét. A Kúria minden tekintetben osztja a másodfokú bíróság által részletesen kifejtett indokokat, azokra a szükségtelen ismétlések elkerülése érdekében visszautal, megismételni nem kívánja [Pp. 424. § (2) bekezdés]. A felülvizsgálati kérelemben írtakra figyelemmel azt hangsúlyozza, hogy a felperes felülvizsgálati érvelésével szemben az általa elkövetett súlyos szerződésszegések eredményeként a projekt már nem felelt meg a támogatási szerződés azon céljának, miszerint az üzemeltetésre és a fenntartására a szerződésben foglaltaknak megfelelő helyszínen kerüljön sor. A felperes már 2019 júniusában, vagyis a támogatás utolsó részletének kifizetése előtt megszüntette a Projekt helyszínnek minősülő székhely1-et, és ezt – bejelentési kötelezettsége elmulasztásával – olyan helyre tette át, amely a felhívás 3.4.1. pontja szerint eleve nem felelt meg a megvalósítás helyszínével kapcsolatos feltételeknek. Majd az alperes kérdésére nyilvánvalóan jobb tudomása ellenére tett valótlan nyilatkozatot a megvalósulás helyszínével kapcsolatban a szabálytalanság megállapításának és jogkövetkezményének elkerülése érdekében.
[52] A kifejtettek értelmében a Kúria a jogerős ítéletet – a felülvizsgálati kérelemmel érintett részében – a Pp. 424. § (1) bekezdése alapján hatályában fenntartotta.
(Kúria Gfv.III.30.101/2025/5.)