Köf.5.086/2012/5. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
önkormányzati tanácsa

Köf.5086/2012/5.szám

A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Dr. Rácz Vanda által képviselt Komárom Esztergom Megyei Kormányhivatal (2800 Tatabánya Fő tér 4.) indítványa alapján Dömös Község Önkormányzata (2027 Dömös Táncsics u. 2.) ellen Dömös Község Önkormányzat Képviselő-testületének az önkormányzat 2012. évi költségvetéséről szóló 6/2012. (III. 9.) önkormányzati rendelet egyes rendelkezései törvényellenességének vizsgálatára irányuló indítvány alapján nemperes eljárásban meghozta az alábbi

h a t á r o z a t o t:

1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Dömös Község Önkormányzat Képviselő-testületének az önkormányzat 2012. évi költségvetéséről szóló 6/2012. (III.9.) rendelet 1. § (1)-(5) bekezdései valamint 1., 2. és 3. számú mellékletei törvényellenesek ezért e rendelkezéseket megsemmisíti.

2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített rendelkezések a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon vesztik hatályukat.

3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy határozatát – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.

A határozat ellen jogorvoslatnak helye nincs.

I n d o k o l á s

I.

1. A Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) – miután a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 134. § (1) bekezdésébe foglalt törvényességi felhívás nem vezetett eredményre – a Kúria Önkormányzati Tanácsához fordult és kérte Dömös Község Önkormányzat Képviselő-testületének az önkormányzat 2012. évi költségvetéséről szóló 6/2012. (III.9.) rendelet (a továbbiakban: Ör.1.) 1. § (1)-(5) bekezdései valamint 1., 2. és 3. számú mellékletei törvényességi vizsgálatát és megsemmisítését. Az Ör.1. vizsgálni kért szabályait az Ör.1. módosításáról szóló 14/2012. (IX.7.) rendelet (a továbbiakban: Ör.2.) állapította meg. Az Ör.2.-őt a jegyző és az ülésvezetésre kijelölt korelnök írta alá. Az indítványozó szerint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (3) bekezdésébe és 34. § (1) bekezdésébe ütköznek az Ör.2. által megállapított Ör.1. vizsgálni kért szabályai, mivel az önkormányzati rendelet e szabályait megállapító normát nem a polgármester és a jegyző, hanem a korelnök és a jegyző  írta alá. Az indítványozó szerint e jogkörében a polgármestert kizárólag az alpolgármester helyettesítheti, a korelnök e tekintetben nem léphet a polgármester helyébe. Az indítványozó az Alkotmánybíróság - hasonló ügyben meghozott - 145/2011. (XII.2.) AB határozatára is utalt. Az indítványozó szerint az Ör.1. vizsgálni kért rendelkezései a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 2. § (4) bekezdés a) pontjával is ellentétesek, mivel nem felelnek meg az Alaptörvényből eredő formai feltételeknek. A fentiek alapján kezdeményezte az Ör.1. 1. § (1)-(5) bekezdései, valamint 1., 2. és 3. melléklete megsemmisítését.

2. Dömös Község Önkormányzata - jogi képviselet nélkül – állásfoglalást nyújtott be.

II.

1. Dömös Község Önkormányzatának Szervezeti és Működési Szabályzatát vizsgálta a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf. 5056/2012/5. határozatában. A határozat részben érintette a polgármester helyettesítését. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ötv.-vel való ellentét miatt megsemmisítette Dömös Község Önkormányzat Képviselő-testületének a képviselő-testület és szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló – a 2/2012. (I. 27) önkormányzati rendelettel módosított - 13/2007. (X.26.) önkormányzati rendelet 19. § (4) bekezdését, amely lehetővé tette a polgármester által megnyitott képviselő-testületi ülés vezetését erre megválasztott képviselő részére, továbbá megsemmisítette az 52. § (2) bekezdésének azt a szövegrészét és 52. § (3) bekezdését, amely a polgármester helyettesítésére kijelölhető képviselőnek önkormányzati jogok gyakorlását lehetővé tevő hosszú távú helyettesítést biztosított. E határozat azonban az önkormányzati rendelet aláírásában való helyettesítés problémáját nem érintette, így az indítvány „ítélt dolognak” nem minősül.

A Komárom Esztergom Megyei Kormányhivatal Dömös Község önkormányzatának rendeletalkotásával kapcsolatban később újabb indítványt nyújtott be több módosító önkormányzati rendelet vizsgálatára a jelen üggyel azonos törvényességi probléma alapján. Mivel a módosító rendeletek már hatályukat vesztették, és a beépült szöveg alaprendeleti szabályainak a vizsgálatát az indítványozó nem kérte, a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5078/2012/2. számú végzésében - a Bszi. 51. § (1) és (2) bekezdése alapján - az eljárást megszüntette.
Jelen ügyben szintén módosító rendelet, az Ör.2. építette be az Ör.1. rendelkezései közé a vizsgálni kért szabályokat, az indítványozó pedig az alaprendelet vizsgálatára nyújtott be kérelmet, így az Önkormányzati Tanács az indítványt érdemben vizsgálta.

2. Az indítványozó beadványát 2012. december 13-án nyújtotta be. Az Ötv. 16. § (3) bekezdését 2013 január 1-ei hatállyal hatályon kívül helyezte a Mötv. 156. § (2) bekezdés a) pontja, az Ötv. 34. § (1) bekezdése a Mötv. 156. § (3) bekezdése alapján a 2014. évi általános önkormányzati választások napjáig hatályos. A Kúria Önkormányzati Tanácsának állandó gyakorlata szerint az önkormányzati rendeletek törvényességi vizsgálata során az önkormányzati rendeletet (vizsgált rendelkezését) mindig a hatályos törvényekhez és a hatályos más jogszabályokhoz kell mérni. A Kúria Önkormányzati Tanácsának - az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) pontjában és a Bszi. 24. § (1) bekezdés f) pontjában foglalt hatáskörében eljárva - az Alaptörvényből és törvényekből eredő feladata, hogy az önkormányzati normákat a törvényekkel összhangba hozza, illetőleg - az új jogalkotást tekintve - összhangban tartsa. Az önkormányzati rendszer hatályos szabályainak a mindenkor hatályos törvényekkel és más jogszabályokkal kell összhangban állni.
Erre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa a 2013. január 1-étől hatályos Mötv. vonatkozó szabályait is figyelembe vette az indítvány elbírálása során.

3. Az indítványozó hivatkozott a Jat. 2. § (4) bekezdés a) pontjára. E rendelkezés szerint a jogszabályok megalkotásakor biztosítani kell, hogy a jogszabály megfeleljen az Alaptörvényből eredő tartalmi és formai követelményeknek. A Kúria Önkormányzati Tanácsa ezért először az Alaptörvényből eredő formai követelményeket tekintette át.

4. Az önkormányzatok jogalkotó hatáskörét az Alaptörvény szabályozza. Az Alaptörvény T) cikk (1) bekezdés szerint „általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvény és az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg, a T) cikk (2) bekezdése értelmében jogszabály az önkormányzati rendelet. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontja szerint a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között rendeletet alkot. Az önkormányzati rendelet tekintetében a jogalkotó hatáskör átruházásáról az Alaptörvény 32. cikk (5) bekezdése szól, amikor a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának bírói felhívásra történő nemteljesítése miatt bírói felhatalmazással a kormányhivatal vezetője az önkormányzat nevében az adott rendeletet megalkothatja. Az Alaptörvény az önkormányzat jogalkotói hatásköre átruházásának egyéb eseteit nem ismeri.
Az önkormányzati rendelet aláírására jogosultakat korábban az Ötv. jelenleg a Mötv. határozza meg.

5. Az Alkotmánybíróság a jogalkotói hatáskörben való helyettesítéssel több döntésében foglalkozott. A miniszteri rendelet kiadásában történő helyettesítést a 37/2006. (IX. 20.) AB határozatában az akkor hatályos Alkotmánnyal ellentétesnek minősítette, mulasztást állapított meg, hogy törvény a helyettesítést nem tiltja. E határozat szerint a jogszabályalkotás az állami szervek legfontosabb közhatalmi jogosítványa. Az Alkotmány kizárólagos szabályokat tartalmaz arra vonatkozóan, hogy az állami szervek milyen jogszabályokat alkothatnak. Az Alkotmány a jogszabályalkotás tekintetében egy zárt rendszert képez: megjelöli a kibocsátót, megjelöli a jogszabály nevét, rendelkezik egymáshoz való hierarchikus viszonyukról s  gondoskodik a jogforrási hierarchia Alkotmánnyal való összhangjának garanciájáról is. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint azáltal, hogy a jogalkotói hatáskör alkotmányon alapuló hatáskör, e hatáskör gyakorlásának esetleges átruházása is az alapító norma, az Alkotmány szabályozási tárgya kell hogy legyen.
E sorba illeszkedik az indítványozó által is hivatkozott – már szintén nem hatályos - 145/2011. (XII.2.) AB határozat, amely kimondta, hogy az ott vizsgált önkormányzati rendeletek törvénysértőek, mert azokat a korelnök és a jegyző írta alá, holott az Ötv. 16. § (3) bekezdése alapján az önkormányzati rendeletet a polgármesternek és a jegyzőnek kell aláírni.

6. A Kúria Önkormányzati Tanácsának megítélése szerint a jogalkotói hatáskör helyettesítésére vonatkozó követelmények az Alaptörvény alapján is fennállnak. Az Alaptörvény  egyes szabályai a helyettesítésről kifejezetten szólnak, így pl. az önálló szabályozó szervekre vonatkozó Alaptörvény 23. cikk(4) bekezdés utolsó mondata szerint „az önálló szabályozó szerv vezetőjét rendelet kiadásában az általa rendeletben kijelölt helyettese helyettesítheti.” Az önkormányzati rendeletek tekintetében az Alaptörvény a fent bemutatott módon szól az ún. rendeletpótlás lehetőségéről.

7. Az önkormányzati rendelet aláírását 2012. január 1-ét megelőzően az Ötv. 16. § (3) bekezdése, ezt követően a Mötv. 51. § (1) bekezdése szabályozza hasonló tartalommal. A Mötv. 51. § (1) bekezdése szerint „A helyi önkormányzat képviselő-testülete által megalkotott rendeletet a polgármester és a jegyző írja alá.” (Az Ötv. lehetővé tette a levezető elnök által történő aláírást is egy esetben, akkor, ha a képviselő-testületi ülést a kormányhivatal hívta össze, egyébiránt a korábbi szabályok szerint is az önkormányzati rendeletet a polgármesternek és a jegyzőnek kellett aláírnia.) A Mötv. 79. § (2) bekezdés értelmében a polgármester jogállására vonatkozó szabályokat az alpolgármesterre is alkalmazni kell, amely alapján (csakúgy mint az Ötv. 34. § (1) bekezdés szerint) az alpolgármester a polgármester helyettesítésére jogosult.

8. A szabályozás megkülönbözteti az ülés összehívását és vezetését (mint polgármesteri feladatot) az önkormányzati rendelet aláírásától. A Mötv. 45. §-a szerint „[a] képviselő-testület ülését a polgármester hívja össze és vezeti, akadályoztatása esetén e hatáskörét az
 
alpolgármester, több alpolgármester esetén a polgármester által kijelölt alpolgármester gyakorolja. A polgármesteri és az alpolgármesteri tisztség egyidejű betöltetlensége, a tartós akadályoztatásuk esetére a szervezeti és működési szabályzat rendelkezik a képviselő-testület összehívásának, vezetésének a módjáról.” (lásd korábban hasonló tartalommal az Ötv. 12. § (2) bekezdését). Helytálló tehát, hogy a Mötv. 45. §-a alapján a polgármesteri és az alpolgármesteri tisztség egyidejű betöltetlensége, a tartós akadályoztatásuk esetén az SZMSZ akár a korelnököt is megjelölheti a képviselő-testület összehívására és vezetésére. Ettől azonban eltérő szabályok vonatkoznak az önkormányzati rendelet, mint jogszabály aláírására. A Mötv. 51. § (1) bekezdése egyértelműen kimondja, hogy az önkormányzati rendeletet a polgármester és a jegyző írja alá, e tekintetben nem utal(hat) arra, hogy az SZMSZ eltérő aláírásra jogosultakat is meghatározhat helyettesítés esetére. Az önkormányzati rendelet levető elnök (korelnök) által történő aláírása az Ötv. 51. § (1) bekezdésével (megalkotásakor az Ötv. 16. § (3) bekezdésével) ellentétes.

9. A fentiek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör.1. Ör.2. által megállapított és az Ör.1.-be beépült 1. § (1)-(5) bekezdéseinek, valamint 1., 2., és 3. számú mellékleteinek törvényellenességét megállapította, és e rendelkezéseket megsemmisítette. 

A Kúria a Bszi. 55. § (2) bekezdés c) pontja alapján  elrendelte, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A jelen határozat elleni jogorvoslat lehetőségét a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2013. április 9.

Dr. Kozma György sk. az Önkormányzati Tanács elnöke
Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró
Dr. Hörcherné  Dr. Marosi Ildikó sk. bíró

A kiadmány hiteléül:
tisztviselő