Köm.5.072/2013/3. számú határozat

Nyomtatóbarát változat

A KÚRIA
ÖNKORMÁNYZATI TANÁCSA

Köm.5072/2013/3.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa
a  dr. Rácz Vanda főosztályvezető által képviselt Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal (2800 Tatabánya, Bárdos László u. 2.) indítványozónak,
Esztergom Város Önkormányzata (2500 Esztergom, Széchenyi tér 1.) ellen jogalkotási kötelezettség elmulasztására  irányuló nemperes eljárásban meghozta az alábbi

h a t á r o z a t o t :

1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Esztergom Város Önkormányzata az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 23. § (1) bekezdéséből eredő jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta, mert nem alkotta meg a 2013. évi költségvetéséről szóló rendeletét.

2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.

3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

I n d o k o l á s

I.

1. Az indítványozó a jogkövetkezmények megjelölése, valamint határidő tűzése mellett törvényességi felhívással fordult az érintett önkormányzathoz azzal, hogy érvényesen nem alkotta meg a 2013. évi költségvetéséről szóló rendeletét.
A 2013. november 25-i határidő az érintett önkormányzat válaszának hiányában eredménytelenül telt el.

2. Az indítványozó ezt követően fordult a Kúria Önkormányzati Tanácsához. Indítványában annak megállapítását kérte, hogy az érintett önkormányzat – megsértve az 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban Hatásköri tv.) 138. § (1) bekezdés b) pontját, az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 23. § (1) és 111. § (6) bekezdéseit, a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 5. § (4) bekezdését, valamint a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 143. § (4) bekezdését – elmulasztotta megalkotni a 2013. évre vonatkozó költségvetésről szóló rendeletét.
A jogalkotással összefüggő tényállás szerint a képviselő-testület a rendelet-tervezetet megtárgyalta, arról szavazott a 2013. március 14-i ülésén. Ennek ellenére azonban a képviselő-testületi ülésről készült jegyzőkönyv a jogalkotás ezen szakaszát nem igazolja vissza. A képviselő-testületi ülésen elfogadott rendeletet a polgármester nem írta alá, így a jegyző nem tudott eleget tenni a rendelet kihirdetésére vonatkozó kötelezettségének sem. Az indítványozó ezért arra a következtetésre jutott, hogy az érintett önkormányzat a 2013. költségvetési évre vonatkozóan nem rendelkezett a gazdálkodásának alapját képező érvényes költségvetésről szóló rendelettel.

3. A Kúria kézbesítette az indítványt az érintett önkormányzat számára állásfoglalásának előterjesztése érdekében. A tértivevény tanúsága szerint az érintett önkormányzat a Kúria felhívását 2013. december 3-án átvette, ám az abban foglaltaknak a határozat meghozataláig nem tett eleget.

II.

1. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése „a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között” hatalmazza fel a helyi önkormányzatokat rendeletalkotásra, az f) pont pedig  az önkormányzatok autonómiájaként határozza meg a költségvetés meghatározását, amelynek alapján az önkormányzat gazdálkodik: „[a] helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között (...) meghatározza költségvetését, annak alapján önállóan gazdálkodik (...).”
Emellett az alkotmányozó a korábbi törvényi szabályt emelte az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésébe, amely szerint „[f]eladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot”.

2. Az Alaptörvény e két rendelkezését összevetve megállapítható, hogy a helyi önkormányzat autonómiájának Alaptörvényen alapuló legfontosabb megnyilvánulása a jogalkotási jogkör, ezen belül pedig költségvetésének - a következő költségvetési év gazdálkodási tervének – tartalmi meghatározása, és annak önkormányzati normaként való elfogadása. Ekként tehát meg kell állapítani azt, hogy a költségvetési rendelet megalkotása közvetlenül az Alaptörvényre visszavezethető jogalkotási felhatalmazást jelent, e norma tartalmánál fogva nem szabályozandó „helyi társadalmi viszony” és kifejezetten nem származékos jogkörben megalkotott norma. Az önkormányzati autonómia védelme tehát ebben a körben ehhez igazodó kell legyen.

3. Az Áht. 23. § (1) bekezdése értelmében „[a] helyi önkormányzat a költségvetését költségvetési rendeletben állapítja meg”, amelynek tartalmi elemeit a 23. § (2) és (3) bekezdései, megalkotásának eljárási rendjét pedig a 24. § rögzíti. Hasonló jogalkotási kötelezettséget fogalmaz meg a Hatásköri tv. 138. § (1) bekezdés b) pontja, amelynek értelmében: „[a] képviselő-testület gazdálkodási feladata és hatásköre: (...) megalkotja a helyi önkormányzat költségvetéséről szóló rendeletet, illetve az ahhoz kapcsolódó egyéb rendeleteket.”
Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése nem hagy kétséget afelől, hogy a helyi önkormányzatok az autonómiájukba tartozó jogaikat törvényi keretek között gyakorolhatják. A költségvetés – gazdálkodási terv – kialakítása és elfogadása ezért a tartalommeghatározás autonómiája mellett egyben rendeletalkotási kötelezettség is a települési önkormányzat számára.
E kötelezettség abból is következik, hogy az Áht. 3. § (3) bekezdése értelmében az államháztartás önkormányzati alrendszerének egyik eleme a helyi önkormányzat, amely ekként központi költségvetési források felhasználója. Az Áht. alapelvi szinten megfogalmazott, az átlátható működés biztosításának egyik feltétele pedig az, hogy a helyi önkormányzat a központi költségvetésből származó forrásokat normatív módon rögzítse.

A helyi önkormányzat számára a költségvetés megalkotása autonómiájához tartozó jog, ugyanakkor az Áht.-ból és a Hatásköri törvényből eredően törvényi kötelezettség is.

4. Az Áht. a költségvetési rendelet megalkotásának folyamatát [Áht. 24. § (1) és (4) bekezdések] és a rendelet elfogadását határidőhöz köti [Áht. 25. § (1) bekezdés]. A 2013 év vonatkozásában – és eltérve a 24. § (3) bekezdésében foglaltaktól - speciálisan 2013. február 15-ig kellett elfogadni [Áht. 111. § (6) bekezdés].

5. A Kúria Önkormányzati Tanácsa mulasztást állapít meg, amennyiben fennállnak a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 59. §-ában szabályozott feltételek. Eszerint „[h]a az önkormányzati tanács megállapítja, hogy a helyi önkormányzat a törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta, határozatában határidő tűzésével elrendeli, hogy a helyi önkormányzat a jogalkotási kötelezettségének tegyen eleget.” A Bszi. alapján a jogkövetkezmény tehát kettős: részben meg kell állapítani a mulasztás tényét, részben pedig határidő tűzésével arra kell kötelezni a helyi önkormányzatot, hogy pótolja mulasztását és alkossa meg a rendeletét.

5.1. A jelen esetben a költségvetési rendelet megalkotásának elmulasztása megállapítható, mivel a képviselő-testület - az érintett önkormányzat által sem cáfoltan - olyan formai  hiányosságok mellett alkotta meg a rendeletét, amelynek mentén érvényes normatív aktus nem jöhetett létre. Ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványban foglaltakat megalapozottnak ítélve az érintett önkormányzat terhére megállapította az Áht. 23. § (1) bekezdésének és 111. § (6) bekezdésének, a Hatásköri tv. 138. § (1) bekezdés b) pontjának megsértését.
Mivel a jelen határozat II.1. és 2. pontjaiban a Kúria rögzítette, hogy a költségvetési rendelet megalkotása nem törvényi felhatalmazáson alapuló kötelezettség, ezért a Jat. 5. § (4) bekezdése sérelmének megállapítását mellőzte. Nem állapította meg továbbá az Mötv. 143. § (4) bekezdésének megsértését sem, mivel e rendelkezés költségvetési rendeletre vonatkozó felhatalmazása 2014. január 1. napjától hatálytalan.

5.2. A Bszi. rendelkezései és a Kúria eddigi gyakorlata alapján a rendeletalkotás elmulasztásának a jogkövetkezménye az is, hogy az önkormányzat mulasztását a Kúria által meghatározott határidőben köteles pótolni.
A jelen esetben azonban, éppen a költségvetési rendelet tartalmi sajátosságaira tekintettel a megállapított mulasztás határidőhöz kötött pótlásának előírása sem célszerűségi, sem pedig a törvényi szabályok oldaláról nem volt szükség.

A költségvetési év elteltére tekintettel nincs olyan indok, amely szükségessé tenné utólagosan a gazdálkodás azon elveinek, főszámainak meghatározását, amelyek mentén korábban az érintett önkormányzat előirányzatait felhasználta, mérlegeit, kimutatásait elkészítette. Gazdálkodása célszerűségének, törvényességének szempontjait az Áht. 89. § (1) bekezdése, illetve a 91. §-a alapján elkészítendő zárszámadási rendelet igazolja vissza. A zárszámadási rendeletben az indítványozó kormányhivatal törvényességi felügyeleti jogkörében eljárva vizsgálhatja azt, hogy az érintett önkormányzat mulasztása ellenére eleget tett-e gazdálkodásával összefüggő valamennyi kötelezettségének.

A mulasztást korrigáló, utólagos rendeletalkotást váltják ki egyebekben az Áht. azon rendelkezései, amelyek mulasztás esetére törvényi szinten rendezik a helyi önkormányzat gazdálkodásának szabályait (Áht. 25. §).

Mindezen indokok alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa jogkövetkezményként csupán a mulasztás tényét állapította meg, de nem kötelezte az érintett önkormányzatot a 2013. évi költségvetési rendeletének utólagos, határidőhöz kötött megalkotására.

7. A Kúria a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) b) és c) pontja alapján elrendelte határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét, továbbá elrendelte, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A jelen határozat elleni jogorvoslat lehetőségét a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2014. február 25.

Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró