Köm.5.029/2025/4. számú határozat

A Kúria
Önkormányzati Tanácsának
határozata

Az ügy száma: Köm.5.029/2025/4.

A tanács tagjai:

Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke,
Dr. Kiss Árpád Lajos előadó bíró,
Dr. Bögös Fruzsina bíró,
Dr. Dobó Viola bíró,
Dr. Sugár Tamás bíró

Az indítványozó: Budapest Főváros Kormányhivatala (cím1)

Az indítványozó képviselője: Dr. Szász Imola kamarai jogtanácsos (cím2)

Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros XII. kerület Hegyvidéki Önkormányzat (cím3)

Az érintett önkormányzat képviselője: Dr. Enyedi Krisztián Ügyvédi Iroda (cím4, eljáró ügyvéd: dr. Enyedi Krisztián)

Az ügy tárgya: önkormányzat rendeletalkotási kötelezettségének elmulasztása és önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

  • megállapítja, hogy Budapest Főváros XII. kerület Hegyvidéki Önkormányzat Képviselő-testülete a jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta, mert a Budapest Főváros XII. kerület Hegyvidéki Önkormányzat Képviselő-testületének az Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 39/2018. (IX. 26.) számú önkormányzati rendeletének preambulumában a szükséges érvényességi kellékek felsorolásakor nem jelölte meg Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 53. § (1) bekezdését;
  • felhívja a képviselő-testületet, hogy jogalkotási kötelezettségének 2026. február 28. napjáig tegyen eleget;
  • elutasítja azt az indítványt, amely Budapest Főváros XII. kerület Hegyvidéki Önkormányzat Képviselő-testületének az Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 39/2018. (IX. 26.) számú önkormányzati rendelete 41. § (5) bekezdésének „– ideértve a bizottságra átruházott hatásköröket is –” szövegrésze más jogszabályba ütközésének megállapítására és megsemmisítésére irányul;
  • visszautasítja azt az indítványt, amely a Budapest Főváros XII. kerület Hegyvidéki Önkormányzat Képviselő-testületének az Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 39/2018. (IX. 26.) számú önkormányzati rendelete 33/A. §-a más jogszabályba ütközésének megállapítására és megsemmisítésére irányul;
  • elrendeli határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben;
  • elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak helye nincs.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

  1. A Budapest Főváros XII. kerület Hegyvidéki Önkormányzat (a továbbiakban: önkormányzat) Budapest Főváros XII. kerület Hegyvidéki Önkormányzat Képviselő-testületének Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 39/2018. (IX. 26.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: SZMSZ) 2018. október 1. napján lépett hatályba.
  2. Budapest Főváros Kormányhivatala (a továbbiakban: indítványozó) törvényességi felügyeleti jogkörében eljárva vizsgálta az SZMSZ magasabb szintű jogszabályi előírásokkal való összhangját, majd 2025. augusztus 25. napján BP/2800/00214-1/2025. iktatószámon törvényességi felhívást bocsátott ki az önkormányzat részére. Ebben az indítványozó hat jogszabálysértésre és mulasztásra is felhívta a képviselő-testület figyelmét, s kérte, hogy a jogszabálysértő helyzetet az SZMSZ megfelelő módosításával, pontosításával és kiegészítésével, 30 napon belül szüntesse meg.
  3. A törvényességi felhívás kifogásolta az SZMSZ preambulumának tartalmát (1. pont), a bizottsági ülések összehívásával kapcsolatos szabályozást (2. pont), a polgármester két bizottsági ülés közötti döntési jogkörét (3. pont), a nem képviselő bizottsági tagok vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettsége tekintetében azt, hogy az esetükben a vagyonnyilatkozatok nyilvánosságának kizárásával kapcsolatos szabályozást az SZMSZ nem tartalmazott (4. pont), az ideiglenes bizottságok létrehozásával és megszüntetésével kapcsolatos szabályozást (5. pont) és azt, hogy az SZMSZ 46. § (4) bekezdése hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezésre utalt (6. pont).
  4. A képviselő-testület 2025. szeptember 18. napján tartott ülésén megvitatta a törvényességi felhívásban foglaltakat, a felhívás 2., 4., 5. és 6. pontjaiban foglaltakkal egyetértve elfogadta a Budapest Főváros XII. kerület Hegyvidéki Önkormányzat Képviselő-testületének Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 39/2018. (IX. 26.) önkormányzati rendelet módosításáról szóló 26/2025. (IX. 28.) önkormányzati rendeletét (a továbbiakban: módÖr.). A törvényességi felhívás 4. pontjában foglaltakra tekintettel az SZMSZ kifogásolt 33/A. §-át kiegészítette azzal, hogy [A bizottság nem képviselő tagja az önkormányzati képviselőkre vonatkozó szabályok szerint tesz vagyonnyilatkozatot] azzal, hogy „az Mötv. 39. § (3) bekezdésének az önkormányzati képviselő vagyonnyilatkozatának nyilvánosságára vonatkozó rendelkezését nem kell alkalmazni [...]” Erről, valamint a képviselő-testület törvényességi felhívás 1. és 3. pontjában foglaltakkal ellentétes jogi véleményéről az önkormányzat polgármestere válaszlevelében tájékoztatta az indítványozót.
  5. Az indítványozó a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló 119/2012. (VI.26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 9. § c) pontjára figyelemmel 2025. szeptember 25. napján megállapította, hogy a törvényességi felhívás eredménytelen volt, mivel álláspontja szerint az önkormányzat nem tett meg minden szükséges intézkedést az észlelt jogszabálysértések teljeskörű megszüntetése érdekében.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

  1. Az indítványozó a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 137. § (1) bekezdése alapján 2025. október 22. napján kelt indítványában a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 149. § (1) bekezdése, az egyes vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségekről szóló 2007. évi CLII. törvény (a továbbiakban: Vnytv.) 4. § d) pontja, valamint a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.) 55. § (1) és (5) bekezdése alapján indítványozta az Önkormányzat jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítását és határidő tűzésével az önkormányzat kötelezését a jogalkotási feladatok teljesítésére.  Másrészt az indítványozó az Mötv. 136. § (2) bekezdése, valamint a Kp. 146. § (1) bekezdésének a) pontja alapján kérte az SZMSZ 33/A. §-ának, illetve 41. § (5) bekezdésének megsemmisítését.
  2. Az indítványban előadta, hogy a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (4) bekezdésének a), b) és d) pontja alapján a helyi rendeleteknek is meg kell felelniük az Alaptörvényből eredő tartalmi követelményeknek és illeszkedniük kell a jogrendszer egységébe, eleget kell tenniük a jogalkotás szakmai követelményeinek, előkészítésük során tehát különös figyelmet kell fordítani az Mötv., a Jat. és a Jszr. szabályaira is.
  3. A Jszr. 55. § (1) és (5) bekezdése alapján kiemelte, hogy a képviselő-testületek szervezeti és működési szabályzatai preambulumában a rendelet megalkotásához szükséges érvényességi kellékek felsorolásakor az Alaptörvény eredeti jogalkotói hatáskörre utaló 32. cikk (2) bekezdését, feladatkörként pedig az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése d) pontja mellett az Mötv. 53. § (1) bekezdését is fel kell tüntetni. Hivatkozott e körben a Közigazgatási és Területfejlesztési Minisztérium Önkormányzati Hírlevelének 2024. évi 6. számában ezzel kapcsolatban megjelent információkra, kifejtve, hogy a vitatott SZMSZ feladatkört megállapító rendelkezései között nincs feltüntetve az Mötv. 53. § (1) bekezdése, ezzel az önkormányzat mulasztásos jogsértést követ el.
  4. Az indítványozó a vagyonnyilatkozattal kapcsolatos jogalkotási kötelezettség elmulasztása körében előadta, hogy az Mötv. 57. § (1) bekezdésének utolsó mondata értelmében a képviselő-testület bizottságai nem önkormányzati képviselő tagjainak jogai és kötelezettségei megegyeznek az önkormányzati képviselő bizottsági tag jogaival és kötelezettségeivel. A nem képviselő bizottsági tagok vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségére vonatkozóan az Mötv. nem tartalmaz speciális rendelkezést, így e tárgyban a Vnytv. 3. § (3) bekezdés e) pontja az irányadó, mely generális szabályként a közélet tisztasága szempontjából különös jelentőséggel bíró tisztségek betöltéséhez és feladatok ellátásához a közszférában való foglalkoztatás hiányában is előírja a nem nyilvános vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettséget.
  5. A Vnytv. 4. § d) pontja alapján a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettséget a Vnytv. 3. § (3) bekezdés e) pontjában meghatározott személyek esetében az őket ilyen minőségükben alkalmazó szervezet – jelen esetben a helyi önkormányzat képviselő-testületének – szervezeti és működési szabályzatában fel kell tüntetni. A Vnytv. 4. § d) pontjából eredő jogalkotási felhatalmazás – a Jat. 5. § (8) bekezdése alapján és az irányadó alkotmánybírósági gyakorlat figyelembevételével – egyben jogalkotási kötelezettséget is jelent a képviselő-testület számára.
  6. Ezzel összefüggésben hivatkozott a Kúria Önkormányzati Tanácsa Köm.5.034/2020/3. számú határozatának azon megállapítására, hogy „külön törvényi rendelkezés folytán a képviselő-testületnek a szervezeti és működési szabályzatáról szóló rendeletében meg kell alkotnia a képviselő-testület bizottságai külső, nem képviselő tagjai vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségének szabályait”.
  7. Az indítványozó kiemelte, hogy bár az önkormányzat a törvényességi felhívás alapján intézkedett a bizottságai külsős, nem képviselő tagjai vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettsége SZMSZ-ben való megjelenítéséről, azonban az SZMSZ módÖr. által hatályba lépett 33/A. §-a is jogsértőnek és hiányosnak tekintendő. Álláspontja szerint a Kúria Köm.5.034/2020/3. számú határozatából is következő „teljeskörű szabályozására” nem került sor. Az SZMSZ 33/A. §-a a bizottságok tagjai körében jogbizonytalanságot okozva – a Jat. 2. § (1) bekezdésében foglalt normavilágosság követelményébe ütköző módon – nem rögzíti egyértelműen, hogy míg a képviselők az Mötv., addig a nem képviselő bizottsági tagok a Vnytv. alapján teszik meg vagyonnyilatkozatukat. Emellett azt a téves látszatot is kelti, hogy a nem képviselő bizottsági tagokra is az Mötv. alkalmazandó, hiszen esetükben csak az Mötv-nek a képviselők vagyonnyilatkozata nyilvánosságára vonatkozó 39. § (3) bekezdése alkalmazhatatlanságát mondja ki.
  8. Az indítványozó szerint a 33/A. § azon része, miszerint a bizottság nem képviselő tagja az önkormányzati képviselőkre vonatkozó szabályok szerint tesz vagyonnyilatkozatot tételesen is sérti a Vnytv. 5. § c) pont cb) alpontját is, amely szerint a bizottságok nem képviselő tagjai kétévente kötelesek vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségüknek eleget tenni (kivéve a Vnytv. 5. § c) pont ca) alpontja szerinti azon esetet, amikor a nem képviselő bizottsági tag az önkormányzat által lefolytatott közbeszerzési eljárásban önállóan vagy testület tagjaként javaslattételre, döntésre, illetve ellenőrzésre lehet jogosult). Az Mötv. 39. § (1) bekezdése alapján az önkormányzati képviselők megválasztásuktól, majd ezt követően minden év január 1-jétől számított harminc napon belül kötelesek vagyonnyilatkozatot tenni. A vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség képviselők és nem képviselő bizottsági tagok esetében való egyező szabályok szerinti megvalósulásának kimondása tehát magasabb szintű jogszabályokkal, a Vnytv. 5. § c) pont cb) alpontjával és az Mötv. 39. § (1) bekezdésével egyaránt ellentétes.  Az indítványozó szerint tehát az SZMSZ 33/A. §-ának megsemmisítését követően a helyi jogalkotónak az Mötv-re, a Vnytv-re is figyelemmel, a képviselő-testület bizottságai külső, nem képviselő tagjai vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségét illetően az Alaptörvényből, a Jat. és a Vnytv. vonatkozó előírásaiból eredően, az SZMSZ-ben történő részletes szabályozási kötelezettsége keletkezik.
  9. Az indítványozó álláspontja szerint az Mötv. 68. § (3) bekezdésében és 41. § (5) bekezdésében foglaltak, illetve a Fővárosi Törvényszék 113.K.701.558/2024/26. számú ítélete alapján az SZMSZ 41. § (5) bekezdésének „– ideértve a bizottságra átruházott hatásköröket is –” szövegrésze is jogszabálysértő. Kiemelte, hogy az Mötv. 68. § (3) bekezdése a „Helyi önkormányzat tisztségviselői” cím, „Polgármester” alcím alatt került szabályozásra az a polgármestert, mint a képviselő-testület elnökét megillető lehetőség, hogy – a hatáskör gyakorlására jogosult képviselő-testület utólagos tájékoztatása mellett – annak két ülése közötti időszakban felmerülő, halaszthatatlan ügyben a törvényben meghatározottak szerint a képviselő-testület helyett döntést hozzon. Az indítványozó álláspontja szerint e szabály a bizottság működésével összefüggésben, arra kiterjesztve nem értelmezhető, erre irányuló felhatalmazás nélküli alkalmazása jogellenes. A polgármesternek törvényben meghatározott feltételekkel kizárólag képviselő-testületet helyettesítő jogköre lehet.  Ha ezzel ellentétes lett volna a jogalkotó célja, akkor azt egzakt módon feltűntette volna a Mötv.-ben, ennek hiányában az Mötv. ilyen komoly jogosítványt nem kívánt a polgármestereknek biztosítani.
  10. Az indítvány kiemelte, hogy a Mötv. 41. § (5) bekezdése szerint az átruházott hatáskör tovább nem ruházható, ugyanakkor azt a képviselő-testület bármikor indokolás nélkül visszavonhatja. Az önkormányzat szervei működését jelentősen befolyásoló hatáskörének gyakorlásában – mivel az az Mötv. 42. § 2. pontja szerinti kivételi körbe tartozik – a polgármester a képviselő-testületet nem helyettesítheti. Abban az esetben pedig, ha a bizottság elnöke az ülés összehívásával bármely okból késlekedik, az Mötv. 61. § (1) bekezdése a polgármesternek azt a lehetőséget adja meg, hogy indítványozza az ülés nyolc napon belüli összehívását. Ugyanezen szakasz (2) bekezdése alapján a bizottság döntésének végrehajtását is felfüggesztheti, ha az ellentétes a képviselő-testület határozatával, vagy megítélése szerint az önkormányzat érdekeit sérti. A polgármester ezen jogosítványai azonban bizottsági hatáskörben való döntéshozatali jogkört nem teremtenek számára. E körben utalt a Fővárosi Törvényszék 113.K.701.558/2024/26. számú jogerős ítéletének – fentiekkel megegyező – jogi indokolására is.
  11. Az Önkormányzat védiratában részben az indítvány visszautasítását, részben annak elutasítását kérte.
  12. A nem képviselő bizottsági tagok vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségének szabályozásával összefüggésben az önkormányzat arra hivatkozott, hogy az Mötv. 134. § (1) bekezdése alapján az elsődleges törvényességi felügyeleti eszköz a törvényességi felhívás, míg az Mötv. 134. § (2) bekezdése csak e törvényességi felügyeleti eszköz eredménytelensége esetén teszi lehetővé a törvényességi felügyeleti eljárás egyéb eszközeinek alkalmazását. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Tfvhr.) 2. § (2) bekezdése és (6) bekezdés a) pontja alapján a fővárosi és vármegyei kormányhivatal a törvényességi felügyeleti eszközök közül elsőként a törvényességi felhívást alkalmazza, és csak ennek eredménytelenné válását követő 30 napon belül van helye más törvényességi felügyeleti eszköz alkalmazásának.
  13. Az önkormányzat szerint az indítványozó a 2025. augusztus 26. napján kelt törvényességi felhívásában az SZMSZ 33/A. §-a jogellenességét azzal összefüggésben fejtette ki, hogy az a Vnytv. 4. § d) pontjában előírt kötelezettség ellenére nem alkotta meg a képviselő-testület külső, nem képviselő tagjai vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségének szabályait. Időközben az önkormányzat eleget tett az Mötv. 134. § (1) bekezdésében foglalt kötelezettségének azzal, hogy a törvényességi felhívást megvizsgálta, annak alapján elfogadta a módÖr.-t, amiről határidőben tájékoztatta az indítványozót. Mindezek alapján a törvényességi felhívás nem tekinthető az Mötv. 134. § (2) bekezdése alapján eredménytelennek, így az indítvány benyújtása idő előtti, ezért annak visszautasításának van helye.  Az SZMSZ. 33/A. §-a jogszabályba ütközésének megállapítása iránti indítvány benyújtását megelőzően az Mötv. 134. § (2) bekezdésében, valamint Tfvhr. 2. § (2) bekezdésében és (6) bekezdés a) pontjában foglaltak alapján újabb törvényességi felhívás kibocsátásának lett volna helye. Álláspontja szerint mind az indítványozó, mind a helyi önkormányzatok kötelesek egymás hatásköreinek gyakorlását segítve, jóhiszeműen együttműködni, hivatkozva az Alkotmánybíróság 657/B/2004. AB határozatára, valamint a Kúria Önkormányzati Tanácsának Köm. 5025/2013/7. számú határozatára.
  14. A védirat továbbá megjegyzete, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsának 2025. október 21. napján kelt, Köm.5.021/2025/4. számú határozata fényében a jogalkotási kötelezettségének elmulasztása nem is állapítható meg (ebben az esetben az indítvány elutasításának lenne helye), mivel a Kúria abban az ügyben kimondta, hogy elégséges, ha a szervezeti és működési szabályzat rögzíti a külsős bizottsági tagok vagyonnyilatkozati kötelezettségét, részletes szabályokat nem kell alkotnia.
  15. Az SZMSZ preambulumával kapcsolatos indítványozói állásponttal összefüggésben a védirat kifejtette, hogy a Jszr. 55. § (5) bekezdésében szereplő háromelemű felsorolás egyértelműen diszjunktív, azaz vagylagos. Ebből az következik, hogy a Jszr. szóban forgó rendelkezésében szereplő három, feladatkör megjelöléseként felhívható jogforrás közül az egyiket kell szerepeltetni az önkormányzati rendelet preambulumában. A Jszr. 55. § (5) bekezdésében a „más törvénynek a feladatkört megállapító rendelkezését” elem előtt szerepel az elemek közötti logikai kapcsolatot meghatározó „vagy” kötőszó, ennélfogva kizárólag úgy értelmezhető ez a rendelkezés, hogy a háromféle jogforrás közül az egyiknek a szerepeltetése szükséges. A védirat rámutatott, hogy ezt az értelmezést a Jszr. 1. melléklet 7.4.3. alpontjában meghatározott formula is teljesen egyértelművé teszi, amely az eredeti jogalkotói hatáskörben megalkotott önkormányzati rendelet preambulumának a felépítését szabályozza. Kiemelte, hogy a kommentár pusztán jogirodalmi álláspont és közjogi értelemben a minisztériumi hírlevél sem rendelkezik relevanciával, az csupán szakmai segédlet a jogalkalmazók számára. Ezekre alapozva a Jszr. 55. § (5) bekezdésének nem adható a Jszr. mellékletétől eltérő értelmezés.
  16. A védirat hivatkozott arra is, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsának Köm.5.021/2025/4. számú határozata a fentivel megegyező kifogás tárgyában hozott már döntést, de az önkormányzat álláspontja szerint egyrészt e határozat nem tartalmazott érdemi indokolást arra nézve, hogy a Jszr. 55. § (5) bekezdésének szóban forgó, háromelemű felsorolásából milyen értelmezési elvek alapján vezethető le az az értelmezés, hogy az Mötv. érintett rendelkezését is szerepeltetni kellene a preambulumban. Másrészt a Kúria ezen döntése nem vizsgálta azt sem, hogy a Jszr. 1. melléklet 7.4.3. alpontjában meghatározott és a normatartalom részét képező formula, amely egyértelműen vagylagosként rendezi a felsorolás elemeit, miért nem vehető figyelembe. Így a védirat szerint a Kúria fenti döntésében kifejtett álláspontja nem tekinthető irányadónak a jelen ügyben.
  17. A védirat negyedrészt a polgármester két ülés közötti hatáskörgyakorlásával kapcsolatos önkormányzati álláspontot is részletesen kifejtette. Az Mötv. 41. §-a, valamint 59. § (1) bekezdése megszövegezéséből egyértelműen következik, hogy a bizottságra átruházott hatáskör a képviselő-testület hatásköre, függetlenül attól, hogy azt átruházta-e a bizottságra. Érvelése szerint nem található a Mötv-ben olyan rendelkezés, amely arra utalna, hogy a hatáskörátruházást követően a hatáskör ne minősülne továbbra is a képviselő-testület hatáskörének. Ezt egyértelműen alátámasztja a Mötv. 41. § (4) bekezdésének második mondata, amely szerint a képviselő-testület az átruházott hatáskör „gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja”. Így az az értelmezés a helyes, hogy a Mötv. 68. § (3) bekezdésében szereplő a képviselő-testület hatáskörébe tartozó önkormányzati ügyekben kifejezés alatt egyértelműen érteni kell az átruházott hatásköröket is. Érvelése szerint a törvényességi felhívásban (és az indítványban) kifejtett értelmezés ellentmond az Alaptörvény 28. cikk utolsó mondatában rögzített értelmezési elvnek.
  18. Az Mötv. 61. § (2) bekezdésére hivatkozással kifejtette, hogy a bizottsági döntés felfüggesztésére maga az Mötv. ad kifejezett jogkört a polgármester számára. Emiatt nehéz logikusan érvelni amellett, hogy ha az Mötv. jogkört biztosít a polgármester számára a bizottsági döntés felfüggesztésére, akkor miért ne biztosítana jogkört a halaszthatatlan esetekben a bizottságra átruházott hatáskörök két ülés közötti gyakorlására. Az önkormányzat álláspontja szerint az indítványozó tévesen értelmezi a képviselő-testületi hatáskörök átruházásának jogi természetét. A képviselő-testület és szervei közötti Mötv-ben szabályozott hatáskör-átruházás ugyanis alapvetően eltér az állami szervezetrendszer szervei közötti, más jogszabályokban meghatározott hatáskör-telepítési szabályoktól. Az indítványozó az Mötv. 41. § (4) bekezdésének egy rendkívül megszorító, sem az Alaptörvényből, sem az Mötv. egyéb rendelkezéséből nem következő értelmezését vezeti le. A képviselő-testület az Mötv. 41. § (4) bekezdése alapján a hatáskörgyakorláshoz akár konkrét esetben is utasítást adhat, azt bármikor magához vonhatja akár esetileg is. Az Mötv. alapján a bizottság a képviselő-testület hatáskörét gyakorolja, a képviselő-testülettől független hatásköre nincs, annak ellenére, hogy a hatáskörátruházás önkormányzati rendeletben is megjelenik.
  19. Az Mötv. 68. § (3) bekezdése a közvetlenül választott és az önkormányzati hatáskörök gyakorlására Alaptörvényben feljogosított képviselő-testület hatáskörének gyakorlására ad felhatalmazást az ugyancsak közvetlenül választott polgármesternek. Ráadásul ez a felhatalmazás kifejezetten az átruházható hatáskörökre terjed ki. Hivatkozott a Kúria Kfv.37.936/2021/7. számú határozatára, mely esetben a Kúria abban a kérdésben foglalt állást, hogy a polgármester milyen terjedelemben gyakorolja veszélyhelyzetben a képviselő-testület hatásköreit. A Kúria e döntése szerint a képviselő-testület hatásköreinek gyakorlása magában foglalja a képviselő-testület bizottságaira átruházott hatáskörök gyakorlását is.
  20. A védirat szerint amennyiben abból indulunk ki, hogy az Mötv. szerinti hatáskörátruházás természeténél fogva eltér az állami szervek közötti hatáskörtelepítés szabályaitól, akkor fel sem vetődhet, hogy az átruházott hatáskörök képviselő-testület vagy az Mötv. 68. § (3) bekezdése alapján polgármester általi gyakorlása hatáskörelvonási vagy szervezetalakítási aktus lenne, és ekként az Mötv. 42. § 2. pontját sértené. Ugyanis e pont a „szervezetének kialakítása” kifejezés által – a kialakítás szóra tekintettel – egyértelműen és kizárólag a szervezet struktúrájának a kialakítására, így például a bizottsági rendszer, az alpolgármesterek számának, feladatkörének a meghatározására stb. vonatkozik. A nyelvtani értelmezés szabályai szerint ebbe a fordulatba teljesen egyértelműen nem érthető bele a már létrehozott bizottság hatáskörébe tartozó valamely hatáskör, mint döntési jogkör gyakorlása, hiszen ez nem a szervezet kialakítása körébe tartozik. Azaz a bizottsági hatáskörök konkrét ügyben történő gyakorlása tehát a nyelvtani értelmezés alapján sem tartozik az Mötv. 42. § 2. pontjában rögzített kizárt kérdések körébe.

A Kúria döntésének jogi indoka

  1. Az indítvány az alábbiak szerint részben megalapozott.

I.

  1. A Kúria Önkormányzati Tanácsának három kérdésben kellett állást foglalnia, melyek közül először az SZMSZ preambulumának hiányosságával kapcsolatos indítványt vizsgálta.
  2. A Kp. 148. § (1) bekezdése szerint „[a] helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségének elmulasztása miatti eljárást a törvényességi felügyeleti szerv indítványozhatja.” A Kp. e szabálya az önkormányzatok alkotmányos státuszát figyelembe véve a törvényen alapuló jogalkotási kötelezettség elmulasztása miatt teszi lehetővé a jogalkotói mulasztás vizsgálatát, más jogszabályból – mint törvény – eredő mulasztás vizsgálatára nem termet lehetőséget.
  3. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése sorolja fel az önkormányzatok alkotmányon alapuló önállóságát meghatározó főbb hatáskörcsoportokat. A 32. cikk (1) bekezdés d) pontja szerint „[a] helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között meghatározza szervezeti és működési rendjét.” Mint látható az Alaptörvény e ponton belül is a törvényi kereteket írja elő az önkormányzati szabályozás korlátjaként, azaz a 32. cikk (1) bekezdésében meghatározott jogosultágok korlátja, hogy azok gyakorlása nem sértheti a törvényi rendelkezéseket.
  4. Az önkormányzatok szervezeti és működési rendjének meghatározott keretek közötti önálló szabályozása olyan jogosultság, amely minden alkotmányos szervet megillet, a saját működési rend részleteinek meghatározása az alkotmányos szervek vonatkozásában a hatalommegosztás rendjéből is következik.
  5. Jelen ügyben felmerült jogalkotói mulasztás vizsgálata részben az önkormányzati rendelet preambulumát érinti. Az SZMSZ preambulumának második fordulata szerint az önkormányzat az „Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) és d) pontjában meghatározott feladatkörében eljárva” alkotta meg a rendeletet.
  6. A Jat. 18. § (1) bekezdése értelmében „[a] jogszabály tervezete preambulumot tartalmaz, amelyben a szabályozás célját minden esetben meg kell határozni. A jogszabály tervezetének preambulumában a jogszabály előkészítője szükség szerint rögzítheti a szabályozással összefüggő azon elvi, elméleti tételeket, amelyeket a jogszabály tervezetének szerkezeti egységeiben a normatív tartalom hiánya miatt nem lehet rendezni.” A preambulum módosításának kötelezettsége körében a Jat. csak azt az esetkört említi, amikor a jogszabály (jelen esetben az önkormányzati ​rendelet) olyan tárgykörrel bővül (módosul), amelyre vonatkozó jogalkotás eddig nem jelölt felhatalmazáson alapul. Így a 18. § (4) bekezdése szerint „[a] preambulumot a jogszabály módosítása esetén a jogszabály megváltozott tartalmának megfelelően módosítani kell, ha az a preambulum és a jogszabály rendelkezéseinek tartalmi összhangja megteremtése érdekében szükséges.”
  7. Mindezek mellett a Jat. 18. § (3) bekezdése rögzíti, hogy [a] jogszabály tervezetének preambulumát az igazságügyért felelős miniszter rendeletében meghatározott jogszabályszerkesztési követelmények szerint kell kialakítani.” Ez a rendelet a Jszr., azaz a Jszr. rendelkezéseinek betartása a Jat. 18. § (3) bekezdésből eredően törvényi kötelezettség is. A Kúria ezért hangsúlyozza, hogy Jat. 18. § (3) bekezdésre visszavezethető módon keletkezik hatásköre a Kp. 148. § (1) bekezdése alapján a Jszr. egyes – garanciálisnak tekinthető – rendelkezései betartásának vizsgálatára.
  8. A Jszr. 55. § (1) bekezdése alapján a rendelet tervezetének preambulumában a rendeletalkotásra felhatalmazást adó rendelkezés vagy az eredeti jogalkotói hatáskört megállapító rendelkezés után meg kell jelölni azt a feladatkört megállapító jogszabályi rendelkezést, amely alapján a jogszabályt kiadják. A Jszr. 55. § (5) bekezdése szerint „Az önkormányzati rendelet tervezete preambulumának megszövegezésekor az önkormányzat feladatköreként az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés megfelelő pontját, a helyi önkormányzatokról szóló törvénynek a feladatkört megállapító rendelkezését vagy más törvénynek a feladatkört megállapító rendelkezését kell feltüntetni”.
  9. A Jszr. 55. § (5) bekezdése a preambulum megszövegezéséhez kapcsolódóan „háromelemű” felsorolás rögzít. Az első két elem között vesszőt, míg a második és harmadik között „vagy” kapcsolatot tartalmaz a normaszöveg. Tehát a vagylagos kapcsolat csak a felsorolás utolsó két eleme vonatkozásában értelmezhető, azaz az önkormányzati rendelet tervezete preambulumának megszövegezésekor az önkormányzat feladatköreként az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés megfelelő pontját mindenképp szükséges megjelölni, ezen túl pedig vagy az Mötv.-nek vagy más törvénynek a feladatkört megállapító rendelkezését kell szerepeltetni.
  10. A Mötv. 53. § (1) bekezdése szerint: „A képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg. A képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletben rendelkezik:

a) az önkormányzat hivatalos megnevezéséről, székhelyéről;
b) a képviselő-testület átruházott hatásköreinek felsorolásáról;
c) a képviselő-testület üléseinek összehívásáról, vezetéséről, tanácskozási rendjéről;
d) az önkormányzati képviselőkre vonatkozó magatartási szabályokról, az ülés rendjének fenntartásáról és az annak érdekében hozható intézkedésekről;
e) a nyilvánosság biztosításáról;
f) a döntéshozatali eljárásról, a szavazás módjáról;
g) a rendeletalkotásról és határozathozatalról;
h) a képviselő-testület ülésének jegyzőkönyvéről;
i) a közmeghallgatásról;
j) az önkormányzat szerveiről, azok jogállásáról, feladatairól;
k) a jegyzőnek a jogszabálysértő döntések, működés jelzésére irányuló kötelezettségéről;
l) a képviselő-testület bizottságairól.”

  1. A Kúria Önkormányzati Tanácsának álláspontja szerint az Mötv. 53. § (1) bekezdésének az a)-tól l)-ig tartó felsorolása mind-mind külön felhatalmazást tartalmaz az önkormányzatok számára. Így amennyiben annak valamely eleméről nem rendelkezik, úgy a törvényi felhatalmazásnak nem tesz eleget. Az önkormányzat eredeti jogalkotói hatásköre csak ezen kereteken belül érvényesül.
  2. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése tehát az ott nevesített esetekben előírja a törvényi kereteknek való megfelelést, a (2) bekezdés a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján biztosítja a helyi önkormányzatok – törvényi feladatkörök közötti – önkormányzati rendelet megalkotására való jogát.
  3. A kifejtettekből következően a helyi önkormányzat részére az SZMSZ megalkotására az Alaptörvényben meghatározott jogalkotói hatáskör az Mötv. felhatalmazásával együtt értelmezhető.
  4. Az önkormányzat által hivatkozott Jszr. 1. melléklete a „jogszabály tervezete megszövegezésénél alkalmazandó kodifikációs szövegezési minták”-at tartalmazza. A Jszr. 1. § (2) bekezdése az attól való eltérést kifejezetten megengedi, ha a szabályozás célja másképp nem érhető el.
  5. A Jszr. 1. melléklet 7.4.3. alpontjában meghatározott minta is csak a szabályozás céljával összhangban értelmezhető. Az önkormányzati rendeletek preambulumának tartalmával kapcsolatos, az Alaptörvény 28. cikk alapján is figyelembeveendő szabályozási cél az, hogy abból egyértelműen kiderüljön, hogy a jogszabály megalkotója milyen felhatalmazással rendelkezett az adott jogszabály megalkotására.
  6. Ennek érdekében írja elő a Jszr. 55. § (1) bekezdése a jogalkotói hatáskört tartalmazó rendelkezéseken felül annak a – konkrét – feladatkört megállapító jogszabályi rendelkezésnek a feltüntetését, amely alapján a jogszabályt kiadják. Tehát a Jszr. 55. § (5) bekezdésében található „háromelemű” felsorolás utolsó két eleme közötti vagylagosság csak akkor alkalmazható, amennyiben olyan feladatkörében alkot helyi rendeletet az önkormányzat, amelyről az Mötv. nem rendelkezik. Amennyiben az Mötv. tartalmaz felhatalmazó rendelkezést, úgy annak megjelölése elengedhetetlen.
  7. Így tehát a Jat. és a Jszr. fenti szabályaiból levezethető, hogy az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés megfelelő pontja mellett – az SZMSZ megalkotása körében – az Mötv. feladatkört megállapító rendelkezését is meg kell jelölni, mely jelen esetben az Mötv. 53. § (1) bekezdése.
  8. Mindezek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az önkormányzat jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta, mert az SZMSZ preambulumában a szükséges érvényességi kellékek felsorolásakor nem jelölte meg az Mötv. 53. § (1) bekezdését. A Kúria Önkormányzati Tanácsa felhívja a képviselő-testületet, hogy jogalkotási kötelezettségének 2026. február 28. napjáig tegyen eleget.
  9. Mindemellett a Kúria utal arra, hogy az indítványozó által hivatkozott Közigazgatási és Területfejlesztési Minisztérium Önkormányzati Hírlevele a Jat. szerint se jogszabálynak se közjogi szervezetszabályozó eszköznek nem minősül, a Hírlevél joghatás kiváltására alkalmatlan informális jogértelmezés, ezért az Ör. Hírlevél tartalmával összefüggő esetleges kollíziója a törvényességi vizsgálat során irreleváns.

II.

  1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa vizsgálta az SZMSZ 41. § (5) bekezdésének a képviselő-testület két ülése között felmerülő, halaszthatatlan esetre vonatkozó, polgármesteri hatásköröket szabályozó rendelkezését.
  2. Az SZMSZ indítvánnyal támadott 41. § (5) bekezdése szerint: „AzMötv. 68. § (3) bekezdésére figyelemmel a polgármester a Képviselő-testület két ülése között felmerülő halaszthatatlan esetben az Mötv -ában meghatározott ügyek kivételével a Képviselő-testület hatáskörébe tartozó bármely önkormányzati ügyben – ideértve a bizottságra átruházott hatásköröket is – dönthet, amelyről a Képviselő-testületet a következő ülésen tájékoztatja.”
  3. Az Mötv. 68. § (3) bekezdésének releváns szabálya a következő: „A polgármester a képviselő-testület utólagos tájékoztatása mellett, a 42. §-ban meghatározott ügyek kivételével dönthet a két ülés közötti időszakban felmerülő, halaszthatatlan – a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott – a képviselő-testület hatáskörébe tartozó önkormányzati ügyekben.”
  4. Az Mötv. 41. § (2) bekezdése kimondja, hogy az önkormányzati feladatok ellátását a képviselő-testület és szervei biztosítják. A képviselőtestület szerve a polgármester, továbbá a képviselő-testület bizottsága is. A (4) bekezdés értelmében a képviselő-testület – az Mötv. 42. §-ában foglalt kivételekkel – hatásköreit a polgármesterre, a bizottságára, a részönkormányzat testületére, a jegyzőre, a társulására ruházhatja át. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja.
  5. Az Mötv. 41. § (5) bekezdése úgy szól, hogy: „Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható.”
  6. Az Mötv. 41. § (5) bekezdése a szubdelegációt tiltja, azaz azt az esetkört szabályozza, hogy egy átruházott hatáskört az a személy vagy szerv, akire (amelyre) átruházták, nem ruházhatja tovább egy harmadik személyre vagy szervre. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy jelen esetben nem merülhet fel az Mötv. 41. § (5) bekezdésének sérelme. Az SZMSZ alapján nem a bizottság ruházta tovább hatáskörét a polgármesterre, hanem a képviselő-testület döntött úgy, hogy halaszthatatlan esetekben az egyébként a képviselő-testület hatáskörébe tartozó, de a bizottságra átruházott ügyekben a polgármester dönt. Tehát nem a bizottság szubdelegálta a hatáskört, hanem a képviselő-testület döntött úgy, hogy halaszthatatlan esetekben nem a bizottság, hanem a polgármester jár el.
  7. Megállapítható továbbá, hogy az a tény, hogy a képviselő-testület egy hatáskört SZMSZ-ében átruház valamely bizottságra, a hatáskör eredeti, képviselő-testületi jellegét nem változtatja meg. A hatáskör átruhásáról, vagy az átruházás megszüntetéséről a képviselő-testület dönthet, ahogy az átruházott hatáskör gyakorlásához utasítást is adhat az Mötv. 41. § (4) bekezdése szerint.
  8. Az SZMSZ támadott rendelkezése – az átruházott hatáskör gyakorlásához kapcsolódó törvényi garanciális szabály, a képviselő-testület utólagos tájékoztatása megtartása mellett – lényegében azt teszi lehetővé, hogy a testületi szerv (a bizottság) két ülés között felmerülő, halaszthatatlan ügyeiben is döntés születhessen. Szükségképpen nem terjedhet ki ez a felhatalmazás az át nem ruházható hatáskörökre, mivel azok a bizottságok hatásköreibe sem kerülhettek az Mötv. 42. § kizáró rendelkezése folytán. Nem hagyható továbbá figyelmen kívül az a körülmény sem, hogy a polgármester, mint képviselő-testület szerve általi hatáskörgyakorlás a képviselő-testület önkormányzati rendeletben megjelenő felhatalmazásán alapul. Az indítványozó ezzel szemben nem tudott olyan jogszabályi rendelkezést megjelölni, amely mindezt a szabályozás szintjén kizárná. Megjegyzi ugyanakkor az Önkormányzati Tanács, hogy az indítványban hivatkozott törvényszéki ítélethez a Kp. 96. §-a alapján fűződő jogerőhatás azt zárja ki, hogy ugyanazon közigazgatási tevékenység jogszerűségének vizsgálatára a felek vagy az érdekeltek új keresetet indíthassanak vagy azt egyébként vitássá tehessék. Ebből következően a hivatkozott jogértelmezéshez a Kúriát – és annak Önkormányzati Tanácsát – általános jelleggel megkötő hatás nem kapcsolódhat.
  9. A Kúria Önkormányzati Tanácsa ezért az indítvány SZMSZ 41. § (5) bekezdésével kapcsolatos részét elutasította.

III.

  1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa harmadrészt az SZMSZ 33/A. §-ának Jat. 2. § (1) bekezdésébe ütközésével kapcsolatos indítványelemet vizsgálta.
  2. Az SZMSZ 33/A. §-a szerint: „A bizottság nem képviselő tagja az önkormányzati képviselőkre vonatkozó szabályok szerint tesz vagyonnyilatkozatot, azzal, hogy az Mötv. 39. § (3) bekezdésének az önkormányzati képviselő vagyonnyilatkozatának nyilvánosságára vonatkozó rendelkezését nem kell alkalmazni.”
  3. A kormányhivatal az Mötv. 132. § (1) bekezdése alapján a törvényességi felügyelet többféle eszközei közül választhat, a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól a 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) szól.
  4. A Korm. rendelet 2. § (2) bekezdése szerint a fővárosi és vármegyei kormányhivatal a törvényességi felügyeleti eszközök közül elsőként a törvényességi felhívást alkalmazza.
  5. A Korm. rendelet 9. § a)-d) pontjaiban határozza meg, hogy mikor tekinthető a fővárosi és vármegyei kormányhivatal törvényességi felhívása eredménytelennek. Így eredménytelennek minősül a felhívás – többek között –, ha az érintett a törvényességi felhívásban foglalt határidő lejártáig nem tesz intézkedést a jogszabálysértés megszüntetése érdekében.
  6. A fentieket figyelembe véve az Önkormányzati Tanács szerint a hatályos szabályozásból az következik, hogy az indítvány alapját csak azok a jogszabályi rendelkezések képezhetik, amelyekre vonatkozóan a kormányhivatal korábban (eredménytelen) törvényességi felhívással élt {Köf.5.026/2016/4. [24]}.  A helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségének elmulasztása miatti eljárás kezdeményezésének előfeltétele, hogy az önkormányzat képviselő-testülete megismerhesse és megtárgyalhassa a kormányhivatal által észlelt törvényességi problémát. Amennyiben az érintett önkormányzat a törvényességi felhívásban foglaltakat elfogadta és a jogalkotási kötelezettségének eleget tett, akkor ebben az eljárásban a kormányhivatalnak nem nyílik meg a normakontroll kezdeményezési joga a megalkotott szabályozás más jogszabályba ütközésének vizsgálatára {Köf.5.013/2023/6. [18]}.
  7. A Kúria Önkormányzati Tanácsa kiemeli, hogy a Kormányhivatal által 2025. augusztus 25. napján BP/2800/00214-1/2025. iktatószámon kibocsátott törvényességi felhívás csak a Vnytv. 4. § d) pontjából eredő jogalkotási kötelezettség elmulasztásával kapcsolatos hivatkozást tartalmazott. A törvényességi felhívás szerint „a bizottság nem képviselő tagja a Vnytv. szerinti nem nyilvános vagyonnyilatkozat tételére kötelezett, ezért az SZMSZ 33/A. §-a ennek megfelelően módosítandó, illetve a hivatkozott kúriai döntés értelmében kiegészítendő”. A törvényességi felhívás alapján megalkotott módÖr. által elfogadott SZMSZ 33/A. §-ának más jogszabályba ütközésére az indítványozó nem hivatkozott, nem is hivatkozhatott annak későbbi elfogadására és hatálybalépésére tekintettel. Az indítvány már nem a vagyonnyilatkozatok nyilvánosságával kapcsolatos szabályozást támadja, hanem a vagyonnyilatkozat-tétel részeletes szabályozását kívánja elérni. Így megállapítható, hogy az indítvány túlterjeszkedett a törvényességi felhívásban foglaltakon. Erre tekintettel a Kúria a Kormányhivatal indítványa alapján csak azokat a törvényességi problémákat bírálta (bírálhatta) el, amelyeket a törvényességi felhívás is tartalmazott.
  8. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a fentiekben kifejtettekre tekintettel az SZMSZ 33/A. §-a más jogszabályba ütközésének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt a Kp. 139. § alapján alkalmazandó Kp. 48. § (1) bekezdés e) pontja alapján visszautasította.

A döntés elvi tartalma

  1. I. A Kp. 148. § (1) bekezdése csak a törvényen alapuló jogalkotási feladat elmulasztása esetén biztosít hatáskört a Kúria Önkormányzati Tanácsa számára a jogalkotó kötelezettség elmulasztásának vizsgálatára.
    II. Nem minősül az átruházott képviselő-testületi hatáskör szubdelegálásának, ha az átruházott hatáskör más képviselő-testületi szervre való átruházásáról maga a képviselő-testület dönt.
    III. Az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének megállapítására irányuló indítvány alapját csak azok a jogszabályi rendelkezések képezhetik, amelyekre vonatkozóan a kormányhivatal korábban (eredménytelen) törvényességi felhívással élt.

Záró rész

  1. A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
  2. A jogkövetkezményeket a Kp. 149. § (1) bekezdése, valamint a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján állapította meg.
  3. A Kp. 141. § (4) bekezdése szerint a jogalkotási kötelezettségének elmulasztása miatti és az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségüket maguk viselik.
  4. A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
  5. A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 139. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó 116. § d) pontja és 150. § (3) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2026. január 13.

Dr. Balogh Zsolt s.k. a tanács elnöke
Dr. Kiss Árpád Lajos s.k. előadó bíró
Dr. Bögös Fruzsina s.k. bíró
Dr. Dobó Viola s.k. bíró
Dr. Sugár Tamás s.k. bíró