Tejhasznú tehéntartás mezőgazdasági támogatására vonatkozóan speciális szabályként a Jogcímrendelet, különös jogszabályként a Támogatási törvény és általános normaként az Ákr. alkalmazandó.
A Jogcímrendelet alapján a tejhasznú tehéntartás többéves támogatási időszakon belül éves támogatása azon tejhasznú, azaz ellett tehenek után igényelhető, amelyek a tárgyév március 31-én a mezőgazdasági termelő tenyészetében találhatóak [9/2015. (III. 13.) FM rendelet (Jogcímrendelet) 13. § (3) bek., 9. § (6) bek.; 2007. évi XVII. törvény (Támogatási törvény) 43/A. §; 2016. évi CL. törvény (Ákr.) 8. §; 2010. évi CXXX. törvény (Jat.) 18. § (5) bek.].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A Magyar Államkincstár (elsőfokú hatóság) határozatával a felperes 2018. évi tejhasznú tehéntartás támogatási kérelmének 107 egyed tekintetében helyt adott, 10 790 732 Ft támogatási összeget állapított meg a Tenyészet Információs Rendszerben, valamint a Szarvasmarha Egységes Nyilvántartási és Azonosítási Rendszerben (ENAR) szereplő adatok felhasználásával.
[2] Az elsőfokú hatóság az ENAR rendszerből 2022. január 19. napján történt lekérdezéssel nyert adatokból megállapította, hogy a felperes támogatási kérelmével érintett egyedek közül 30 egyednél 2018. március 31. előtti ellés nem regisztrált, ezért határozatával a 2018. évi tejhasznú tehéntartási támogatást megállapító döntését visszavonta, a kérelmet elutasította, kötelezve felperest a jogosulatlanul igénybe vett támogatás visszafizetésére.
[3] Döntését a termeléshez kötött közvetlen támogatások igénybevételének szabályairól szóló 9/2015. (III. 13.) FM rendelet (a továbbiakban: Jogcímrendelet) 13. § (1) bekezdés a) pontjára, (3) bekezdésére, a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Támogatási tv.) 69. § (1) bekezdésére, az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer, a kifizetések elutasítására és visszavonására vonatkozó feltételek, valamint a közvetlen kifizetésekre, a vidékfejlesztési támogatásokra és a kölcsönös megfelelésre vonatkozó közigazgatási szankciók tekintetében történő kiegészítéséről szóló, a Bizottság 2014. március 11-i 640/2014/EU rendeletének (a továbbiakban: 640/2014/EU rendelet) 31. cikkére alapította. Hivatkozott arra, hogy a támogatási feltételeknek megfelelt, illetve nem megfelelt egyedek aránya 38,96%.
[4] Az alperes határozatával az elsőfokú határozatot helybenhagyta.
[5] Döntését az Európai Mezőgazdasági Garancia Alapból, valamint a központi költségvetésből finanszírozott egyes támogatások igénybevételével kapcsolatos eljárási szabályokról szóló 22/2016. (IV. 5.) FM rendelet 10. § (2) bekezdésére, a Jogcímrendelet 9. § (6) bekezdésére, 13. § (1) bekezdés a) pontjára, (3) és (4) bekezdéseire, a Támogatási tv. 26. § (1), (1a) bekezdéseire, a (3) bekezdés 4. pontjára, a 26. § (6) bekezdésére, a 38. § (6), (7), (8) bekezdéseire, a 41. §-ra, a 43/A. §-ra, a 46. § (1) és (2) bekezdéseire, a 47. § (1)–(5) bekezdéseire, az 55. § (1) bekezdésére, a 69. § (1) bekezdésére, valamint a 640/2014/EU rendelet 31. cikkére alapította.
[6] Indokolása szerint a határozatban tételezett fülszámú 30 egyednél 2018. március 31. előtti ellésre nincs adat. Az érintett egyedek ellései 2018. március 16. napján kerültek bejelentésre, majd a támogatás jóváhagyását követően, 2020. március 11. napján az elléseket a NÉBIH részére benyújtott bizonylatokon törölték. A valóságban nem vemhesült egyedek jelentős része a birtokon tartási határnapot (2018. március 31.) követően értékesítésre és/vagy vágóhídon levágásra került, mivel azok tejtermelésre alkalmatlanok voltak.
A kereset és az alperes védekezése
[8] A döntéssel szemben a felperes terjesztett elő keresetet a másodfokú határozatnak – az elsőfokú határozatra is kiterjedő – megsemmisítése és az elsőfokú hatóság új eljárás lefolytatására kötelezése érdekében.
[9] Álláspontja szerint a másodfokú határozat sérti a Támogatási tv. 55. § (4b) bekezdés e) pontjának eb) alpontjában foglaltakat, mivel az alperes nem tett eleget indokolási kötelezettségének. A marhalevelek kiállításáról szóló 21/1996. (VII. 9.) FM rendelet 1. § (1) bekezdése rögzíti, hogy a marhalevél hatósági bizonyítvány, amellyel a vitatott ellések megtörténtét igazolta. A tényállás teljes körű tisztázása a Támogatási tv. 43/B. § alapján az elsőfokú hatóság feladata, míg az 57/C. § (5) bekezdése alapján az alperesnek lehetősége lett volna arra, hogy kiegészítő bizonyítást folytasson, amit elmulasztott.
A jogerős ítélet
[11] Az elsőfokú bíróság a keresetet elutasította.
[13] A hatóság a támogató döntést követően utólag is vizsgálhatta a támogatással érintett egyedek ellésének kérdését, melynek során kizárólag az ENAR nyilvántartásban aktuálisan szereplő adatokat fogadhatta el. Az alperes megállapította, hogy a nyilvántartásból 30 egyednél az ellések törlésre kerültek, mely tényt egyébként a felperes sem vitatta. Nincs jelentősége ezzel kapcsolatosan annak, hogy a támogatással érintett egyedek végig szerepeltek az ENAR rendszerben, mivel a támogatási kérelem megítéléséhez valamennyi jogszabályi feltétel, így az ellések tényének vizsgálata is szükséges. Az utólagos ellenőrzés alkalmával pedig 30 egyed vonatkozásában az ellés ténye, és ezen keresztül az egyedekre vonatkozó támogatási jogosultság nem igazolódott.
A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem
[15] A felperes felülvizsgálati kérelmében a jogerős ítélet megváltoztatását kérte akként, hogy keresetének a Kúria adjon helyt és az alperes határozatát az elsőfokú határozatra is kiterjedően semmisítse meg.
[18] A Jogcímrendelet 9. § (6) bekezdéséből nem lehet arra a következtetésre jutni, hogy a támogatási időszak végéig a nyilvántartásban szerepelnie kellene a jogosultsági feltételek megállapításához szükséges adatoknak. Az elsőfokú bíróság álláspontja ahhoz vezetne, hogy a támogatást igénylő nem adhatná el, nem vághatná le a támogatott egyedet 2022. december 31-ig annak ellenére, hogy a tejhasznú tehéntartási támogatási jogcím esetében a jogszabály nem határoz meg olyan birtokon tartási időszakot, amely során a támogatott egyedek nem kerülhetnek ki a tenyészetből. Helytelenül értelmezte a KGD.2019.163 számú döntésben foglaltakat is, mivel abban a Kúria azt rögzítette, hogy a Jogcímrendelet 9. § (6) bekezdésével összhangban az ENAR nyilvántartásban a támogatási kérelem benyújtási időszak végéig bejegyezett adatok fogadhatók el. Ez a megállapítás éppen a felperes érvelését erősíti. Az elsőfokú bíróság nem jelölt meg olyan konkrét jogszabályi rendelkezést sem, amely a bejegyzés fennálltának határidejéről rendelkezne, ezért az ítélet sérti a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 346. § (5) bekezdésében foglaltakat. A Kúria a Kfv.I.35.023/2023/7. számú ítéletében lényegében azonos jogkérdésről döntött akként, hogy nem az egyedek jövőbeli tartását célzó támogatást vett igénybe felperes, továbbá a Jogcímrendelet 9. § (6) bekezdése értelmében kizárólag a 2018. május 15. napjáig bejegyzett adatok fogadhatók el a támogatási kérelem elbírálása során, így a támogatási feltételek utólagos, a támogatási időszakot követően lefolytatott, és nem a támogatási időszakra vonatkozó ellenőrzése alapján a támogatási határozat nem vonható vissza. Hivatkozott a Kfv.IV.35.289/2018/9. számú kúriai ítélet [29] bekezdésére is, amely szerinte az elsőfokú bíróságnak a tejhasznú tehéntartás támogatási jogcím jellegének téves meghatározását támasztja alá.
[19] A felperes rámutatott, hogy az alperes által meg nem felelőnek talált 30 anyaállat közül mindösszesen 4 esetében nem került helyreállításra a megszületett borjú, illetve az ellés ténye, ezért legfeljebb a 4 nem megfelelő egyed miatt lehetett volna szankciót kiszabni. A kérelmezett 107 egyedet figyelembe véve a 4 nem megfelelő egyed aránya 3,88% (szemben az alperes által megállapított 38,96%-kal), tehát esetében a támogatási összeg 3,88%-kal történő csökkentésének szankcióját lehetett volna alkalmazni a támogatási kérelem teljes elutasítása helyett, így az ítéletben téves az a megállapítás, hogy jogszerű a teljes támogatás visszafizetésére kötelezés és a támogatásból történő kizárás.
[22] A felülvizsgálati kérelem alapos.
[24] Az ügyben az elsődleges jogkérdés nem az intézkedésben való részvétel feltételeinek teljesítését szolgáló utólagos bejegyzés megítélése volt, hanem az, hogy a tejhasznú tehéntartási támogatási kérelemnek csak a benyújtásakor feltétele-e az ellés tényének igazolása, avagy az ENAR-nyilvántartásnak ez folyamatosan része kell, hogy legyen.
[25] A Jogcímrendelet 13. § (1) bekezdése rögzíti: tejhasznú tehéntartás támogatásra az a mezőgazdasági termelő jogosult, aki vagy amely
a) nőivarú, legalább egyszer ellett szarvasmarhát tart tejtermelés céljából, amelynek kora a támogatási kérelem benyújtási évének március 31-én legalább huszonhárom hónap,
b) gondoskodik a tenyészetében lévő állatállományának a Szarvasmarha ENAR rendelet szerinti jelöléséről és nyilvántartásáról, és
c) a kérelmezett állatállományát a támogatási kérelem benyújtásának időpontjában gümőkor-, brucellózis- és leukózismentes tenyészetben tartja.
[26] Ugyanezen jogszabályhely (3) bekezdése szerint támogatás azon (1) bekezdés a) pontjában foglaltaknak megfelelő tejhasznú tehenek után igényelhető, amelyek a tárgyév március 31-én a mezőgazdasági termelő tenyészetében találhatóak, de nem a tárgyév március 31-én kerültek a mezőgazdasági termelő tenyészetébe, és
a) hivatalos tejtermelés-ellenőrzés alatt állnak,
b) az ENAR-nyilvántartásban tejhasznú fajtakódon nyilvántartott tejhasznú tehenek vagy
c) amelyek tartója megfelel a kistermelői élelmiszer-termelés, -előállítás és -értékesítés feltételeiről szóló miniszteri rendeletben foglaltaknak.
[27] A perbeli esetben a támogatási időszak a Jogcímrendelet 1. § 14. pontja alapján 2015. január 1. – 2022. december 31. volt. A Jogcímrendelet 8. § (1) bekezdése szerint azonban a támogatás állategyedenként, naptári évenként és mezőgazdasági termelőnként egy alkalommal kerül megállapításra azzal, hogy az állategyed után, az állategyed élete során egy típusú termeléshez kötött közvetlen támogatás vehető igénybe.
[28] A felperes által igényelt termeléshez kötött tejhasznú tehéntartás támogatás éves (évenkénti) támogatás, tehát nem olyan többéves program keretében igényelhető támogatás, amely esetében a több évig tartó kötelezettségvállalási időszakra szükséges az egyes kötelezettségek vállalása. A többéves támogatási időszakon belül éves támogatásigénylés és éves támogatáselszámolás történik.
[29] A támogatási feltételeket illetően a támogatási időszak Jogcímrendelet 1. § 14. pontjában megjelölt időszaka sem azt jelenti, hogy adott támogatási jogcím vonatkozásában ez alatt az időszak (2015. január 1. – 2022. december 31.) alatt kell fennállniuk a feltételeknek, illetve végig teljesülnie kellene a csak az adott naptári napra teljesüléssel vállalt kötelezettségeknek. Jelen ügyben a Jogcímrendelet idézett 13. § (3) bekezdése szerinti, a tárgyév március 31-én a mezőgazdasági termelő tenyészetében található tejhasznú tehenek adják a támogatás bázisát. A tejhasznú tehéntartási támogatási jogcím esetében tehát a jogszabály nem határoz meg olyan birtokon tartási időszakot, amely során a támogatott egyedek nem kerülhetnek ki a tenyészetből, azaz utóbb például eladhatók, levághatók. A 13. § (4) bekezdése úgy szól, hogy a támogatási kérelem tárgyévente – az egységes kérelem rendeletben foglalt időpontig – nyújtható be.
[30] A Kúria Kfv.IV.35.289/2018/9. számú ítéletének [29] bekezdésében foglaltakat követve megállapítható, hogy a Jogcímrendelet a 6. § (1) bekezdés d) pontja szerinti tejhasznú tehéntartás támogatása olyan utófinanszírozott támogatási forma, mely nem a tenyészetben megtalálható állategyedek jövőbeli tartását célozza, hanem a tejhasznú tehéntartás mint mezőgazdasági termelőtevékenység fenntartását és ösztönzését. Ebből az következik, hogy a Jogcímrendelet támogatásra jogosító állatok számának megállapítására vonatkozó előírásait is e célkitűzés figyelembevételével kell értelmezni.
[31] A következőkben a Kúria azt vizsgálta, hogy a tartás során a tejhasznúság igazolt volta milyen anyagi és eljárásjogi eljárási keretek között nyerhet megállapítást.
[32] A Jogcímrendelet 9. § (6) bekezdése értelmében az adott támogatási jogcím vonatkozásában igényelt állatokra és a tenyészetekre vonatkozó adminisztratív ellenőrzés során kizárólag azon adatok tekinthetőek a támogatás szempontjából elfogadhatónak, és támogatás csak azon adatok figyelembevételével állapítható meg, amelyek az ENAR nyilvántartásba a támogatási kérelem benyújtási időszak végéig – figyelemmel a szarvasmarha-fajok egyedeinek jelöléséről, valamint az Egységes Nyilvántartási és Azonosítási Rendszeréről szóló 99/2002. (XI. 5.) FVM rendelet (Szarvasmarha ENAR rendelet) szerinti bejelentési határidőkre is – bejelentésre kerültek, és az ENAR nyilvántartásban szerepelnek.
[33] Az előbbiekkel összhangban az ENAR nyilvántartásban a támogatási kérelem benyújtási időszak végéig kell bejelenteni és abban szerepeltetni az állatokra vonatkozó adatokat.
[34] A Kúria nem ért egyet az elsőfokú bíróságnak a nyilvántartásnak való visszamenőleges megfelelést megállapító minősítésével és azt indokoló jogértelmezésével. A Támogatási tv. 43/A. §-a szerint amennyiben a mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatási szerv a 26. § (1) bekezdés a)–e) és g) pontjaiban, valamint a (3) bekezdés 1–42. pontjaiban meghatározott nyilvántartási rendszerek adatait használja fel a kérelmek vagy pályázatok megfelelőségének vizsgálatához, abban az esetben a kérelem vagy a pályázat benyújtása és a döntés meghozatala során a 26. § (1) bekezdés a–e) és g) pontjaiban, valamint a (3) bekezdés 1–42. pontjaiban meghatározott nyilvántartási rendszerekben az ügyfél által, a kérelem benyújtását követően kezdeményezett visszamenőleges módosítások nem fogadhatók el, amennyiben a módosítás az intézkedésben való részvétel feltételeinek utólagos teljesítésére vagy a kérelem kedvezőbb elbírálására irányul. A módosítások azonban az ügyben nem visszamenőleges hatályúak, és nem érintik a támogatásra való, csak a benyújtás időpontjához kötött megfelelőséget. Az alperes döntését tehát nem alapíthatta volna csak az adminisztratív ellenőrzés időpontjában fennálló adatokra, mivel jelen támogatási forma esetén a nyilvántartásnak a kérelem benyújtási időszakában kellett megfelelni.
[35] Az ENAR adatait az adott támogatás feltételeivel összhangban és nem azoktól elvonatkoztatva, abszolutizálva lehet csak jogszerűen felhasználni. Ezen értelmezésre a Kúria Kfv.IV.35.371/2020/5. számú ítéletének indokolása is rámutatott.
[36] Hatósági ellenőrzés során a Támogatási tv. 46. § (2) bekezdése értelmében tehát vizsgálni kell, hogy a kérelemben, a pályázatban, illetve a döntést követően a határozatban, illetve a hatósági szerződésben foglalt adatok, tények, körülmények megfelelnek-e a valóságnak, az intézkedésben való részvétel feltételeit megállapító jogszabályban, illetve a pályázati felhívást tartalmazó közleményben foglaltaknak. A 47. § (3) bekezdése szerint a kérelem megalapozottsága a döntést megelőzően és azt követően is ellenőrizhető, ami jelen esetben a kérelem benyújtása idején való megfelelés, azaz a támogatással érintett egyedek ellése meglétének vizsgálatát jelenti. A Kúria az alperessel ebben a tekintetben csak annyiban ért egyet, hogy az ilyen tartalmú ellenőrzésre az elévülési időn belül van lehetőség, ekkor az nem tekinthető visszamenőlegesnek.
[41] Az ENAR-nyilvántartás mellett a felperes által felajánlott marhaleveleket mint bizonyítási eszközt a közigazgatási eljárásban a bizonyítás részévé kellett volna tenni. A Kúria szerint az elsőfokú bíróság részéről e jogszerűség hiánya, azaz az Ákr.-rel ellentétesség megállapításának mellőzése a Kp. 85. §-ába ütközik.
[42] A hivatkozott levezetés szerinti jogértelmezéssel szemben alappal nem hívható fel a Mód. tv. 20. §-ához fűzött, ezzel kifejezetten szembemenő indokolása. A Támogatási tv. 1. §-át érintő módosítás indokolása szerint a támogatási eljárás sui generis eljárási típus, azaz még szubszidiárius jelleggel sem merülhet fel a 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) alkalmazása. A Kfv.VI.35.394/2022/5. és a Kfv.I.35.420/2022/6. számú ítéletek az Ákr., a Támogatási tv., a Mód. tv. normáinak, az utóbbi indokolása és a 2010. évi CXXX. törvény ( a továbbiakban: Jat.) 18. § (4) és (5) bekezdéseinek az elemzése alapján azonban már megállapították, hogy a jogszabályi indokolás nem írhatja felül a törvény szövegét, azt nem tágíthatja akként, mint ami önálló tartalmat hordoz, illetve kifejezetten ellentétes lehetne a törvényi rendelkezésekkel. Márpedig az adott indokolás az Ákr. 8. §-ával ellentétes.
[43] Jelen ügyben ezért a Kúria, a joggyakorlatával összhangban, a Mód. tv.-nek a Támogatási tv. 1. §-a változásához fűzött indokolása mellőzéséről döntött. Megállapítja egyúttal, hogy az elsőfokú bíróság a Mód. tv. indokolása értelmezését illetően a Jat. 18. § (5) bekezdésébe ütközően jogellenes következtetésre jutott.
[44] Az alperesnek tehát az ellések tényleges megléte tekintetében az elsőfokú határozat vizsgálata során az Ákr. szerinti bizonyítás szabályai figyelmen kívül hagyására nem volt jogszerű lehetősége.
[45] Összességében az alperes határozata sérti a Jogcímrendelet 13. § (3) bekezdését, 9. § (6) bekezdését, a Támogatási tv. 43/A. §-át, az Ákr. 8. §-át, a Jat. 18. § (5) bekezdését. Az elsőfokú bíróság ítélete ezen jogellenességek megállapításának mellőzése miatt ugyanezen jogszabályi rendelkezéseket sérti, ami továbbá a Kp. 89. §-ának sérelmére vezetett.
[46] Mindezek folytán a Kúria az elsőfokú bíróság ítéletét a Kp. 121. § (1) bekezdés b) pontja alkalmazásával úgy változtatta meg, hogy a támadott határozatot az elsőfokú közigazgatási határozatra is kiterjedően megsemmisítette, és az elsőfokú hatóságot új eljárás lefolytatására kötelezte.
[47] Az új eljárás során az elsőfokú hatóságnak az ágazati szabályok mellett alkalmaznia kell az Ákr. irányadó előírásait. A kérelem benyújtási időszakában az ellések megléte ténylegességére irányuló bizonyítási eljárásról a felperest értesítenie kell, és az általa benyújtott bizonyítékokat értékelnie szükséges.
(Kúria Kfv.VI.35.126/2023/8.)