Az eljáró közigazgatási szervet kijelölő végzéssel szemben felülvizsgálati kérelem előterjesztésére nincs törvényes lehetőség [2017. évi I. törvény (Kp.) 115. § (1), (2) bek., 117. § (1) bek., 102. § (1) bek.].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] 2022. augusztus 30. napján kérelmet nyújtottak be Szentendre Város Polgármesteréhez, egy ingatlanon lévő épületben található rendeltetési egységek számára vonatkozó hatósági bizonyítvány kiállítása iránt. Szentendre Város Önkormányzatának Polgármestere 2022. szeptember 5. napján kelt végzésében megállapította hatáskörének hiányát, és a kérelmet áttette a Pest Vármegyei Kormányhivatalhoz (a továbbiakban: kérelmező). A kérelmező 2022. október 18. napján kelt végzésével a kérelmet visszatette Szentendre Város Önkormányzatához mint hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz. Az érintett közigazgatási szervek 2023. május 8. napján egyeztetést tartottak, amely nem vezetett eredményre.
[2] A kérelmező erre tekintettel 2023. június 6. napján az eljáró közigazgatási szerv kijelölésére irányuló eljárás lefolytatását kérte az elsőfokú bíróságtól.
[3] A Fővárosi Ítélőtábla 2023. július 14. napján kelt 3.K.700.276/2023/2. számú végzésével eljáró közigazgatási szervként a kérelmezőt jelölte ki. A végzés jogorvoslati tájékoztatásában utalt arra, hogy a fellebbezés lehetőségét a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 151. § (4) bekezdése, míg a perújítás lehetőségét a Kp. 154. § (4) bekezdése zárja ki.
A felülvizsgálati kérelem
[4] Az elsőfokú bíróság végzésével szemben a kérelmező 2023. augusztus 23. napján felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő, amelyben a végzés hatályon kívül helyezését, és az elsőfokú bíróság új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasítását kérte. A felülvizsgálati kérelem alapjaként arra hivatkozott, hogy az elsőfokú bíróság végzésében felhívta a Kp. 151. § (4) bekezdését, amely szerint a kijelölésről rendelkező végzés ítélet hatályú és arra az ítéletre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni, így az elsőfokú bíróság végzésével szemben helye van felülvizsgálati kérelem előterjesztésének is.
A Kúria döntése és jogi indokai
[5] A felülvizsgálati kérelem érdemi elbírálására – az alábbiak szerint – nincs lehetőség.
[6] A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 115. § (1) bekezdése értelmében a jogerős ítélet ellen jogszabálysértésre, illetve a Kúria közzétett határozatától jogkérdésben való eltérésre hivatkozással felülvizsgálati kérelmet terjeszthet elő a fél, az érdekelt, valamint a rendelkezés rá vonatkozó része ellen az, akire a határozat rendelkezést tartalmaz.
[7] A Kp. 102. § (1) bekezdésének b) pontja szerint az elsőfokon eljárt bíróság a fellebbezést visszautasítja, ha az olyan határozat ellen irányul, amely ellen a fellebbezést törvény kizárja, míg a Kp. 115. § (2) bekezdése szerint a felülvizsgálatra a fellebbezésre vonatkozó szabályokat az e fejezetben foglalt eltérésekkel kell megfelelően alkalmazni.
[8] A Kúria elsőként rögzíti, hogy a kérelmező felülvizsgálati kérelmét az elsőfokú bíróságnak az eljáró közigazgatási szervet kijelölő, és ekként a kijelölési eljárást befejező végzésével szemben terjesztette elő.
[9] A felülvizsgálati kérelem olyan rendkívüli perorvoslat, amelyet kizárólag a Kp. 115. § (1) bekezdésében foglalt bírósági határozatokkal szemben lehet igénybe venni. A Kp. 115. § (1) bekezdésének első fordulata szerint felülvizsgálati kérelem terjeszthető elő a jogerős ítélettel szemben, míg második fordulata szerint felülvizsgálati kérelemmel támadható a keresetlevelet visszautasító és az eljárást megszüntető jogerős végzés is. A Kúria kiemeli, hogy a felsorolt végzések között az eljáró közigazgatási szerv kijelölése tárgyában hozott végzés nem szerepel, így a Kp. 115. § (1) bekezdés második fordulata alapján azzal szemben felülvizsgálatnak nincs helye.
[10] A Kp. 151. § (4) bekezdése azonban úgy rendelkezik, hogy a Kp. szerinti közigazgatási nemperes eljárásokban a bíróság a kérelemről ítélet hatályú végzésben határoz, amelyre az ítéletre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. Figyelemmel arra, hogy a Kp. 115. § (1) bekezdésének első fordulata szerint az ítélettel szemben főszabályként helye van felülvizsgálati kérelem előterjesztésének, a Kúriának vizsgálnia kellett, hogy e rendelkezés alkalmazható-e a közigazgatási szerv kijelölésére irányuló eljárásra.
[11] A Kúria e körben elsődlegesen a Kp. belső struktúrájának rendszertani és nyelvtani értelmezéséből indult ki. A közigazgatási szerv kijelölésére irányuló eljárás a Kp. Ötödik Részében került elhelyezésre. A Kp. Ötödik Része tartalmazza a különös közigazgatási perekre és az egyéb közigazgatási bírósági eljárásokra irányadó különös szabályokat, ezen belül is a XXV. Fejezet az önkormányzati normakontroll-eljárásokat, a XXVI. Fejezet a közigazgatási nemperes eljárásokat, a XXVII. Fejezet pedig a jelen ügy tárgyát képező közigazgatási szerv kijelölésére irányuló eljárást szabályozza. A XXVI. Fejezetben helyezkedik el a Kp. 151. §-a, amely általános szabályokat tartalmaz a közigazgatási nemperes eljárásokra, majd e fejezeten belül alsóbb szintű szerkezeti egységekben, alcímekben kerültek elhelyezésre az egyes közigazgatási nemperes eljárások különös szabályai, így a 12. alcímben a határozat teljesítésének kikényszerítésére irányuló eljárás, míg a 13. alcímben az egyéb nemperes eljárások.
[12] Megállapítható tehát, hogy a jogalkotó az önkormányzati normakontroll-eljárást, a közigazgatási szerv kijelölésére irányuló eljárást és a közigazgatási nemperes eljárásokat külön fejezetekben szabályozta. A jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet 40. § (1) bekezdése szerint a fejezet önálló szerkezeti egységnek minősül, ami nem csak formai, de tartalmi önállóságot is jelent. Ha a jogalkotó azt a kodifikációs technikát választja, hogy két eljárástípust elkülönült, azonos szintű szerkezeti egységekben, például önálló fejezetekben szabályoz, akkor az egyik fejezetben elhelyezett szabályok – kifejezett utaló szabály hiányában – nem alkalmazhatóak a másik, külön fejezetben szabályozott eljárástípusra. Következésképp, a Kp. XXVI. Fejezetében található, a közigazgatási nemperes eljárásokra vonatkozó általános szabályok, és ekként a Kp. 151. § (4) bekezdése sem irányadó a külön fejezetben szabályozott közigazgatási szerv kijelölésére irányuló eljárásra, figyelemmel arra is, hogy a Kp. XXVII. Fejezete nem tartalmaz a XXVI. Fejezet alkalmazását előíró utaló szabályt. A kijelölési eljárás a Kp. rendszerében tehát egy sui generis egyéb közigazgatási bírósági eljárás, amelyre a Kp. XXVI. Fejezetét mögöttesen sem nem lehet alkalmazni.
[13] Mindezt alátámasztja a közigazgatási nemperes eljárások Kp.-ba való integrálását megvalósító, az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló 2019. évi CXXVII. törvény 236. §-ához fűzött indokolás is, amelyre a Kúria az Alaptörvény 28. cikke alapján szintén tekintettel volt. Eszerint „[a] normakontroll eljárások és a kijelölési eljárás, noha szintén nem minősülnek peres eljárásoknak, a hasonló alkotmánybírósági eljárásokkal való szoros kapcsolat miatt nem kerülnek át a nemperes eljárásokat összefoglaló fejezetbe.” Az indokolás tehát kifejezetten hangsúlyozza, hogy bár a kijelölési eljárás elméleti szempontból nem minősül peres eljárásnak, ennek ellenére az a tételes törvényi szabályozás szintjén a jogalkotó tudatos döntése folytán nem került be a nemperes eljárásokat szabályozó XXVI. Fejezetbe. A külön fejezetben való szabályozás és a kifejezett utaló szabály hiánya pedig az előzőekben kifejtettek szerint azt eredményezi, hogy a kijelölési eljárásra a XXVI. Fejezet szabályait nem lehet alkalmazni.
[14] Ezen értelmezést támasztja alá az is, hogy a Kp. 151. § (1) bekezdése a közigazgatási nemperes eljárásokra mögöttesen alkalmazni rendeli az egyszerűsített per szabályait, míg a Kp. 154. § (5) bekezdése a közigazgatási szerv kijelölésére irányuló eljárás körében is előírja az egyszerűsített per szabályainak mögöttes alkalmazását. Mindez szintén arra utal, hogy a Kp. XXVI. Fejezetét nem lehet alkalmazni a közigazgatási szerv kijelölésére irányuló eljárásra, hiszen ellenkező esetben a Kp. 154. § (5) bekezdésében foglalt utaló szabály feleslegesnek bizonyulna, hiszen az csupán megismételné a Kp. 151. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezést. Ez az értelmezés egyfelől ellentétes lenne a jogalkotásról szóló 2010. év CXXX. törvény 3. §-ával, amely szerint a szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos, másfelől nincs összhangban az Alaptörvény 28. cikkével sem, amely szerint a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy azok a józan észnek megfelelő célt szolgálnak.
[15] A Kúria álláspontja szerint a Kp. 154. § (4) bekezdésében foglalt azon szabály a contrario értelmezéséből sem vezethető le a felülvizsgálati kérelem benyújtásának lehetősége, amely kizárja a kijelölési eljárást befejező végzés elleni perújítás lehetőségét. Perújításnak ugyanis a Kp. 122. § (1) bekezdésében foglalt általános alapján bármely, az eljárást befejező érdemi határozattal szemben helye van, az eljáró közigazgatási szervet kijelölő végzés pedig a kijelölési eljárást befejező és annak érdemét eldöntő határozatnak minősül, így ha a jogalkotónak az a jogpolitikai szándéka, hogy ezen eljárástípus körében kizárja a perújítás lehetőségét, akkor erről külön törvényi szabály útján kellett rendelkeznie. Ehhez képest a felülvizsgálat lehetőségének kizártsága már a Kp. 115. § (1) bekezdésének pozitív szabályából is következik, így e körben külön negatív (kizáró) szabályra nincs szükség.
[16] Végül utal arra a Kúria, hogy bár van olyan korábbi kúriai határozat, amely a Kp. XXVI. Fejezetének szabályait alkalmazhatónak ítélte a közigazgatási szerv kijelölésére irányuló eljárásra nézve (K.VI.39.199/2021/2.), a Kúria jelen tanácsa a fent kifejtett érvek alapján e jogértelmezést nem osztja. Az eltérő jogértelmezést tartalmazó kúriai határozat ugyanakkor jelen végzés meghozatalának időpontjában a Bírósági Határozatok Gyűjteményében nem volt fellelhető, ott nem került közzétételre, így az abban foglalt jogértelmezéstől a Kúria ítélkező tanácsa – a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény 32. § (1) bekezdés b) pontjára és (2) bekezdésére figyelemmel – a jogegység érdekében tett előzetes döntéshozatali indítvány előterjesztése nélkül eltérhetett.
[17] Mindezek alapján a Kúria megállapította, hogy a közigazgatási szerv kijelölése tárgyában hozott végzésre a Kp. 151. § (4) bekezdése nem alkalmazható, az nem minősül ítélet hatályú végzésnek, így azzal szemben a Kp. 115. § (1) bekezdésének első fordulata alapján sincs helye felülvizsgálatnak.
[18] Mindezekre tekintettel a Kúria a felperes felülvizsgálati kérelmét – mint törvényben kizártat –a Kp. 115. § (2) bekezdése folytán alkalmazandó Kp. 102. § (1) bekezdés b) pontja alapján visszautasította.
(Kúria Kfv.II.37.530/2023/2.)