Az önkormányzati képviselő tiszteletdíjával kapcsolatos jogvita közigazgatási jogvita, amelyet közigazgatási perben, a Kp. általános szabályai alapján kell elbírálni, a közszolgálati jogvita elbírálására vonatkozó speciális rendelkezések nem alkalmazhatók [2017. I. évi törvény (Kp.) 4. § (1) bek., 5. §, 12. §; 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) 35. §].
A fellebbezés alapjául szolgáló tényállás
[1] A felperes keresetet terjesztett elő a bíróságnál, amelyben önkormányzati képviselői tiszteletdíj megfizetésére kérte kötelezni az alperest. Keresetét Magyarország helyi önkormányzatairól szóló
2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 28. § (1) bekezdésében és a 35. § (1) bekezdésében foglaltakra alapította, és azzal indokolta, hogy a 2019. október 13-án megtartott helyi önkormányzati képviselői választáson önkormányzati képviselőnek megválasztották, ebben a tisztségében tiszteletdíj illeti meg, azonban az alperes nem fizette ki a részére az őt a megválasztásától 2021. október 31-ig megillető 1 228 885 forint tiszteletdíjat.
Az elsőfokú határozat
[2] A Debreceni Törvényszék 8.K.702.404/2021/2. számú végzésével elrendelte a keresetlevél áttételét a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező Fehérgyarmati Járásbírósághoz.
[3] Döntését a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 5. § (1) és (4) bekezdésében, 47. § (1) bekezdésében, a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 20. § (1) és (3) bekezdésében,
25. § (1) bekezdésében, 508. § (1) bekezdésében, a Mötv. 28. § (1) bekezdésében, a bíróságok elnevezéséről, székhelyéről és illetékességi területének meghatározásáról szóló 2010. évi CLXXXIV. törvény (a továbbiakban: Illetékességi törvény) 1. számú melléklete 16. pont 16/2. alpontjában foglalt rendelkezésekre alapította.
[4] A végzés indokolása szerint a helyi önkormányzati képviselő „egyedi jogviszonyban” áll, amely nem feleltethető meg a Kp. 5. § (1) és (4) bekezdésében, valamint a Pp. 508. §-ában meghatározott jogviszonynak, a helyi önkormányzat és az önkormányzati képviselő közötti jogvitában a helyi önkormányzati képviselő igényével kapcsolatos perben az általános hatáskörrel és illetékességgel rendelkező bíróságok járnak el. A keresetlevélből megállapítható, hogy a perre a Fehérgyarmati Járásbíróság rendelkezik hatáskörrel és illetékességgel.
[5] Az elsőfokú bíróság irányadónak tekintette az Mpk.I.10.868/2006/1. számú végzésben foglaltakat, amely szerint az önkormányzati képviselő olyan sajátos, választással létrejövő jogviszonyban áll, amellyel összefüggésben keletkezett jogvita elbírálása nem a munkaügyi, hanem az általános hatáskörű bíróság hatáskörébe tartozik.
A fellebbezés és észrevétel
[6] A végzéssel szemben a felperes terjesztett elő fellebbezést, amelyben kérte annak hatályon kívül helyezését, az elsőfokú bíróságnak az eljárás lefolytatására kötelezését.
[7] A felperes álláspontja szerint az elsőfokú bíróság téves értelmezésével megsértette a Kp. 4. §-ában, 5. §-ában és a Pp. 174. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezéseket, ezért megalapozatlan következtetésre jutott, és nem alkalmazta a Kp. 7. § (1) bekezdés a) pontjában, a 12. § (1) bekezdésében, a 13. § (8) bekezdésében, az Illetékességi törvény 4. számú mellékletében foglaltakat.
[8] Állítása szerint kereseti kérelme közszolgálati jogviszonyból eredő jogokkal és kötelezettségekkel kapcsolatos igény érvényesítésére irányul, amelyet közigazgatási perben, az alperes székhelye (a felperes munkavégzési helye) szerinti, közigazgatási kollégiummal rendelkező törvényszéknek kell első fokon elbírálni. Erre figyelemmel az áttételt elrendelő végzés jogszabálysértő, az irányadó törvényi rendelkezések helyes értelmezése alapján az elsőfokú bíróság az eljárás lefolytatására köteles.
[9] Az alperes a fellebbezésre nem tett észrevételt.
A Kúria döntése és jogi indokai
[10] A fellebbezés az alábbiak szerint megalapozott.
[11] A Kúriának a fellebbezés alapján abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a Mötv. 28. § (1) bekezdésére és 35. § (1) bekezdésére alapított, a helyi önkormányzati képviselők részére – képviselő-testületi rendelettel – megállapított tiszteletdíj iránti követelés közszolgálati jogviszonyból származik-e, a felek közötti jogvita elbírálására a Kp. eljárási szabályai alapján közigazgatási bíróság, vagy – az elsőfokú bíróság döntésének megfelelően, a Pp. szabályai alkalmazásával – általános hatáskörű bíróság rendelkezik-e hatáskörrel. A Kúria mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy a helyi önkormányzati képviselők a Mötv. által szabályozott, tiszteletdíjra való jogosultságukat megalapozó tevékenységüket közszolgálati jogviszony keretében végzik-e.
[12] Az Alaptörvény 31. cikkének (1) bekezdése szerint Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek. Az Alaptörvény 32. cikkének (1) bekezdése meghatározza a helyi önkormányzat hatásköreit és a helyi közügyek intézése körében – törvény keretei között – ellátandó feladatait, a 33. cikk (1) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a helyi önkormányzat feladat- és hatásköreit a képviselő-testület gyakorolja.
[13] A Mötv. preambuluma szerint „[a] helyi önkormányzatok az egységes állami szervezetrendszer részeként” működnek; a helyi önkormányzás a település, valamint a megye választópolgárai közösségének joga, a helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot [Mötv. 2. § (1)–(2) bekezdés]. A helyi önkormányzás joga a települések és megyék választópolgárainak közösségét illeti meg, a választópolgárok az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat – népszavazáson való részvételük mellett – választott képviselőik útján gyakorolják [Mötv. 3. § (1), (4) bekezdés]. A helyi önkormányzat törvényben meghatározott és önként vállalt feladat- és hatásköröket lát el [Mötv. 10. § (1)–(2) bekezdés].
[14] A Mötv. – felperes által is felhívott – 28. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzati képviselő megbízatása, jogai és kötelezettségei megválasztásával keletkeznek, a megbízatás megszűnésével szűnnek meg, amelyre sajátos szabályok vonatkoznak [29–31. §]. A Mötv. részletesen meghatározza a képviselő jogait és kötelezettségeit, a választói érdekei képviseletében ellátandó feladatait [32. § (1)–(3) bekezdés], rendelkezik a részükre – képviselő-testületi rendeletben meghatározható – tiszteletdíj, juttatások, költségtérítés megállapításáról [35. § (1)–(4) bekezdés] és kifejezetten rendelkezik a Mötv.-ben meghatározott kötelezettségeit megszegő képviselő tiszteletdíja csökkentésének, megvonásának lehetőségéről (33. §).
[15] A helyi önkormányzati képviselők – az Alaptörvény, valamint a Mötv. ismertetett rendelkezéseiből következően – megbízatásukat a helyi önkormányzati választások, a választópolgárok választásának eredményeként nyerik el; jogaik gyakorlásával és kötelezettségeik teljesítésével a választópolgárok helyi önkormányzáshoz való jogát valósítják meg, a választópolgároknak a helyi közhatalom gyakorlásában való részvételét biztosítják. A helyi önkormányzati képviselői (és a polgármesteri) megbízatás – ahogyan arra az Alkotmánybíróság a Mötv. rendelkezése alaptörvény-ellenessége vizsgálata során rámutatott – a közélet szempontjából kiemelten fontos tisztség, amelynek az elnyerése a választópolgárok bizalmának a megtestesülését jelenti, a közügyek intézésére adott széleskörű társadalmi felhatalmazást és legitimációt biztosít [23/2020. (VIII. 4.) AB határozat].
[16] A Kúriának ebben a perben is követendő határozata (Kökif.I.5017/2014/4.) szerint a tiszteletdíj (és a természetbeni juttatás) intézményének funkciója az önkormányzati munka és az ahhoz kapcsolódó felelősség elismerését, az önkormányzati megbízatás zavartalan pénzügyi és dologi feltételeinek biztosítását hivatott szolgálni. A tiszteletdíj és a természetbeni juttatás ezért igazodik a juttatásra jogosult képviselő által betöltött funkcióhoz, míg a költségtérítés a képviseleti tevékenységgel összefüggésben kiesett jövedelmet ellentételezi [79/2002. (XII. 19.) AB határozat, 77/2002. (XII. 19.) AB határozat].
[17] A felperes a fenti jellemzőkkel rendelkező önkormányzati képviselői jogviszonyát tévesen azonosította a Kp. 4. § (7) bekezdés 3. pontjában meghatározott közszolgálati jogviszonyként. A rendelkezés szerint a Kp. alkalmazásában közszolgálati jogviszony: az állam vagy az állam nevében eljáró szerv és az állam nevében foglalkoztatott személy között munkavégzés, illetve szolgálatteljesítés céljából létesített, a köz szolgálatára irányuló, törvényben meghatározott speciális kötelezettségeket és jogokat tartalmazó jogviszony; ide nem értve a bírák, az igazságügyi alkalmazottak, továbbá az ügyészségi alkalmazottak szolgálati viszonyát, valamint a munkaviszonyban állók jogviszonyát.
[18] Az idézett rendelkezés értelmében a közszolgálati jogviszony lényeges fogalmi eleme, hogy az foglalkoztatási jogviszony, amelyet a felek munkavégzés (szolgálatteljesítés) céljából létesítenek. A közszolgálati jogviszonyban álló személyeknek van munkáltatójuk (az állam vagy az állam nevében eljáró szerv), és az állam nevében foglalkoztatott személyeknek minősülnek. A közszolgálati jogviszonyok lényeges elemeit, a felek jogait és kötelezettségeit ún. jogállási törvények (a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. CXCIX. törvény, a honvédek jogállásáról szóló 2012. évi CCV. törvény, a rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyáról szóló 2015. évi XLII. törvény, a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény stb.) szabályozzák. A jogviszony kinevezéssel (és annak elfogadásával) jön létre, annak tárgya az állam, állami szerv részére teljesített önállótlan munkavégzés (ún. függő munka); a jogviszony jellemzője – egyebek mellett – az alkalmazott munkáltatónak való alárendeltsége, a munkakörbe tartozó feladatok rendszeres és folyamatos ellátásának kötelezettsége, a munkáltatónak a munkavégzés elemeire kiterjedő széles körű utasítási joga.
[19] A fentiekkel szemben az önkormányzati képviselő speciális jogviszonya nem foglalkoztatási jogviszony, az annak keretében teljesítendő sajátos munkavégzése a választói akarat megvalósításának egyik eszköze. Az önkormányzati képviselőnek nincs munkáltatója (foglalkoztatója), az önkormányzat képviselő-testülete, illetve az önkormányzat az önkormányzati képviselő munkáltatójának nem minősíthető, foglalkoztatási jogosultságuk és kötelezettségük nincs.
[20] Mindezekből következően az önkormányzati képviselő tisztségének ellátásával kapcsolatos munkavégzése nem tekinthető a Kp. 4. § (7) bekezdés 3. pontja szerinti közszolgálati jogviszony keretében megvalósuló munkavégzésnek, ezért a tiszteletdíjjal kapcsolatos jogvita sem minősül közszolgálati jogviszonyból származó jogvitának.
[21] A felperes ugyanakkor a Kp. 4. és 5. §-ának megsértésére megalapozottan hivatkozott, a jogvita elbírálására – az elsőfokú bíróság jogértelmezésével szemben – az általános hatáskörű bíróság nem rendelkezik hatáskörrel. Az önkormányzati képviselő tiszteletdíjával kapcsolatos jogvita – a következők szerint – közigazgatási jogvita, amelyet közigazgatási perben, az általános szabályok alapján kell elbírálni, a közszolgálati jogvita elbírálására vonatkozó speciális szabályok nem alkalmazhatók.
[22] A Kp. 1. § (1) bekezdése szerint a törvényt a közigazgatási jogviták elbírálása iránti közigazgatási perben és az egyéb közigazgatási bírósági eljárásban kell alkalmazni. A (2) bekezdés szerint a Kp. hatálya nem terjed ki azon a közigazgatási jogvitáknak az elbírálására, amelyekre törvény más bírósági eljárási szabályok alkalmazását rendeli.
[23] A Kp. törvényjavaslatának 1. §-hoz fűzött indokolása értelmében a Kp. tartalmazza a közigazgatási perek és egyéb közigazgatási bírósági eljárások szabályait, amelyeknek a keretében a közigazgatási ügyben eljáró bíróság elbírálja a közigazgatási jogvitákat és lefolytatja a hatáskörébe utalt egyéb eljárásokat, illetve lehetővé teszi, hogy egyes közigazgatási jogvitákat a Kp. hatálya alól kivegyen.
[24] A fentiekre figyelemmel a jogalkotó a Kp. hatálya alól egyértelműen kiveszi „a bírák, az igazságügyi alkalmazottak, továbbá az ügyészségi alkalmazottak szolgálati viszonyát, valamint a munkaviszonyban állók jogviszonyát” [Kp. 4. § (7) bekezdés 3. pont]. A felsorolt jogviszonyokból származó jogviták a polgári perrendtartás hatálya alá tartoznak és munkaügyi perben bírálandók el (Pp. 508. §).
[25] A Kp. 4. § (1) bekezdése alapján a közigazgatási jogvita tárgya a közigazgatási szerv közigazgatási jog által szabályozott, az azzal érintett jogalanyok jogi helyzetének megváltoztatására irányuló vagy azt eredményező (3) bekezdés szerinti cselekményének, vagy a cselekmény elmulasztásának a jogszerűsége. A (3) bekezdés alapján ilyen közigazgatási cselekménynek minősül az egyedi döntés, az egyedi ügyben alkalmazandó – a jogalkotásról szóló törvény hatálya alá nem tartozó – általános hatályú rendelkezés, valamint a közigazgatási szerződés. A Kp. 4. § (7) bekezdés 1. pont b) pontja szerint e törvény alkalmazásában közigazgatási szerv a helyi önkormányzat képviselőtestülete és annak szerve.
[26] A Kp. 5. § (1)–(5) bekezdései rendelkeznek a közigazgatási bírói út igénybevételének a lehetőségéről: a bíróság a – Kp. 4. §-a szerinti – közigazgatási jogvitát közigazgatási perben bírálja el; a bíróság közigazgatási perben dönt abban a közjogi jogvitában, amelynek az elbírálását törvény a közigazgatási ügyben eljáró bíróság hatáskörébe utalta; az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló, valamint a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettségének elmulasztása miatti eljárásban; a rendelkezés ezen túl közszolgálati jogviszonnyal, továbbá közigazgatási szerződéses jogviszonnyal kapcsolatos jogvitában teszi lehetővé a közigazgatási bírói utat.
[27] Az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló 2019. évi CXXVII. törvény (a továbbiakban: Kp. novella) 2019. december 20-tól hatályos rendelkezései módosították a Kp. 5. § (4)–(5) bekezdését. A törvényjavaslatnak a Kp. novella módosított rendelkezéseihez fűzött indokolása szerint „a tárgyi hatálya tekintetében a szabályozási logika visszatér a 2018. előtti szabályozáshoz, emiatt elhagyásra kerül a generálklauzulából a hatósági intézkedés megtámadásának és az általános hatályú intézkedés önálló kifogásolásának lehetősége. Ezzel összefüggésben beszűkül a Kp. tárgyi hatálya oly módon, hogy csak a peresíthető konkrét ügyekre terjed ki.” Másképpen megfogalmazható a jogalkotói cél úgy is, hogy a Kp. hatálya nem valamennyi közjogi vitára terjed ki, hanem csak azokra, amelyek a Kp. 4. §-a által rögzített közigazgatási jogvita fogalom körébe tartoznak, illetve a Kp. 5. § (2) bekezdése értelmében – külön törvényi rendelkezés hiányában is – a Kp. szerinti eljárási rend alapján kell elbírálni a közigazgatási jogvitát, azonban a közigazgatási jogvita fogalmi keretein kívüli közjogi jogvita Kp. szerinti elbírálásához külön törvényi rendelkezés szükséges.
[28] A Kp. hatálya alá tartozó, peresíthető konkrét ügyek körébe tartozik a Kp. 4. § (3) bekezdés a) pontja szerinti közigazgatási cselekmények között az egyedi döntés, ezért az ilyen egyedi döntéssel kapcsolatos jogvitát közigazgatási perben kell elbírálni.
[29] A Mötv. 35. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület az önkormányzati képviselőnek a rendeletében meghatározott tiszteletdíjat, természetbeni juttatást állapíthat meg.
[30] A helyi önkormányzat képviselő-testülete – a fenti rendelkezésekből következően – a Kp. szabályainak alkalmazásában közigazgatási szerv, amely a tiszteletdíjat megállapító rendelete alapján hozott, a tiszteletdíj iránti igény teljesítéséről, a kifizetésről való döntése meghozatala (vagy annak elmulasztása) során közigazgatási tevékenységet végez (egyedi döntést hoz). Ennek folytán a képviselő tiszteletdíjával kapcsolatos jogvita a Kp. 4. § (1) bekezdése szerinti közigazgatási jogvitának minősül, amelyet a Kp. 5. § (1) bekezdése alapján közigazgatási perben a közigazgatási ügyben eljáró bíróságnak kell elbírálnia.
[31] Az a körülmény, hogy az önkormányzati képviselő tiszteletdíjával kapcsolatos jogvita közigazgatási jogvita tárgya lehet, nem jelenti azt, hogy a képviselőt megillető tiszteletdíj iránti igény közszolgálati jogvita keretében érvényesíthető, mert az önkormányzati képviselő – a korábban kifejtettek szerint – nem áll közszolgálati jogviszonyban. Az önkormányzati képviselő tiszteletdíjával kapcsolatos jogvita közigazgatási jogvita, amelyet közigazgatási perben, a Kp. általános szabályai alapján kell elbírálni, a közszolgálati jogvita elbírálására vonatkozó speciális rendelkezések nem alkalmazhatók.
[32] Az elsőfokú bíróság által felhívott Mpk.I.10.868/2006/1. számú határozat, valamint az általa ugyan nem hivatkozott, de lényegében azonos tárgyú és jogértelmezésen alapuló Pkk.9.28.085/2011/3. és Mfv.II.10.279/2012/7. számú határozatok azokat a – a jelenleg hatályos szabályozás (Mötv. 28–39. §) alapján is fennálló – körülményeket illetően irányadók, hogy az önkormányzati képviselő munkavégzése sajátos munkavégzési kötelezettséget jelent, az önkormányzati képviselő választással létrejövő jogviszonyban áll, ezért az ilyen jogviszonyból származó jogvita nem munkaügyi perben bírálandó el (Pp. 508. §). A korábbi ítélkezési gyakorlat azonban a Kp. hatályos rendelkezéseire figyelemmel már nem alkalmazható, a jogvita elbírálása nem az általános hatáskörű bíróság hatáskörébe tartozik. Az elsőfokú bíróság a megváltozott jogszabályi rendelkezéseket, a Kp. szabályozását figyelmen kívül hagyta, amikor az Mpk.I.10.868/2006/1. számú végzésében foglaltakat a hatáskör elbírálása során teljeskörűen irányadónak tekintette, ezért az áttételt elrendelő végzés emiatt is jogszabálysértő.
[33] A Kp. 7. § (1) bekezdés a) pontja szerint első fokon ítélkezik a közigazgatási kollégiummal működő törvényszék.
[34] A Kp. 12. § (1) bekezdése szerint a törvényszék hatáskörébe tartoznak azok a közigazgatási perek és egyéb közigazgatási bírósági eljárások, amelyek elbírálását törvény nem utalja a Kúria hatáskörébe.
[35] A Kp. 13. § (1) bekezdésének e) pontja értelmében, ha más bíróság kizárólagos illetékessége megállapítva nincs, a perre az a bíróság illetékes, a melynek illetékességi területén a mulasztó közigazgatási szerv székhelye található.
[36] A Debreceni Törvényszék közigazgatási kollégiummal működő törvényszék, amelynek az Illetékességi törvény 4. számú melléklete szerint illetékességi területe: Hajdú-Bihar megye, Jász-Nagykun-Szolnok megye, Szabolcs-Szatmár-Bereg megye.
[37] A keresetlevél és a fentiekben elemzett jogszabályi rendelkezések alapján megállapítható, hogy az önkormányzati képviselő tiszteletdíjával kapcsolatos közigazgatási jogvita elsőfokú elbírálására a közigazgatási kollégiummal rendelkező Debreceni Törvényszék rendelkezik hatáskörrel és illetékességgel.
[38] A Kúria rögzíti, hogy a Kp. 6. §-a alapján közigazgatási perben a Pp. 174. § (1) bekezdése (az áttételre vonatkozó rendelkezése) nem alkalmazható, illetve az elsőfokú bíróság döntését erre a jogszabályi rendelkezésre nem alapította, ezért annak megsértése az elsőfokú bíróság részéről fogalmilag kizárt.
[39] Mindezekre tekintettel a Kúria a jogszabálysértő áttételt elrendelő végzést – a Kp. 114. § (4) bekezdése alkalmazásával – hatályon kívül helyezte.
(Kúria Kpkf.VII.45.057/2022/4.)