Köm.5.034/2020/3. számú határozat

Nyomtatóbarát változat

A Kúria
Önkormányzati Tanácsának

határozata

Az ügy száma: Köm.5.034/2020/3.

A tanács tagja: Dr. Varga Zs. András a tanács elnöke, Dr. Patyi András előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró, Dr. Kiss Árpád bíró, Dr. Varga Eszter bíró

Az indítványozó: Pest Megyei Kormányhivatal (1052, Budapest, Városház u. 7.)

Az érintett önkormányzat: Pilis Város Önkormányzata (2721 Pilis, Kossuth Lajos út 47-49.)

Az ügy tárgya: rendeletalkotási kötelezettség elmulasztása

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

– megállapítja, hogy Pilis Város Önkormányzatának Képviselő-testülete az egyes vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségekről szóló 2007. évi CLII. törvény 4. § d) pontjából eredő jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta, mert nem alkotta meg a Pilis Város Önkormányzat Képviselő-testületének a Képviselő-testület Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 21/2014. (X.30.) sz. önkormányzati rendeletében a képviselő-testület bizottságai nem képviselő tagjainak vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségére vonatkozó szabályozást;
– felhívja a képviselő-testületet, hogy jogalkotási kötelezettségének 2021. április 30. napjáig tegyen eleget;     
– elrendeli, hogy határozatát annak kézhezvételét követő nyolc napon belül a képviselő-testület az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon tegye közzé.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] A Pest Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) törvényességi felügyeleti jogkörében eljárva törvényességi felhívást bocsátott ki 2020. szeptember 23. napján, amelyben kérte Pilis Város Önkormányzat Képviselő-testületét (a továbbiakban: Képviselő-testület), hogy a felhívást tűzze napirendjére, és a mulasztásos törvénysértést Pilis Város Önkormányzat Képviselő-testületének a Képviselő-testület Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 21/2014. (X.30.) sz. önkormányzati rendeletben (a továbbiakban: SZMSZ) a külsős bizottsági tag nem nyilvános vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségének előírásával szüntesse meg.

[2] Pilis Város polgármestere 2020. október 12. napján kelt levelében arról tájékoztatta az indítványozót, hogy a Képviselő-testület 2020. október 8. napján tartott rendkívüli ülésén hozott 223/2020 (X.8.) sz. határozatában a törvényességi felhívásban foglaltakat elutasítva úgy döntött, hogy az SZMSZ-t nem kívánja módosítani.

Az indítvány és az önkormányzat védirata

[3] Az indítványozó előadta, hogy az érintett önkormányzat a törvényességi felhívással nem értett egyet, és a jogszabálysértést nem szüntette meg. Az indítványozó ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsához (a továbbiakban: Önkormányzati Tanács) fordult és a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi. I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 148. § (1) bekezdése alapján indítványozta a jogalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapítását.

[4] Az indítványozó szerint tekintettel arra, hogy a képviselő-testület bizottságainak nem önkormányzati képviselő tagjainak jogai és kötelezettségei megegyeznek az önkormányzati képviselő bizottsági tag jogaival és kötelezettségeivel, ezért a nem képviselő jogállású tagokat is terheli vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség. A nem képviselő bizottsági tagok vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségére vonatkozóan Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) nem tartalmaz speciális rendelkezést, így az egyes vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségekről szóló 2007. évi CLII. törvény (a továbbiakban: Vnytv.) 3. § (3) bekezdés e) pontja az irányadó, amely generális szabályként a közélet tisztasága szempontjából különös jelentőséggel bíró tisztségek betöltéséhez és feladatok ellátásához, a közszférában való foglalkoztatás hiányában is előírja a nem nyilvános vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettséget, amelyet a Vnytv, 4. § d) pontja alapján jelen esetben a képviselőtestület SZMSZ-ében is fel kell tüntetni. Mindezek alapján az indítványozó álláspontja az, hogy mivel az SZMSZ nem tartalmaz szabályozást a külsős bizottsági tag nem nyilvános vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségére vonatkozóan, ezért sérült az Mötv. 57. § (1) bekezdése, a Vnytv. 4. § d) pontja továbbá a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.)  5. § (8) bekezdése.

[5] Az Önkormányzati Tanács a Kp. 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.

[6] Az érintett önkormányzat védiratot nem nyújtott be.

Az Önkormányzati Tanács döntésének indokolása

[7] Az indítvány megalapozott.

[8] A helyi önkormányzati rendeletalkotás kereteit Magyarország Alaptörvénye rögzíti. Az Alaptörvény T) cikke értelmében az önkormányzati rendelet, mint az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv (a helyi önkormányzat) által megalkotott és a külön sarkalatos törvényben meghatározottak szerint kihirdetett jogszabály, általánosan kötelező magatartási szabályt állapíthat meg. Az Alaptörvény továbbá rögzíti, hogy a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között alkot rendeletet, valamint kimondja azt is, hogy a helyi önkormányzat feladatkörében eljárva törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot [32. cikk (1) bekezdés a) pontja és (2) bekezdése].

[9] Az ismertetett, a korábban hatályban volt Alkotmányhoz képest pontosabb alaptörvényi szabályok egyértelművé teszik, hogy a helyi önkormányzat rendeletalkotási hatásköre csak a törvényi keretek között gyakorolható, valamint azt is, hogy a törvényben kapott felhatalmazás alapján az önkormányzatnak a rendeletet meg kell alkotnia. Az Alaptörvény az Alkotmánytól eltérően ugyanis nem megengedő módban fogalmazza meg ezt az önkormányzati hatáskört („alkothat”), hanem azt kijelentő módban rögzíti („alkot”). (Az Alkotmány 44/A. § (1) a) pontja kijelentő módban fogalmazta meg a helyi képviselőtestület hatáskörei között azt, hogy az „önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,”, míg ugyanezen § (2) bekezdése megengedő formában rendelkezett, amikor rögzítette, hogy a „helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal.”)

[10] Az Mötv. 57. § (1) bekezdése értelmében a képviselő-testület szervezeti és működési szabályzatában határozza meg bizottságait, a bizottságok tagjainak számát, a bizottságok feladat- és hatáskörét, működésük alapvető szabályait. A bizottság tagjává nem önkormányzati képviselő tag is választható, akinek jogai és kötelezettségei a bizottság ülésein megegyeznek az önkormányzati képviselő bizottsági tag jogaival és kötelezettségeivel. Az SZMSZ-nek a 23/2014. (XI.09.) számú, a 29/2014. (XI.30.) számú, a 8/2015. (III.01.) számú, a 9/2015. (III.16.) számú, a 2/2017. (I. 26.) számú, a 11/2017. (VI. 28.) számú, a 18/2017. (XI. 29.) számú, a 22/2017. (XII. 14.) számú, az 5/2018. (III. 05.) számú önkormányzati rendelettel egységes szerkezetbe foglalt, 2018. március 05. napjától hatályos rendelkezései [7. § (3) bekezdése] értelmében a képviselő-testületnek négy állandó bizottsága van: Szociális és Egészségügyi Bizottság (5 fővel), Oktatási, Kulturális és Sport Bizottság (5 fővel), Fejlesztési Bizottság (10 fővel) és Pénzügyi Bizottság (5 fővel). Az SZMSZ 52. § (3) bekezdése értelmében a képviselő-testület bizottsága elnökét és tagjainak több mint felét a települési képviselők közül kell választani (azaz nem minden bizottsági tag egyben képviselő is), míg a (4) bekezdés a bizottságok nem képviselő jogállású tagjai eskütételéről rendelkezik. Az (1) bekezdés szerint állandó bizottságok mellett ideiglenes bizottságok és az állandó bizottságokon belül albizottságok létesíthetők.

[11] Az önkormányzati rendeletek fölötti alkotmányossági kontroll mellett korábban a törvényességi kontrollt is ellátó Alkotmánybíróság a részben megengedő alkotmányi szabályok [44/A. § (2) bekezdés] alapján is több határozatában [elsőként a 9/1995. (II. 22.) AB határozatban] megállapította, hogy az önkormányzat szabályozási autonómiája nem terjed addig, hogy amennyiben a rendelet megalkotását törvény írja elő, a rendelet megalkotására vonatkozó törvényi kötelezettségét mellőzze. „Az önkormányzat a törvény által kötelezően meghatározott feladat- és hatáskörében köteles eljárni, s ez vonatkozik a jogalkotási kötelezettségére is.” [ABH 1995, 556., 560-561., utoljára megerősítette: 61/2001. (XII. 20.) AB határozat]. E kötelezettségre, immár az Alaptörvény rendelkezései nyomán, a 2012. január 1. napjától a helyi önkormányzati rendeletek törvényességi normakontrollját ellátó Önkormányzati Tanács is több esetben felhívta a helyi önkormányzatok figyelmét (lásd: Köf.5.030/2018/3. számú határozat [49] pont).

[12] Azt, hogy a jogalkotási felhatalmazás egyben kötelezettséget is jelent, sarkalatos törvény, a Jat. is rögzíti, amikor kimondja, hogy a jogszabály alkotására adott felhatalmazás jogosultja köteles a jogszabályt megalkotni, kivéve, ha a felhatalmazást adó jogszabályból kifejezetten más következik. [Jat. 5. § (8) bekezdése]. Ez a szabály minden, felhatalmazáson alapuló jogszabályalkotásra, így a helyi rendeletalkotásra is vonatkozik.

[13] A Vnytv.-nek az indítványban hivatkozott rendelkezéseit megvizsgálva megállapítható, hogy azok egyértelmű jogalkotási felhatalmazást tartalmaznak, a nélkül, hogy a Jat. 5. § (8) bekezdésében említett kivételes szabály fűződne hozzájuk. A Vnytv. 4. § d) pontja egyértelműen rögzíti azt, hogy „[a] vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettséget a 3. § (3) bekezdés e) pontjában meghatározott személyek esetében az őket ilyen minőségükben alkalmazó szervezet szervezeti és működési szabályzatában fel kell tüntetni.” A 3. § (3) bekezdés e) pontjában meghatározott személynek minősülnek a közszolgálatban nem álló személyek, akik akár önállóan, akár testület tagjaként javaslattételre, döntésre, illetve ellenőrzésre jogosultak az ea) – ed) pontokban felsorolt bármely ügykörben, így különösen önkormányzat, költségvetési intézmény, valamint többségi önkormányzati tulajdonban lévő gazdasági társaság, önkormányzat által alapított közalapítvány által lefolytatott közbeszerzési eljárásban. Ugyanígy, akik akár önállóan, akár testület tagjaként feladataik ellátása során javaslattételre, döntésre, illetve ellenőrzésre jogosultak költségvetési vagy egyéb pénzeszközök felett, továbbá önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás, önkormányzati pénzügyi támogatási pénzkeretek tekintetében, önkormányzat által alapított közalapítvány számára nyújtott támogatási pénzeszköz juttatásánál, vagy egyedi önkormányzati támogatásról való döntésre irányuló eljárás lefolytatása során, vagy önkormányzati, illetve önkormányzat által alapított közalapítványi támogatások felhasználásának vizsgálata, valamint a felhasználással való elszámoltatás során.

[14] Az SZMSZ-nek a bizottsági feladat- és hatáskörmegállapítás kereteit rögzítő rendelkezései egyértelművé teszik, hogy a bizottsági tagok a Vnytv. 3. § (3) bekezdés e) pontja szerinti meghatározás („testület tagjaként javaslattételre, döntésre, illetve ellenőrzésre jogosultak”) alá esnek. Például az SZMSZ 53. § (3) bekezdése – az Mötv. 59. § (1) bekezdéséhez illeszkedő módon – kimondja, hogy a képviselő-testület bizottsága „feladatkörében eljárva előkészítheti a Képviselő-testület döntéseit, majd szervezi és ellenőrzi az adott döntés(ek) végrehajtását, a végrehajtás folyamata állását.”

[15] A Vnytv. 4. § d) pontjában említett szervezeti és működési szabályzat alatt a helyi önkormányzat külsős bizottsági tagjai esetében az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatát kell érteni, melyet az Mötv. 53. § (1) bekezdése folytán megalkotandó rendeletben kell kiadni. A Vnytv. 4. § d) pontja, a 3. § (3) bekezdés e) pontja és annak alpontjai, valamint az Mötv. 53. §-a egyértelmű törvényi szintű felhatalmazást tartalmaznak az indítványban említett témakör rendeletben való szabályozására, mely a Jat. 5. § (8) bekezdése alapján és az irányadó alkotmánybírósági gyakorlat figyelembevételével is jogalkotási kötelezettséget jelentenek a helyi önkormányzati képviselő-testület számára.

[16] Az Önkormányzati Tanács a fentiek alapján megállapította, hogy az indítvány megalapozott. Az érintett önkormányzat ugyanis elmulasztotta jogalkotási kötelezettségét, amikor szervezeti és működési szabályzatáról szóló rendeletében (az SZMSZ-ben) nem rendelkezett a bizottságai külső, nem képviselő tagjai vagyonnyilatkozattételi kötelezettségének szabályairól.

A döntés elvi tartalma

[17] Az önkormányzati rendelet megalkotására vonatkozó felhatalmazás alapján – ha a felhatalmazást adó jogszabályból kifejezetten más nem következik – az önkormányzatnak jogalkotási kötelezettsége áll fenn. Külön törvényi rendelkezés folytán a képviselő-testületnek a szervezeti és működési szabályzatáról szóló rendeletében meg kell alkotnia a képviselő-testület bizottságai külső, nem képviselő tagjai vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségének szabályait.

Záró rész

[18] Az Önkormányzati Tanács az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el, a jogalkotási kötelezettség elmulasztásának jogkövetkezményeit a Kp. 149. § (1) bekezdése alapján állapította meg.

[19] A határozat közzétételére vonatkozó rendelkezés a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.

[20] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján a jogalkotási kötelezettségének elmulasztása miatti eljárásokban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.

[21] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 139. § folytán alkalmazandó 116. § d) pontja és 149. § (2) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2021. január 19.

Dr. Varga Zs. András sk. a tanács elnöke,
Dr. Patyi András sk. előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró,
Dr. Kiss Árpád sk. bíró,
Dr. Varga Eszter sk. bíró