I. A külföldiek ingatlanszerzéséhez kapcsolódó önkormányzati érdeksérelem megítéléséhez törvény és a szakhatóságok kijelöléséről szóló kormányrendelet a helyi önkormányzat számára nem szakhatósági feladat- és hatáskört biztosít.
II. A polgármester érdeksérelem fennállásáról szóló értesítése alapján a külföldiek ingatlanszerzését engedélyező hatóságnak érdemben kell vizsgálnia, hogy az ingatlanszerzés a települési önkormányzat, vagy az általa közvetlenül igazgatott területtel összefüggésben a Fővárosi Önkormányzat törvényben meghatározott kötelező vagy az általa önként vállalt helyi közügyet érintő önkormányzati érdekét sérti-e. Az értesítésből egyértelműen ki kell tűnnie, hogy az önkormányzati érdeksérelem milyen helyi közügyet érint [1993. évi LXXVIII. törvény (Lakástörvény) 1/A. § (2) bek.; 251/2014. (X. 2.) Korm. rendelet 4. § (1) bek. a) pont, (3) bek.].
[1] A perben nem álló tulajdonos eladóként és az orosz állampolgár felperes vevőként 2022. február 17-én adásvételi előszerződést kötött a Budapest XIII. kerületi ingatlan, (a továbbiakban: Ingatlan) 16/3714 tulajdoni illetősége – az Ingatlanon várhatóan bejegyzésre kerülő lakás és a hozzá tartozó közös tulajdoni hányad – tulajdonjogának megszerzésére vonatkozóan.
[2] A felperes mint külföldi állampolgár 2022. május 31-én az Ingatlan tekintetében ingatlanszerzésének engedélyezése iránti kérelmet terjesztett elő az I. rendű alperesnél. Az I. rendű alperes a külföldiek mező- és erdőgazdasági hasznosítású földnek nem minősülő ingatlanokat érintő tulajdonszerzéséről szóló 251/2014. (X. 2.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 4. § (1) bekezdés a) pontja, 4. § (3) bekezdése és 6. § (2) bekezdése alapján felhívta Budapest Főváros XIII. kerületi Önkormányzat Polgármesterét, hogy nyilatkozzon, a felperes külföldi állampolgár ingatlanszerzése sért-e önkormányzati érdeket, „[a]mennyiben érdeksérelem merült fel, kérjük ennek indokait felsorolni.”
[3] A II. rendű alperes 2022. június 23. napján kelt XI/429-2/2022 számú indokolás nélküli nyilatkozatában arról tájékoztatta az I. rendű alperest, hogy az ingatlanszerzés „önkormányzati érdeket sért”.
[4] Az I. rendű alperes a 2022. június 11. napján kelt BP/1008/04729-8/2022. számú határozatával a felperes kérelmét elutasította. Rögzítette, hogy a II. rendű alperes nyilatkozata szerint az ingatlanszerzés önkormányzati érdeket sért, ezért a lakások és helyiségek bérletére, valamint elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Lakástörvény) 1/A. § (2) bekezdése, a Korm. rendelet 1. § (1) bekezdése, 4. § (1) bekezdésének a) pontja, valamint a 4. § (3) bekezdése alapján az ingatlanszerzési kérelmet el kellett utasítania.
A kereseti kérelem és az alperes védekezése
[5] A határozattal szemben a felperes keresetet terjesztett elő a Fővárosi Törvényszéknél, melyben a határozat megsemmisítését és az I. rendű alperes új eljárásra kötelezését kérte. Álláspontja szerint sem a II. rendű alperes nyilatkozatából, sem az I. rendű alperes határozatából nem állapítható meg, hogy a felperes ingatlanszerzése milyen kötelező vagy önként vállalt helyi közügyet érintő önkormányzati érdekét sérti. A II. rendű alperes nyilatkozatából nem derül ki egyrészt, hogy milyen jogszabályi rendelkezésre alapítottan van lehetősége – mérlegelési jogkörben – dönteni arról, hogy a tulajdonszerzés önkormányzati érdeket sért-e; másrészt, hogy milyen önkormányzati érdekek szolgálnak nyilatkozata alapjául.
[6] Az I. és a II. rendű alperesek védiratukban a kereset elutasítását kérték. Az I. rendű alperes kifejtette, hogy a kógens jogszabályi rendelkezések okán az önkormányzati érdeksérelem fennállására vonatkozó polgármesteri nyilatkozat esetén mérlegelés nélkül el kellett utasítania a felperes kérelmét, további tényállás-tisztázási és indokolási kötelezettsége nem állt fenn. A II. rendű alperes kifejtette, hogy nem az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 55. §-a szerinti szakkérdésben nyilatkozott, nem érdemi döntést hozott, nyilatkozatát diszkrecionális jogkörében tehette meg.
Az elsőfokú ítélet
[7] A Fővárosi Törvényszék 2023. február 1. napján kelt 113.K.702.943/2022/10. számú ítéletével a támadott közigazgatási határozatot megsemmisítette, az I. rendű alperest új eljárás lefolytatására kötelezte, azzal, hogy a megismételt eljárásban az I. rendű alperesnek ismételten meg kell keresnie a II. rendű alperest, és fel kell hívnia, hogy tegyen új, a Korm. rendelet 6. § (2) bekezdésének megfelelő tartalmú, indokolt nyilatkozatot, majd ennek birtokában kell ismételten döntést hoznia és azt indokolnia.
[8] A jogerős ítélet szerint az I. rendű alperesnek az Ákr. 62. § (1) bekezdése alapján tényállás tisztázási, az Ákr. 81. § (1) bekezdése alapján indokolási kötelezettsége van, vagyis azokat a tényeket, körülményeket, amelyeknek az ügy elbírálásában jelentősége van, rögzítse, a szükséges eljárási cselekményeket elvégezze, és az ennek eredményeként beszerzett bizonyítékokat összevesse, majd azok értékelése alapján határozatát részletesen, a jogszabályi követelményeket kielégítő módon és döntésének indokait is rögzítve, megfelelően indokolja. Ennek következtében nem osztotta a II. rendű alperes azon álláspontját, hogy nincs olyan jogszabály, amely megmondaná, hogy milyen feltételekről és hogyan kell számot adnia. A Korm. rendelet rendelkezései értelmében az I. rendű alperesnek az Ákr. alkalmazásával, a Korm. rendelet alapján kellett eljárnia.
[9] Az elsőfokú bíróság megállapította, hogy a Korm. rendelet alapján az I. rendű alperes nem hagyhatta volna figyelmen kívül, hogy a Korm. rendelet 6. § (2) bekezdésének megfelelő nyilatkozatot adott-e a II. rendű alperes. „Mindezekre figyelemmel – bár a Korm. rendelet nem szakhatóságnak nevezi az Önkormányzat Polgármesterét – a Korm. rendeletben meghatározott eljárási rend, különös tekintettel az I. rendű alperest megkeresésre kötelező 4. § (1) bekezdés a) pontjára és a II. rendű alperes nyilatkozattételi kötelezettségét, és annak tartalmát előíró 6. § (2) bekezdésére, az Ákr. 55. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfeleltethető, a szakhatósági eljárás tartalmi elemei fennállnak, ezért a II. rendű alperes eljárására az Ákr. 55. § (2) bekezdése is irányadó.”
[10] Az elsőfokú bíróság tehát úgy ítélte meg, hogy az eljárásban a II. rendű alperes szakhatóságként működik közre, a felperes által vitatott közigazgatási cselekményt két közigazgatási szerv valósította meg, az I. rendű alperes hatósági tevékenysége a II. rendű alperes tevékenységén – adott esetben nyilatkozatán – alapul, azt nem bírálhatja felül, tevékenységüket ugyanabban a megelőző eljárásban valósították meg. A szakhatósági állásfoglalás jellemzői is fennállnak a II. rendű alperes nyilatkozata vonatkozásában.
[11] A jogerős ítélet indokolása szerint a Korm. rendelet értelmében a II. rendű alperesnek kifejezetten meg kellett volna jelölnie mi az az ok, tény, körülmény, amely miatt a külföldi állampolgár ingatlanszerzése az Önkormányzat érdekét sérti. A Korm. rendelet 6. § (2) bekezdése alapján legalább arról számot kellett volna adnia, mi az a törvényben meghatározott kötelező vagy az Önkormányzat által önként vállalt helyi közügyet érintő önkormányzati érdek, amelynek sérelme miatt nem tudja elfogadni a felperes ingatlanszerzési szándékát.
[12] Jelen ügyben a tulajdonhoz való alapjog önkényes korlátozását eredményezte, hogy az alperes a Korm. rendelet 6. § (2) bekezdése szerinti indokok – mint releváns tényállási elem – figyelmen kívül hagyásával, ennek következtében a tényállás-tisztázási és az azzal szorosan összefüggő indokolási kötelezettség megsértésével utasította el a felperes ingatlantulajdon megszerzésének engedélyezésére irányuló kérelmét. A felperes alappal állította, hogy a határozat sérti az Ákr. 62. § (1) bekezdését és a 81. § (1) bekezdését, kiemelve, hogy a hatóság számára az Ákr. 62. §-ában és 81. §-ában előírt tényállás-tisztázási és indokolási kötelezettség az alperesi eljárás garanciális eleme.
A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem
[13] A jogerős ítélettel szemben a II. rendű alperes terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet, a jogerős ítélet megváltoztatását és a kereset elutasítását kérve. Álláspontja szerint a jogerős ítélet sérti az Ákr. 62. § (1) bekezdését, mivel a Korm. rendelet 4. § (3) bekezdése alapján az I. rendű alperesnek nincs mérlegelési lehetősége közérdek- vagy önkormányzati érdeksérelem esetén, a kérelmet el kell utasítania. Az I. rendű alperes nem folytathat le bizonyítási eljárást arra vonatkozóan, hogy az ingatlanszerzés valóban sérti-e a közérdeket vagy önkormányzati érdeket, és ha sérti, akkor milyen közérdeket vagy önkormányzati érdeket sért.
[14] Az ítélet indokolásából nem állapítható meg továbbá, hogy a bíróság mire alapította azt a jogi álláspontját, hogy a Korm. rendelet világosan előírja a II. rendű alperes nyilatkozattételi és indokolási kötelezettségét, amely nem vezethető le a Korm. rendelet 6. § (2) bekezdéséből sem. Az meghatározza az önkormányzati érdeksérelmet, és azt a kötelezettséget rója a polgármesterre, hogy érdeksérelem fennállása esetén erről értesítse a kormányhivatalt. A polgármester számára kizárólag értesítési kötelezettséget és nem indokolással ellátott szakhatósági döntéshozatalt ír elő.
[15] A II. rendű alperes vitatta továbbá, hogy szakhatóságnak minősülne. Kiemelte, hogy az Ákr. 55. §-a meghatározza azt, hogy milyen jogszabályban lehet kijelölni szakhatóságot és annak milyen a jogszabályban meghatározott szakkérdésben kell állást foglalnia. A polgármester értesítési kötelezettségét előíró jogszabály nem törvény és nem is a szakhatóságok kijelöléséről szóló kormányrendelet, azt a jogalkotó a Lakástörvény 93. §-ában kapott felhatalmazás alapján alkotta meg, amely felhatalmazás nem terjedt ki arra, hogy az Ákr. 55. § (1) bekezdése szerinti szakhatóságot jelöljön ki. A jogszabály értelmezése nem eredményezhet alaptörvényellenes alkalmazást. Egy törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendeletnek nem adható olyan értelmezés, amely a felhatalmazás kereteit túllépi, hiszen a jogalkotó sem lépheti át alkotmányosan a felhatalmazás kereteit, ezáltal a jogállam követelményeinek megsértését jelenti a felhatalmazás kereteit túllépő jogértelmezés.
[16] A felülvizsgálati kérelem szerint a II. rendű alperes azért sem lehet szakhatóság, mert nem szakkérdésben kell állást foglalnia. A polgármester az érdeksérelem megállapítása során nem azt vizsgálja, hogy a kérelem teljesítése jogszerű-e, hanem azt, hogy az önkormányzat érdekét sérti-e. Amennyiben a polgármester ezen ügyekben szakhatóságként jár el az Ákr. 55. § alapján, akkor az értesítésére az Ákr. 55. § (2) bekezdése szerint a döntésre vonatkozó rendelkezéseket kell megfelelően alkalmazni, az azonban nem nevezhető értesítésnek.
[17] A II. rendű alperes hivatkozott továbbá arra, hogy a Korm. rendelet és a Lakástörvény rendelkezései szerint elsősorban polgári jogi keretek között kell az anyagi jogi szabályokat vizsgálni, ezért a polgármester az önkormányzati érdek körében tett nyilatkozatát nem hatóságként teszi meg, hanem a polgári jog szabályai között. Ezt az álláspontot erősíti az is, hogy a Korm. rendelet 1. számú melléklete az ingatlanszerzés engedélyezése iránti kérelem formanyomtatványát tartalmazza, nem nevesíti hatóságként a polgármestert és az önkormányzati érdeksérelemről történő nyilatkozatot, csak a kiutasítás, vagy beutazási és tartózkodási tilalom, valamint elfogatóparancs hatálya alatt állásra vonatkozó adatok továbbítása érdekében a hatáskörrel rendelkező hatóságok megkeresését írja elő.
[18] A felperes felülvizsgálati ellenkérelmében a jogerős ítélet hatályában fenntartását és a II. rendű alperes felülvizsgálati kérelemének elutasítását kérte perköltségben történő marasztalása mellett. Hivatkozott arra, hogy a II. rendű alperes felülvizsgálati kérelmével ellentétben a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) nem ad olyan megváltoztatási jogkört a felülvizsgálati bíróság számára, mely alapján a bíróság jogerős ítéletét megváltoztatná anélkül, hogy a megtámadott közigazgatási cselekményt is megsemmisítené. A Kúria kötve van II. rendű alperes felülvizsgálati kérelméhez, tehát jelen felülvizsgálati eljárásban a Kp. 121. § (1) bekezdésében meghatározott egyik döntést sem hozhatja meg.
[19] Kifejtette, hogy a jogerős ítélet és a II. rendű alperes is helyesen állapította meg, hogy az önkormányzati érdeksérelem igazolásának két együttes felétele van, s csupán az illetékes polgármester értesítése alapján még nem állapítható meg az önkormányzati érdek sérelme. Amennyiben pusztán a polgármesteri értesítésre alapozza az eljáró kormányhivatal a döntését – illetve, amennyiben a polgármesteri értesítésből nem állapítható meg ténybelileg az önkormányzati érdek sérelmének fennállta – úgy a hatóság nem tesz eleget a tényállás-feltárási kötelezettségének. Ebben az esetben a kormányhivatalnak további bizonyítási eljárást kell lefolytatnia, vagyis annak megállapítása, hogy a külföldi személy ingatlanszerzése önkormányzati érdeket sért, végső soron az eljáró kormányhivatal feladata.
[20] Az I. rendű alperes megkeresésében külön felhívta II. rendű alperest, hogy amennyiben az ingatlanszerzés önkormányzati érdeket sért, úgy jelölje meg annak indokait, de ennek nem tett eleget. E körben hivatkozott a Debreceni Törvényszék K.703.301/2020/8. számú ítéletére, mely álláspontja szerint hasonló jogkérdésben született, s jelen ügyre is releváns megállapításokat tartalmaz. Így különösen kiemelte, hogy a hatóságnak nem az érdeksérelem veszélyének fennálltát, hanem a tényleges érdeksérelmet kell a jogszabály szövegéből kitűnően tisztáznia a célból, hogy a felperes tulajdonszerzése engedélyezhető-e, avagy sem. Jelen ügyben a felperes ingatlanszerzésének önkormányzati érdeksérelmet okozó indokait nem tárta fel.
[21] A felperes a jogerős ítélet szakhatóságra vonatkozó megállapításaival kapcsolatban kifejtette, hogy a Fővárosi Törvényszék helyes következtetéseket vont le a joggyakorlat és a hatályos jogszabályok alapján. Vitatta továbbá a II. rendű alperes azon érvelését, hogy a polgármester a tájékoztatás megadása során polgári jogi jogviszonyban járna el. Az illetékes kormányhivatal külföldi ingatlanszerzésének engedélyezésére irányuló eljárása hatósági eljárásnak minősül, így a polgármester tájékoztatásának megadása is közigazgatási cselekménynek minősül.
[22] Az I. rendű alperes a felülvizsgálati eljárásban nyilatkozatot nem tett.
A Kúria döntése és jogi indokai
[23] A felülvizsgálati kérelem nem megalapozott.
[24] A Kúria a Kp. 115. § (2) bekezdése alapján alkalmazandó 108. § (1) bekezdése szerint a jogerős ítéletet a felülvizsgálati kérelem, a csatlakozó felülvizsgálati kérelem és a felülvizsgálati ellenkérelem keretei között vizsgálja felül.
[25] Jelen ügyben a Kúriának abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a II. rendű alperes az eljárásban szakhatóságként jár-e el, az érdeksérelem fennállásáról szóló értesítése indokait köteles-e megjelölni.
[26] A Lakástörvény 1/A. § (2) bekezdése értelmében a külföldi jogi személy vagy a külföldi természetes személy az (1) bekezdés szerinti ingatlant az ingatlan fekvése szerint illetékes fővárosi és vármegyei kormányhivatal (a továbbiakban: kormányhivatal) engedélyével szerezheti meg.
[27] A Korm. rendelet. 4. § (1) bekezdése szerint „az ingatlanszerzést engedélyezni kell, amennyiben a) az közérdeket és önkormányzati érdeket nem sért…” E § (3) bekezdése előírja, hogy „amennyiben az ingatlanszerzés közérdeket vagy önkormányzati érdeket sért, és e rendelet nem írja elő, hogy az ingatlanszerzést engedélyezni kell, az ingatlanszerzés engedélyezése iránt benyújtott kérelmet el kell utasítani.”
[28] A Korm.rendelet 6. § (2) bekezdése szerint „Önkormányzati érdek sérelmének minősül, ha az ingatlanszerzés a települési önkormányzat, vagy az általa közvetlenül igazgatott területtel összefüggésben a Fővárosi Önkormányzat törvényben meghatározott kötelező vagy az általa önként vállalt helyi közügyet érintő önkormányzati érdekét sérti, és erről az ingatlan fekvése szerint illetékes települési polgármester, Budapesten a fővárosi kerületi önkormányzat polgármestere, a Fővárosi Önkormányzat által közvetlenül igazgatott terület tekintetében a főpolgármester (a továbbiakban együtt: polgármester) a megkeresését követő harminc napon belül értesíti a fővárosi és vármegyei kormányhivatalt.”
[29] Az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdése értelmében Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek. A 32. cikk (1) bekezdés l) pontja kimondja, hogy a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között törvényben meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol.
[30] Az Ákr. 55. § (1) bekezdése szerint törvény vagy a szakhatóságok kijelöléséről szóló kormányrendelet közérdeken alapuló kényszerítő indok alapján az ügyben érdemi döntésre jogosult hatóság számára előírhatja, hogy az ott meghatározott szakkérdésben és határidőben más hatóság (a továbbiakban: szakhatóság) kötelező állásfoglalását kell beszereznie. A Kormány az Ákr. 139. § b) pontjában kapott felhatalmazás alapján alkotta meg az egyes közérdekeken alapuló kényszerítő indok alapján eljáró szakhatóságok kijelöléséről szóló 531/2017. (XII. 29.) Korm. rendeletet.
[31] Az Alaptörvény 28. cikkére is figyelemmel a fenti jogszabályhelyek együttes értelmezéséből a Kúria szerint a következő megállapítás tehető.
[32] Jelen esetben a külföldiek ingatlanszerzéséhez kapcsolódó önkormányzati érdeksérelem megítéléséhez a Lakástörvény a helyi önkormányzat számára feladat- és hatáskört nem biztosít. A Korm. rendelet továbbá nem szakhatóságok kijelöléséről szóló kormányrendelet, így az Ákr. 55. § (1) bekezdésének megfelelően az sem minősíthette sem az önkormányzatot, sem a polgármestert szakhatósággá. A II. rendű alperes tehát az eljárásban nem önálló hatóságként és nem szakhatóságként vett részt. Tévedett az elsőfokú bíróság, amikor a II. rendű alperest szakhatóságnak tekintette és a perből, mint alperest nem bocsátotta el [Kp. 18. § (1) bekezdés, 25. § (1) bekezdés] és nem érdekeltként [Kp. 20. § (1) bekezdés] kezelte, ez azonban a II. rendű alperes perben állására tekintettel az ügy érdemére nem hatott ki.
[33] Megállapítható továbbá, hogy az önkormányzati érdeksérelemre való hivatkozás nem lehet általános, a Korm. rendelet alapján csak az önkormányzat törvényben meghatározott kötelező vagy az általa önként vállalt helyi közügyet érintő önkormányzati érdek sérelméhez kapcsolódhat, az önkormányzat nem polgári jogi kapcsolatban áll a (szerződő) felekkel, illetve az ingatlannal.
[34] A Korm. rendelet 6. § (2) bekezdése meghatározza, hogy a hatóságnak (jelen esetben az I. rendű alperesnek) mit kell önkormányzati érdeksérelemnek tekinteni. Ehhez kapcsolódóan a hatóságot az Ákr. 62. § (1) bekezdése szerint a tényállás tisztázására, az Ákr. 81. § (1) bekezdése értelmében a döntés indokolására vonatkozó kötelezettség terheli. Ennek teljesítése elképzelhetetlen az érdeksérelem okának kifejtése nélkül.
[35] Az I. rendű alperest az önkormányzat polgármesterének kizárólag az érdeksérelem tényéről szóló értesítése nem köti, az érdeksérelem megállapításának feltétele ugyanis egyrészt az értesítés megtörténte, másrészt annak tartalma Az érdeksérelem fennállása ugyanis a polgármesteri értesítéstől függetlenül – hivatalból – nem állapítható meg. Ebből következően az értesítésből ki kell tűnnie, hogy az önkormányzati érdeksérelem milyen helyi közügyet érint, megfogalmazásában pedig konkrét tényt, vagy szempontot is tartalmaznia kell. A kormányhivatal nem terjeszkedhet túl a nyilatkozat tartalmán, a határozatának indokolásában pedig ki kell fejtenie, hogy mi alapján állapította meg, hogy az önkormányzat által előadott érdeksérelem az önkormányzat kötelező vagy az általa önként vállalt helyi közügyet – mennyiben és milyen okból – érinti. Az ezzel ellentétes álláspont elfogadása azzal járna, hogy a konkrét érdeksérelem ismerete nélkül nem lenne eldönthető, hogy az fennáll-e, illetve az mennyiben érinti az önkormányzat törvényben meghatározott kötelező vagy az általa önként vállalt helyi közügyet, ezáltal a Korm. rendelet 6. § (2) bekezdése ténylegesen kiüresedne, a megtagadás indoka nem lenne ismert a fél előtt, így sérülne az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése által garantált tisztességes ügyintézéshez való jog.
[36] A Kúria megjegyzi továbbá, hogy a 2012. október 17. napján hozott Kfv.II.39.175/2011/4.számú döntésében, igaz más jogszabályi környezetben, de hasonló jogkérdésben kimondta, hogy azzal, hogy a hatóság nem mérlegelte a polgármester válaszát, hanem feltétel, azaz mérlegelés nélkül elfogadta, jogszabálysértően hozta meg döntését. A döntés ez irányú tartalmát a Kúria eljáró tanácsa továbbra is irányadónak tekinti.
[37] A fentiek alapján a Kúria a Kp. 121. § (2) bekezdése alapján a jogerős ítéletet hatályában fenntartotta.
(Kúria Kfv.IV.37.203/2023/5.)