Köm.5.021/2025/4. számú határozat

A Kúria
Önkormányzati Tanácsának
határozata

Az ügy száma: Köm.5.021/2025/4.

A tanács tagjai:

Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke,
Dr. Kiss Árpád Lajos előadó bíró,
Dr. Bögös Fruzsina bíró,
Dr. Dobó Viola bíró,
Dr. Sugár Tamás bíró

Az indítványozó: Budapest Főváros Kormányhivatala (cím1)

Az indítványozó képviselője: Dr. Szász Imola kamarai jogtanácsos (cím2)

Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros III. Kerület, Óbuda-Békásmegyer Önkormányzata (cím3)

Az érintett önkormányzat képviselője: Dr. Baranyi Bertold ügyvéd (cím4)

Az ügy tárgya: önkormányzat rendeletalkotási kötelezettségének elmulasztása és önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

  • megállapítja, hogy Budapest Főváros III. Kerület, Óbuda-Békásmegyer Önkormányzatának Képviselő-testülete jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta, mert a Budapest Főváros III. Kerület Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat Képviselő-testületének az Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 23/2024. (XI. 7.) számú önkormányzati rendeletének preambulumában a szükséges érvényességi kellékek felsorolásakor nem jelölte meg  Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 53. § (1) bekezdését;
  • felhívja a képviselő-testületet, hogy jogalkotási kötelezettségének 2025. november 30. napjáig tegyen eleget;
  • megállapítja, hogy Budapest Főváros III. Kerület Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat Képviselő-testületének az Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 23/2024. (XI. 7.) számú önkormányzati rendeletének 12. § (4) bekezdése más jogszabályba ütközik, ezért azt a kihirdetése napjára visszamenőleges hatállyal, 2024. november 7. napjával megsemmisíti;
  • elutasítja azt az indítványt, amely az egyes vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségekről szóló 2007. évi CLII. törvény 4. § d) pontja alapján rendeletalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapítására irányult;
  • elrendeli határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben;
  • elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak helye nincs.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

  1. Budapest Főváros III. Kerület, Óbuda-Békásmegyer Önkormányzata (a továbbiakban: Önkormányzat) Budapest Főváros III. Kerület Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat Képviselő-testületének az Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 23/2024. (XI. 7.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: SZMSZ) 2025. január 1. napján lépett hatályba.
  2. Budapest Főváros Kormányhivatala (a továbbiakban: indítványozó) törvényességi felügyeleti jogkörében eljárva vizsgálta az SZMSZ magasabb szintű jogszabályi előírásokkal való összhangját, majd 2025. június 26. napján BP/2800/00209-1/2025. iktatószámon törvényességi felhívást bocsátott ki az önkormányzat részére. Ebben az indítványozó több jogszabálysértésre és mulasztásra is felhívta a képviselő-testület figyelmét, s kérte, hogy a jogszabálysértő helyzetet az SZMSZ megfelelő módosításával, pontosításával és kiegészítésével, 30 napon belül szüntesse meg.
  3. A képviselő-testület 2025. július 16. napján tartott ülésén megvitatta a törvényességi felhívásban foglaltakat, és a 212/2025. (VII. 16.) határozatban rögzítette, hogy azzal nem ért egyet. Az önkormányzat polgármestere 2025. július 16. napján kelt válaszlevelében erről tájékoztatta az indítványozót is.
  4. Az indítványozó a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló 119/2012. (VI.26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 9. § c) pontjára figyelemmel 2025. július 16. napján megállapította, hogy a törvényességi felhívás eredménytelen volt.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

  1. Az indítványozó a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 137. § (1) bekezdése alapján 2025. augusztus 15. napján kelt indítványában a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 149. § (1) bekezdése, az egyes vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségekről szóló 2007. évi CLII. törvény (a továbbiakban: Vnytv.) 4. § d) pontja, valamint a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.) 55. § (1) és (5) bekezdése alapján indítványozta az Önkormányzat jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítását és határidő tűzésével az Önkormányzat kötelezését a jogalkotási kötelezettség teljesítésére.  Másrészt az indítványozó az Mötv. 136. § (2) bekezdése, valamint a Kp. 146. § (1) bekezdésének a) pontja alapján kérte az SZMSZ 12. § (4) bekezdésének megsemmisítését.
  2. Az indítványban előadta, hogy a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (4) bekezdésének a), b) és d) pontja alapján a helyi rendeleteknek is meg kell felelniük az Alaptörvényből eredő tartalmi követelményeknek és illeszkedniük kell a jogrendszer egységébe, eleget kell tenniük a jogalkotás szakmai követelményeinek, előkészítésük során tehát különös figyelmet kell fordítani az Mötv., a Jat. és a Jszr. szabályaira is.
  3. A Jszr. 55. § (1) és (5) bekezdése alapján kiemelte, hogy a képviselő-testületek szervezeti és működési szabályzatai preambulumában a rendelet megalkotásához szükséges érvényességi kellékek felsorolásakor az Alaptörvény eredeti jogalkotói hatáskörre utaló 32. cikk (2) bekezdését, feladatkörként pedig az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése d) pontja mellett az Mötv. 53. § (1) bekezdését is fel kell tüntetni. Hivatkozott e körben a Közigazgatási és Területfejlesztési Minisztérium Önkormányzati Hírlevelének 2024. évi 6. számában ezzel kapcsolatban megjelent információkra, kifejtve, hogy ezekkel ellentétben a vitatott SZMSZ feladatkört megállapító rendelkezései között nem került megjelölésre az Mötv. 53. § (1) bekezdése.
  4. Az indítványozó kifejtette, hogy az Mötv. 32. § (2) bekezdésének b) pontja mellett az f) pontja rögzíti a képviselők tájékoztatás-kérésre vonatkozó jogát is, amikor úgy rendelkezik, hogy az önkormányzati képviselő „a polgármestertől igényelheti a képviselői munkájához szükséges tájékoztatást”. Az SZMSZ 12. § (4) bekezdése hasonlóképpen szabályoz, „A képviselő a munkájához szükséges tájékoztatást írásban a polgármestertől igényelheti.” de azzal a kiegészítéssel, hogy azt kizárólag írásbeliséghez köti, ezzel álláspontja szerint szűkítve az Mötv-ben biztosított képviselőt megillető jogosultságot.
  5. Az indítvány kiemelte, hogy az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdése a közérdekű adatok nyilvánosságához való alapvető jogot mindenki számára, korlátozás nélkül biztosítja; e szerint e státuszuktól függetlenül az önkormányzati képviselőknek is joguk van a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez, utalva az Alkotmánybíróság 21/2013. (VII. 19.) AB határozatára. Érvelése szerint a képviselők akkor tudják lelkiismeretesen és felelősségteljesen ellátni feladatukat, illetve egy adott kérdésben a saját véleményüket kialakítani és kifejteni, ha az ahhoz szükséges információk, adatok birtokában vannak.
  6. Hivatkozott az indítványozó a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: NAIH) NAIH/2019/8161/2 számú állásfoglalására, amely szerint az önkormányzati képviselők a közérdekű, illetve közérdekből nyilvános adatokat is ugyanúgy igényelhetik, mint minden más állampolgár, tekintve, hogy az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Info tv.) nem tesz különbséget az adatigénylők személye között. Álláspontja szerint a képviselő általi tájékoztatás-kérés keretében igényelt iratok és maga a polgármesteri tájékoztatás is többféle - közérdekű és közérdekből nyilvános, illetve az állampolgárok által nem megismerhető -adatot, információt is tartalmazhat, a képviselői tájékoztatás-kérés, adatigénylés módját illetően a gyakorlatban az Mötv. 32. § (2) bekezdése f) pontjának, valamint az Info tv. közérdekű adatigénylésre vonatkozó szabályainak együttes alkalmazása szükséges.
  7. Az SZMSZ vitatott 12. § (4) bekezdésével kapcsolatban az indítvány azt is állította, hogy az a Jat. 3. §-ában megfogalmazott indokolatlanul párhuzamos, illetve többszintű jogalkotás tilalmába is ütközik. A Kúria Önkormányzati Tanácsa Köf.5.047/2016/2. számú döntésére hivatkozásul kiemelte, hogy az ilyen szabályozás az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése által védett jogbiztonság elvébe ütközik és sérti a Jat. 2. § (1) bekezdése szerinti szabályozási egyértelműség jogbiztonsági követelményét. Továbbá rögzítette, hogy a Jat. 4. §-a szerint, ha egy tárgykört törvény szabályoz, akkor törvényben kell rendezni az alapvető jogintézményeket és a szabályozási cél megvalósulásával összefüggő lényeges garanciákat is. A Köf.5.032/2017/4. és Köf.5.012/2017. számú döntésekkel összefüggésben pedig azt emelte ki, hogy: „önkormányzati rendelet nem előzheti meg törvény alkalmazási kötelezettségét. A jogbiztonság érdekében ugyanazon tárgyban a jogalkotó csak kifejezett felhatalmazás útján ad teret helyi jogalkotásnak. A törvényhozással már foglalt szabályozási tárgyat az önkormányzat felhatalmazás nélkül nyilvánvalóan nem szabályozhatja a magasabb szintű szabályozással ellentétesen”.
  8. Az indítványozó álláspontja szerint a települési önkormányzatok nem jogosultak rendeletalkotásra a közérdekű adatok megismerésének és terjesztésének joga, mint alapvető jog lényeges tartalmi elemeivel összefüggésben. Az Info tv. értelmében az adatigénylést formai kötöttségektől mentesen bárki szóban, írásban vagy elektronikus úton nyújthatja be a közfeladatot ellátó szervhez.
  9. Az indítványozó a vagyonnyilatkozattal kapcsolatos jogalkotási kötelezettség elmulasztása körében a következőkre hivatkozott. Az Mötv. 57. § (1) bekezdésének utolsó mondata értelmében a képviselő-testület bizottságai nem önkormányzati képviselő tagjainak jogai és kötelezettségei megegyeznek az önkormányzati képviselő bizottsági tag jogaival és kötelezettségeivel. A nem képviselő bizottsági tagok vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségére vonatkozóan az Mötv. nem tartalmaz speciális rendelkezést, így e tárgyban a Vnytv. 3. § (3) bekezdés e) pontja az irányadó, mely generális szabályként a közélet tisztasága szempontjából különös jelentőséggel bíró tisztségek betöltéséhez és feladatok ellátásához a közszférában való foglalkoztatás hiányában is előírja a nem nyilvános vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettséget.
  10. A Vnytv. 4. § d) pontja alapján a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettséget a Vnyt. 3. § (3) bekezdés e) pontjában meghatározott személyek esetében az őket ilyen minőségükben alkalmazó szervezet - jelen esetben a helyi önkormányzat képviselő-testületének - szervezeti és működési szabályzatában fel kell tüntetni. A Vnytv. 4. § d) pontjából eredő jogalkotási felhatalmazás - a Jat. 5. § (8) bekezdése alapján és az irányadó alkotmánybírósági gyakorlat figyelembevételével - egyben jogalkotási kötelezettséget jelent a képviselő-testület számára.
  11. Ezzel összefüggésben hivatkozott a Kúria Önkormányzati Tanácsa Köm.5.034/2020/3. számú határozatának azon megállapítására, hogy „külön törvényi rendelkezés folytán a képviselő-testületnek a szervezeti és működési szabályzatáról szóló rendeletében meg kell alkotnia a képviselő-testület bizottságai külső, nem képviselő tagjai vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségének szabályait”.
  12. Az Önkormányzat védiratában az indítvány elutasítását kérte. Az SZMSZ preambulumával kapcsolatos indítványozói érvelésre reagálva kifejtette, hogy mivel az önkormányzat jogalkotói hatáskörét az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése, feladatkörét pedig az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdés d) pontja határozza meg és ezeket az SZMSZ preambuluma hiánytalanul tartalmazza, az indítványozó érvei álláspontja szerint nem foghatnak helyt. Előadta, hogy még abban az esetben, ha az Mötv. 53. § (1) bekezdése valóban feladatkört meghatározó normának volna is tekinthető, akkor sem arra, hanem – a jogforrási hierarchiában elfoglalt magasabb helyére tekintettel – az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdés d) pontjára kell hivatkoznia a képviselő-testületnek az önkormányzati rendelet preambulumában a Jszr. 55. § (5) bekezdése alapján, így kétséget kizáróan az önkormányzat által követett megoldás tekinthető jogszerűnek. Utalt a Jszr. 1. mellékletének 2024. július 1-je óta hatályos 7.4.3. pontjában található kodifikációs mintára is. Kiemelte, hogy előfordulhat olyan eset, amikor a feladatkört nem találjuk meg az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében foglalt felsorolás elemei között, az ugyanis nem zárt taxáció, s csak ezen esetben kell az Mötv. vagy az ágazati törvény megfelelő rendelkezését megjelölni.
  13. Továbbá hivatkozott arra is, hogy ha még nem is így lenne – ahogyan azt az előzőekben előadta –, a Jszr. rendelkezése nem az önkormányzati rendelet, hanem a tervezete megszövegezésére nézve tartalmaz szabályokat, önmagában ezen az alapon az önkormányzati rendelet preambuluma más jogszabályba ütközése nem állapítható meg, ha pedig mégis sértené a rosszul szerkesztett normaszöveg a jogbiztonság követelményét, akkor sem lenne a Kúriának hatásköre ennek a megállapítására, mivel az az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozna.
  14. Az indítvány részletes érvelést tartalmazott a képviselő munkájához szükséges tájékoztatást írásbeli formához kötő SZMSZ 12. § (4) bekezdésével kapcsolatban is. A Kúria Köf.5.025/2024/4. számú határozatára utalva kiemelte, hogy a helyi közügy szabályozása során az önkormányzat arra is jogosult, hogy külön felhatalmazás hiányában, országos érvényű jogszabály által szabályozott társadalmi viszonyt a magasabb szintű jogszabállyal nem ellentétesen, azt kiegészítő jelleggel szabályozzon. Álláspontja szerint a vitatott szabályozás nem ellentétes az Mötv. 32. § (2) bekezdés f) pontjával, mert nem zárja ki azt, hogy a képviselő a polgármestertől a munkájához szükséges tájékoztatást kérjen, hanem csupán a tájékoztatás kérésének technikai módját határozza meg, ami egy kiegészítő részletszabálynak tekinthető.
  15. Az önkormányzat álláspontja szerint nem képzelhető el olyan helyzet, amelyben a képviselő jogait korlátozná az, hogy írásban kell előterjeszteni a polgármesterhez a munkájához szükséges tájékoztatás kérését. A XXI. században általánosan mindenki könnyedén hozzáfér olyan elektronikus eszközökhöz, amelyek segítségével írásba tudja foglalni a tájékoztatáskérést és díjmentesen el tudja juttatni a polgármesterhez. Amennyiben pedig ez akadályba ütközik, az SZMSZ 11. § b) pontja alapján adminisztratív és ügyviteli segítségnyújtás keretében az önkormányzat segít a képviselőnek az írásba foglalásban. Ezáltal hézagmentesen biztosított, hogy minden helyzetben írásba tudja foglalni a képviselő a tájékoztatás kérését.  Nyilvánvalóan életszerűtlen, a józan ésszel és a közjóval ellentétes lenne az, ha az önkormányzat képviselő-testülete az Alaptörvényben, illetve más jogszabályban meghatározott jogok rendeltetésszerű gyakorlását és az ezzel összefüggő kötelezettség hatékony teljesítését bizonyos azt elősegítő formai követelményekhez kötné.
  16. Továbbá hivatkozott a védirat arra is, hogy az Info tv. és az SZMSZ 12. § (4) bekezdése azért nem kerülhetnek ellentétbe egymással, mert a két jogszabály tárgyi hatálya eltér egymástól, az SZMSZ hatálya nem terjed ki az Info. tv. szerinti közérdekű adatok megismerése iránti igénynek minősülő kérelmekre, így az SZMSZ nem korlátozza a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való alapvető jogot. Amennyiben egy polgármesterhez intézett, akár szóbeli tájékoztatáskérésről a tartalma alapján megállapítható, hogy az közérdekű adat megismerésére irányuló igényt tartalmaz, akkor az az Info tv. hatálya alá tartozik és annak megfelelően kell eljárni, így értelemszerűen szóba sem jöhet az SZMSZ 12. § (4) bekezdésének alkalmazása.
  17. Az Önkormányzat a nem képviselő bizottsági tagok vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségének SZMSZ-ben történő feltüntetésével kapcsolatosan kiemelte, hogy sem a Vnytv. normaszövegéből, sem annak indokolásából nem vonható le olyan következtetés, hogy az SZMSZ-ben meg kell alkotni a nem képviselő bizottsági tagok vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettsége teljesítésének részletes szabályait. A Vnytv. idézett rendelkezése annyit vár el, hogy a szervezeti és működési szabályzatában a képviselő-testület tüntesse fel a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség tényét. Nem említ olyan jogalkotási kötelezettséget a Vnytv., hogy a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség teljesítésének részletes szabályait köteles megállapítani a képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatban. E kötelezettségnek az SZMSZ 82. § (1) bekezdése maradéktalanul eleget tesz, hiszen abból egyértelműen kitűnik a nem képviselő bizottsági tag vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségének ténye. Az indítványozó által hivatkozott Kúria Köm.5.034/2020/3. számú határozatában sem azt állapította meg az Önkormányzati Tanács, hogy részletes szabályozást kötelező a szervezeti és működési szabályzatnak tartalmaznia a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettséget illetően, csupán arról rendelkezett, hogy a képviselő-testületnek eleget kell tennie a Vnytv. 4. § d) pontjából eredő kötelezettségének, azaz fel kell tüntetnie a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség tényét.
  18. Az Önkormányzat szerint mivel a képviselő-testület bizottságának nem képviselő tagjaira nem vonatkoznak az Mötv. 39. §-ában foglalt vagyonnyilatkozat-tételi eljárás szabályai, így rájuk a Vnytv. általános szabályait kell alkalmazni. A Vnytv. részletesen szabályozza többek között a vagyonnyilatkozat-tétel esedékességét, formai szabályait, a vagyonnyilatkozat őrzésére vonatkozó szabályokat, így e tárgykört az önkormányzat nem is szabályozhatta az SZMSZ-ben a Jat. 3. §-a szerint. Mivel a Vnytv. viszont azt nem szabályozta, hogy a nem képviselő bizottsági tagok részére ki adja át a vagyonnyilatkozat-tételi nyomtatványokat és ki hívja fel őket a kötelezettségük teljesítésére, így az önkormányzat úgy látta, hogy a hatékony működés érdekében azt az SZMSZ-nek tartalmaznia kell. Az önkormányzat az indítványozó vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettsége teljesítésének részletes szabályaival kapcsolatos felhívásnak csak úgy tudna eleget tenni, ha szó szerint megismétli az SZMSZ-ben a Vnytv. rendelkezéseit. A Jat 3. §-a mellett a Kúria Köf.5019/2014/4. számú határozatból is az következik, hogy a képviselő-testület nem jogosult megismételni a törvényben foglalt normákat.

A Kúria döntésének jogi indoka

  1. Az indítvány az alábbiak szerint részben megalapozott.

I.

  1. A Kúria Önkormányzati Tanácsának három kérdésben kellett állást foglalnia, melyek közül először az SZMSZ preambulumának hiányosságával kapcsolatos indítványt vizsgálta.
  2. A Kp. 148. § (1) bekezdése szerint „[a] helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségének elmulasztása miatti eljárást a törvényességi felügyeleti szerv indítványozhatja.” A Kp. e szabálya az önkormányzatok alkotmányos státuszát figyelembe véve a törvényen alapuló jogalkotási kötelezettség elmulasztása miatt teszi lehetővé a jogalkotói mulasztás vizsgálatát, más jogszabályból – mint törvény – eredő mulasztás vizsgálatára nem termet lehetőséget.
  3. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése sorolja fel az önkormányzatok alkotmányon alapuló önállóságát meghatározó főbb hatáskörcsoportokat. A 32. cikk (1) bekezdés d) pontja szerint „[a] helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között meghatározza szervezeti és működési rendjét.” Mint látható az Alaptörvény e ponton belül is a törvényi kereteket írja elő az önkormányzati szabályozás korlátjaként, azaz a 32. cikk (1) bekezdésében meghatározott jogosultágok korlátja, hogy azok gyakorlása nem sértheti a törvényi rendelkezéseket.
  4. Az önkormányzatok szervezeti és működési rendjének meghatározott keretek közötti önálló szabályozása olyan jogosultság, amely minden alkotmányos szervet megillet, a saját működési rend részleteinek meghatározása az alkotmányos szervek vonatkozásában a hatalommegosztás rendjéből is következik.
  5. Jelen ügyben felmerült jogalkotói mulasztás vizsgálata részben az önkormányzati rendelet preambulumát érinti. Az Ör. [2] preambulumbekezdésének második fordulata szerint az önkormányzat az „Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés d) pontjában meghatározott feladatkörében eljárva” alkotta meg a rendeletet, tehát az önkormányzat alkotmányos kötelezettségének eleget téve megjelölte azt az Alaptörvényi rendelkezést, amely felhatalmazás alapján eljárva megalkotta a szervezeti működési szabályzatát.
  6. A Jat. 18. § (1) bekezdése értelmében „[a] jogszabály tervezete preambulumot tartalmaz, amelyben a szabályozás célját minden esetben meg kell határozni. A jogszabály tervezetének preambulumában a jogszabály előkészítője szükség szerint rögzítheti a szabályozással összefüggő azon elvi, elméleti tételeket, amelyeket a jogszabály tervezetének szerkezeti egységeiben a normatív tartalom hiánya miatt nem lehet rendezni.” A preambulum módosításának kötelezettsége körében a Jat. csak azt az esetkört említi, amikor a jogszabály (jelen esetben az önkormányzati ​rendelet) olyan tárgykörrel bővül (módosul), amelyre vonatkozó jogalkotás eddig nem jelölt felhatalmazáson alapul. Így a 18. § (4) bekezdése szerint „[a] preambulumot a jogszabály módosítása esetén a jogszabály megváltozott tartalmának megfelelően módosítani kell, ha az a preambulum és a jogszabály rendelkezéseinek tartalmi összhangja megteremtése érdekében szükséges.”
  7. Mindezek mellett a Jat. 18. § (3) bekezdése rögzíti, hogy [a] jogszabály tervezetének preambulumát az igazságügyért felelős miniszter rendeletében meghatározott jogszabályszerkesztési követelmények szerint kell kialakítani.” Ez a rendelet a Jszr., azaz a Jszr. rendelkezéseinek betartása a Jat. 18. § (3) bekezdésből eredően törvényi kötelezettség is. A Kúria ezért hangsúlyozza, hogy Jat. 18. § (3) bekezdésre visszavezethető módon keletkezik hatásköre a Kp. 148. § (1) bekezdése alapján a Jszr. egyes – garanciálisnak tekinthető – rendelkezései betartásának vizsgálatára.
  8. A Jszr. 55. § (1) bekezdése alapján a rendelet tervezetének preambulumában a rendeletalkotásra felhatalmazást adó rendelkezés vagy az eredeti jogalkotói hatáskört megállapító rendelkezés után meg kell jelölni azt a feladatkört megállapító jogszabályi rendelkezést, amely alapján a jogszabályt kiadják. A Jszr. 55. § (5) bekezdése szerint az önkormányzati rendelet tervezete preambulumának megszövegezésekor az önkormányzat feladatköreként az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés megfelelő pontját, a helyi önkormányzatokról szóló törvénynek a feladatkört megállapító rendelkezését vagy más törvénynek a feladatkört megállapító rendelkezését kell feltüntetni.
  9. A Jat. és a Jszr. fenti szabályaiból levezethető, hogy az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés megfelelő pontja mellett az Mötv. feladatkört megállapító rendelkezését is meg kell jelölni, mely jelen esetben az Mötv. 53. § (1) bekezdése. Az Mötv. e szabálya a szervezeti és működési szabályzat kötelező szabályozási tárgyköreiről rendelkezik (pl. hatáskörök felsorolása, tanácskozás rendje, döntéshozatali eljárás, stb.), azok valamelyikének hiánya önmagában is törvényen alapuló szabályozási felhatalmazás elmulasztásának minősül.
  10. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Jszr. 55. § (5) bekezdése értelmezésével kapcsolatban kiemeli, hogy a „rendelet tervezete” fordulat értelmezése nem vezethet oda – a védiratbeli hivatkozással ellentétben -, hogy csak a tervezet elkészítésekor kellene feltüntetni a feladatkört megállapító rendelkezést, majd a képviselő-testület általi elfogadás során a végleges rendelet megszövegezéséből az kihagyható lenne. Ugyanis e rendelkezést a „megszövegezésekor” fordulattal együtt értelmezve úgy kell értelmezni, hogy már a rendelet-tervezet preambulumának is tartalmazni kell a rendeletalkotásra felhatalmazást adó rendelkezést, ezt támasztja alá a Jat. 18. § (3) bekezdése is, ez biztosítja a képviselők és a választópolgárok számára a rendeletalkotási felhatalmazás átláthatóságát.
  11. Mindezek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az önkormányzat jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta, mert az SZMSZ preambulumában a szükséges érvényességi kellékek felsorolásakor nem jelölte meg az Mötv. 53. § (1) bekezdését. A Kúria Önkormányzati Tanácsa felhívja a képviselő-testületet, hogy jogalkotási kötelezettségének 2025. november 30. napjáig tegyen eleget.
  12. Mindemellett a Kúria utal arra, hogy az indítványozó által hivatkozott Közigazgatási és Területfejlesztési Minisztérium Önkormányzati Hírlevele a Jat. szerint se jogszabálynak se közjogi szervezetszabályozó eszköznek nem minősül, a Hírlevél joghatás kiváltására alkalmatlan informális jogértelmezés, ezért az Ör. Hírlevél tartalmával összefüggő esetleges kollíziója a törvényességi vizsgálat során irreleváns.

II.

  1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa ezt követően az SZMSZ 12. § (4) bekezdésének a képviselő munkájához szükséges tájékoztatás kérésének írásbeli formához kötő rendelkezését vizsgálta.
  2. Az SZMSZ indítvánnyal támadott 12. § (4) bekezdése szerint: „A képviselő a munkájához szükséges tájékoztatást írásban a polgármestertől igényelheti.”
  3. Az Mötv. 32. § (2) bekezdésének releváns pontjai a következők:

„b) a képviselő-testület ülésén a polgármestertől (alpolgármestertől), a jegyzőtől, a bizottság elnökétől önkormányzati ügyekben felvilágosítást kérhet, amelyre az ülésen – vagy legkésőbb harminc napon belül írásban – érdemi választ kell adni”
„f) a polgármestertől igényelheti a képviselői munkájához szükséges tájékoztatást. Közérdekű ügyben kezdeményezheti a polgármester intézkedését, amelyre annak harminc napon belül érdemi választ kell adni”.

  1. Az Mötv. 30-33. §-aihoz főzött jogalkotói indokolásából kiemelendő, hogy „A képviselői munka ellátásához nélkülözhetetlen, hogy a döntéshozók a megfelelő információk birtokában legyenek, és adott esetben – a település érdekeit szem előtt tartva – saját véleményüknek is hangot adjanak.”
  2. Mindezen rendelkezések összevetése alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa úgy ítélte meg, hogy önmagában nem – az indítványban és a védiratban is hivatkozott – a tájékoztatás kérés által érintett adatoknak van jelentősége, hanem annak, hogy a helyi képviselőt megilleti a tájékoztatáshoz való jog.
  3. Megállapítható, hogy SZMSZ 12. § (4) bekezdése csupán az „írásban” fordulattal tér el az Mötv. 32. § (2) bekezdésének f) pontjában szabályozott képviselői jogosultságtól, mely – tekintettel a Jat. 3. §-a szerinti tilalomra – azt eredményezi, hogy nem a magasabb jogszabályban előírt jogosultságot kívánta rögzíteni, hanem épp ellenkezőleg a helyi jogalkotó célja a tájékoztatáshoz való jog érvényesítéshez kapcsolódó eljárási szabály rögzítése. A szabályozás tartalmából pedig megállapítható, hogy ezen jogot csak egy módon, írásban gyakorolhatja a képviselő, megfosztva attól, hogy esetlegesen szóban forduljon kérdéssel a polgármesterhez.
  4. Az önkormányzat védiratában nem hivatkozott olyan felhatalmazó rendelkezésre, mely lehetőséget biztosított volna ezen jog jogszerű korlátozására rendeleti szintű szabályozással, de a Kúria Önkormányzati Tanácsa sem azonosított ilyen rendelkezést. Hangsúlyozandó, attól, hogy egyes alapvető jogok korlátozhatók (meghatározott szükségességi-arányossági szempontok és a törvények által szabott keretek között), nem jelenti azt, hogy bármely – így például a tájékoztatáshoz való jog – alapvető jog garanciális szabályok nélkül korlátozhatóvá válna önkormányzati rendelet által.
  5. A fenti Mötv.-beli szabályokat és az ahhoz fűzött jogalkotói indokolást is figyelembe véve a Kúria Önkormányzati Tanácsa arra a következtetésre jutott, hogy az önkormányzat jogszabályi felhatalmazás hiányában szűkítette az Mötv. 32. § (2) bekezdésének f) pontjában rögzített képviselői jogosultságot, így az SZMSZ 12. § (4) bekezdése e magasabb jogszabállyal ellentétes. Erre tekintettel megállapította, hogy az SZMSZ 12. § (4) bekezdése más jogszabályba ütközik, ezért azt a kihirdetése napjára visszamenőleges hatállyal, 2024. november 7. napjával megsemmisítette.

III.

  1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa harmadrészt a Vnytv. 4. § d) pontjával összefüggő jogalkotási kötelezettség elmulasztásával kapcsolatos indítványelemet vizsgálta.
  2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa mindenekelőtt kiemeli, hogy a Köm.5.034/2020/3. számú határozatában kifejtett jogi indokokat továbbra is fenntartja, attól jelen ügyben sem kíván eltérni.
  3. Az Vnytv. 4. § d) pontja egyértelműen rögzíti azt, hogy „[a] vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettséget a 3. § (3) bekezdés e) pontjában meghatározott személyek esetében az őket ilyen minőségükben alkalmazó szervezet szervezeti és működési szabályzatában fel kell tüntetni.”  A Vnytv. 4. § d) pontjában említett szervezeti és működési szabályzat alatt a helyi önkormányzat külsős bizottsági tagjai esetében az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatát kell érteni, melyet az Mötv. 53. § (1) bekezdése folytán megalkotandó rendeletben kell kiadni. A Vnytv. 4. § d) pontja, a 3. § (3) bekezdés e) pontja és annak alpontjai, valamint az Mötv. 53. §-a egyértelmű törvényi szintű felhatalmazást tartalmaznak az indítványban említett témakör rendeletben való szabályozására, mely a Jat. 5. § (8) bekezdése és az azon nyugvó kúriai joggyakorlat alapján jogalkotási kötelezettséget jelentenek a helyi önkormányzati képviselő-testület számára.
  4. A Kúria Önkormányzati Tanácsának a Köm.5.034/2020/3. számú határozata alapjául szolgáló esetben az önkormányzat ezen kötelezettségének egyáltalán nem tett eleget, s erre tekintettel állapította meg, hogy az adott önkormányzat elmulasztotta jogalkotási kötelezettségét.
  5. A vitatott SZMSZ 82. § (1) bekezdése szerint „A Bizottság elnöke a jegyző útján írásban felhívja a képviselőket és a nem képviselő bizottsági tagokat vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségük teljesítésére, és átadja részükre a vagyonnyilatkozat-tételi nyomtatványokat.”
  6. Jelen ügy szempontjából tehát annak van jelentősége, hogy az SZMSZ 82. § (1) bekezdése rögzíti a nem képviselő bizottsági tagok vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségét, s ahhoz kapcsolódóan egy eljárásjogi kérdést (azt, hogy ki hívja fel ezen kötelezettség teljesítésére).
  7. Az indítvány által hivatkozott Vnytv. 4. § d) pontja nem ír elő további, részletes szabályozási kötelezettséget, ahogyan az indítványozó sem jelölte meg, hogy mi alapján és pontosan milyen egyéb szabályokról kellene rendelkezni az SZMSZ-ben.
  8. A Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5.008/2022/3. számú határozatában rögzítette, hogy nincs ugyanakkor egységes rendezőelv arra, hogy az önálló alkotmányos szervek belső szabályozási autonómiának milyen mélységűnek kell lennie, megállapítható azonban, hogy a vonatkozó belső szabályok megalkotására vonatkozó felhatalmazás szükségképpen valamilyen önálló szabályozási lehetőséget feltételez. Tehát a helyi önkormányzatok szervezeti-és működési szabályzatának törvényességi vizsgálata során arra is figyelemmel kell lenni, hogy e szabályozási tárgyban a helyi önkormányzatok nemcsak törvényben, hanem az Alaptörvényben is garantált jogukkal élnek, kifejezve az e téren fennálló autonómiájukat.
  9. Mindazonáltal abban az esetben, ha az önkormányzat szabályozott egy kötelező rendeletalkotási tárgykört, de az más jogszabályba ütközik, az nem a Kp. rendeletalkotási kötelezettség elmulasztásával kapcsolatos eljárása keretében vitatható.
  10. Erre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa arra a következtetésre jutott, hogy az önkormányzat a Vnytv. 4. § d) pontjából eredő jogalkotási kötelezettségének eleget tett, így a rendeletalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapítására irányuló indítványt elutasította.

A döntés elvi tartalma

  1. I. A Kp. 148. § (1) bekezdése csak a törvényen alapuló jogalkotási feladat elmulasztása esetén biztosít hatáskört a Kúria Önkormányzati Tanácsa számára, hogy vizsgálja a mulasztást.
    II. Az Mötv. 32. § (2) bekezdésének f) pontjában szabályozott képviselői tájékoztatáshoz való jog gyakorlása nem szűkíthető csupán írásbeli formára.
    III. Az önálló alkotmányos szervek belső szabályozási autonómiája a kötelező jogalkotási tárgykörben hozott önkormányzati rendelet vonatkozásában – a magasabb szintű jogszabályok betartása mellett – is érvényesül.

Záró rész

  1. A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
  2. A jogkövetkezményeket a Kp. 149. § (1) bekezdése, valamint a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján állapította meg.
  3. A Kp. 141. § (4) bekezdése szerint a jogalkotási kötelezettségének elmulasztása miatti és az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségüket maguk viselik.
  4. A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
  5. A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 139. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó 116. § d) pontja és 150. § (3) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2025. október 21.

Dr. Balogh Zsolt s.k. a tanács elnöke 
Dr. Kiss Árpád Lajos s.k. előadó bíró
Dr. Bögös Fruzsina s.k. bíró
Dr. Dobó Viola s.k. bíró
Dr. Sugár Tamás s.k. bíró