Köf.5.073/2024/4. számú határozat

A Kúria
Önkormányzati Tanácsának
határozata

Az ügy száma: Köf.5.073/2024/4.

A tanács tagja:

Dr. Kalas Tibor a tanács elnöke,
Dr. Demjén Péter előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt bíró,
Dr. Dobó Viola bíró,
Dr. Hajnal Péter bíró

Az indítványozó: Hajdú-Bihar Vármegyei Kormányhivatal (Cím1)

Az indítványozó képviselője: Dr. Hábel Lili Zsuzsa
kamarai jogtanácsos

Az érintett önkormányzat: Balmazújváros Város Önkormányzata (Cím2)

Az érintett önkormányzat képviselője: Dr. Sipka Ügyvédi Iroda; Dr. Sipka Péter Máté ügyvéd (Cím3)

Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet más jogszabályba
ütközésének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

megállapítja, hogy Balmazújváros Város Önkormányzata polgármesterének az Egyesített Óvoda és Bölcsőde Intézmény 2024/2025. nevelési évre vonatkozó munkatervének elfogadásáról szóló 60/2024. (IX.12.) PM határozata más jogszabályba ütközik, ezért azt a kihirdetése napjára visszamenőleges hatállyal, 2024. szeptember 12. napjával megsemmisíti;
elrendeli határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben;
elrendeli, hogy határozatát – a kézbesítést követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon az érintett önkormányzat is tegye közzé.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

Balmazújváros Város Önkormányzat Képviselő-testületének (a továbbiakban: önkormányzat) két egymás követő ülését hívta össze az akkor hivatalban lévő polgármester. A 2024. szeptember 11. 10.00 órára szóló meghívó 2024. szeptember 6. napján, a 2024. szeptember 12. 14.00 órára szóló meghívó 2024. szeptember 12. napján kelt.
A határozatképtelen üléseket követően a polgármester Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.). 68. § (2) bekezdése alapján a képviselő-testület helyett elfogadta az Egyesített Óvoda és Bölcsőde Intézmény 2024/2025. nevelési évre vonatkozó munkatervének elfogadása tárgyában a 60/2024. (IX.12.) PM határozatot (a továbbiakban: Határozat).
A Hajdú-Bihar Vármegyei Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) a jogszerű önkormányzati működés elősegítése érdekében folytatott törvényességi felügyeleti vizsgálata során két alkalommal kért tájékoztatást az önkormányzattól arra vonatkozóan, hogy a képviselő-testület tartott-e ülést 2024. szeptember 11. és szeptember 12. napján, egyúttal kérte az elfogadott döntések (rendeletek, határozatok), és a képviselő-testületi ülésekről készített jegyzőkönyvek haladéktalanul történő megküldését.
Az indítványozó HB/11-TÖRV/00635-4/2024. ügyiratszámú ismételt tájékoztatáskérésére a 2024. október 1. napjától hivatalba lépett új polgármester BAL/14265-2. iktatószámú válaszlevelében arról adott tájékoztatást, hogy a meghívókban megjelölt időpontokban az ülések vezetésére feljogosított személy nem volt jelen. Sem az akkor hivatalban lévő polgármester, sem az alpolgármester, sem Balmazújváros Város Önkormányzata Képviselő-testületének Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 16/2010. (XI.25.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: SZMSZ) 4. § (2) bekezdése szerinti Pénzügyi és Jogi Bizottság elnöke nem jelent meg az üléseken. Az ülések megnyitása, vezetése, bezárása nem történt meg, azokról jegyzőkönyvek nem készültek, az indítványozóhoz sem kerültek megküldésre.
Az indítványozó 2024. október 24. napján HB/11-TÖRV/00683-1/2024. ügyiratszámon az Mötv. 134. § (1) bekezdése alapján törvényességi felhívást bocsátott ki a képviselő-testületnek címezve. Ebben megállapította, hogy a Határozat elfogadásához kapcsolódó döntéshozatali eljárás nem felelt meg a magasabb jogszabályokban előírt feltételeknek. A jogszabálysértés megszüntetésének határidejét 2024. november 30. napjában állapította meg.
A képviselő-testület a törvényességi felhívásban megadott határidő lejártáig nem tett intézkedést a jogszabálysértés megszüntetése érdekében, a törvényességi felhívásban előírt határidőben az indítványozót nem tájékoztatta.
Mivel a törvényességi felhívás nem vezetett eredményre, az indítványozó az Mötv. 132. § (1) bekezdés d) pontja és 139. §-a, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 38. § (1) bekezdés a) pontja és 139. §-a alapján indítványozta a normatív Határozat megsemmisítését. Az indítványozó egyúttal a Kp. 134. § (5) bekezdése alapján kérte a Kúriát, hogy jelen eljárást a polgármester által ugyanazon a napon 60/2024. (IX.12.) és 71/2024. (IX.12.) számon elfogadott PM határozataival szemben benyújtott indítványai alapján indult eljárásokkal egyesítse.

A kormányhivatal indítványa és az Önkormányzat védirata

Az indítványozó jogi álláspontja szerint a Határozat normatív határozat, mely közjogi érvénytelenségben szenved, mivel a polgármester a helyi jogalkotási eljárás több, az Alaptörvényben és az Mötv.-ben lefektetett alapelvi szintű szabályát is megsértette. Az indítvány szerint különösen az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében, az Mötv. 2. § (1)-(2) bekezdésekben, 9. §, 32. § (2) bekezdés i) pontjában, 45. §, 65. §, 66. § és a 68. §-okban foglaltak sérültek a Határozat elfogadása során
Kiemelte, hogy az Mötv. 68. § (2) bekezdése az önkormányzat működőképességének fenntartását biztosítja azzal, hogy ha a képviselő-testület – határozatképtelenség vagy határozathozatal hiánya miatt – két alkalommal, ugyanazon ügyben nem hozott döntést, a polgármester a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott ügyekben (a képviselő-testület át nem ruházható feladat- és hatáskörébe tartozó ügyek kivételével) döntést hozhat. Ilyen esetekben tehát a polgármester a képviselő-testület feladat- és hatáskörét magához vonhatja, abban az esetben, ha az adott ügy a képviselő-testület napirendjén két egymást követő ülésen szerepelt, de a képviselő-testület egyik esetben sem volt határozatképes, vagy a javaslat egyszer sem kapta meg a szükséges többséget, az ügy nem tartozik a képviselő-testület át nem ruházható feladat- és hatáskörébe, valamint ha a döntéshozatalra a szervezeti és működési szabályzat a polgármestert felhatalmazza.
Indítványában kiemelte, hogy a közhatalom, ezen belül a helyi közhatalom gyakorlásának nyilvánossága a demokratikus működés alapja, a jogállami működés egyik sarkalatos pontja. Az Mötv. a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét törvényi alapelv szintjére emelte. A jogok gyakorlásának törvényi garanciái kifejezésre juttatják azt is, hogy a jogok gyakorlása egyben kötelezettség is.
Az Mötv. rendelkezéseit kiemelve előadta továbbá, hogy a polgármester ülésvezetési jogának/kötelezettségének rendeltetése (célja) a képviselő-testületi működés elősegítése, a határozatképesség fenntartása, a testületi döntéshozatal támogatása. Az ülésvezetéshez kapcsolódó jogosítványok, intézkedések gyakorlása nem lehet öncélú, nem irányulhat a képviselő-testületi működés, a testületi döntéshozatal megakadályozására.
Az indítványozó szerint nem tekinthető rendeltetésszerűnek az a polgármesteri eljárás és döntéshozatal, amelynek célja nem a képviselő-testületi működés támogatása, hanem azzal ellentétesen az egyszemélyi döntésre törekvés. A képviselő-testület működésének akadályozása az Mötv. szerinti „a helyi közügyek demokratikus intézésében” megnyilvánuló közakarat sérelmére vezet.
Az indítványozó álláspontja szerint az Mötv. 68. § (2) bekezdése feltételezi a képviselő-testületi ülés létét, nem elegendő a meghívó az ülésre, ahhoz szükség van az ülésnek a képviselő-testületi ülés vezetésére feljogosított személy általi megnyitására, az esetleges határozatképtelenség megállapítására, továbbá az ülésről készült jegyzőkönyv meglétére.
Kiemelte, hogy a képviselő-testület ülésének összehívására és vezetésére az Mötv. és Balmazújváros Város Önkormányzata Képviselő-testületének Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 16/2010. (XI.25.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: SZMSZ) alapján a polgármester vagy az alpolgármester, akadályoztatásuk esetén a Pénzügyi és Jogi Bizottság elnöke jogosult.
Az indítványozó hangsúlyozta, hogy a polgármester a 60/2024. (IX.12.) PM határozatot az Mötv. 68. § (2) bekezdésében, valmaint az SZMSZ 4. § (10) bekezdésében foglaltakra hivatkozással fogadta el.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Kp. 140. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
Az önkormányzat a Kúria Önkormányzati Tanácsának az önkormányzattal összefüggésben meghozott korábbi határozatait tudomásul véve az indítvány teljesítését nem ellenezte.

Az Önkormányzati Tanács döntésének indokai

Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
A Kúria Önkormányzati Tanácsának az indítványban foglaltak alapján abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a Határozat megalkotására az Mötv. 68. § (2) bekezdése szerint eljárásrend betartása mellett került-e sor.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa kiemeli, hogy a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 23. § (2) bekezdésében foglaltak szerint a helyi önkormányzat képviselő-testülete – illetve adott esetben a képviselő-testület hatáskörében eljáró polgármester – csupán a saját és az általa irányított szervek tevékenységére, cselekvési programjára, vagy az általa irányított szervek szervezetére és működésére vonatkozó rendelkezést alkot. A normatív határozat tehát intern jogi aktus, amely nem általánosan, hanem csak magára, illetve az általa irányított szervekre kötelező. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Határozat tartalma alapján megállapította annak intern, normatív jogi jellegét, így a Kp. 12. § (3) bekezdés b) pontja alapján és a 139. §-ában foglaltakra figyelemmel jelen ügyben megállapította a hatáskörének fennállását.
A Kúria Önkormányzati Tanácsának a Köf.5.031/2012/11. számú határozatban is megtestesülő gyakorlata szerint az önkormányzati rendeletek absztrakt törvényességi vizsgálata során az önkormányzati rendeletet mindig a hatályos törvényekhez és a hatályos más jogszabályokhoz kell mérni. Ugyanakkor az önkormányzati rendeletet a megalkotásakor hatályos magasabb jogszabályhoz kell mérni, ha rendeletalkotási szabályok megsértése az ügy tárgya (Köf.5.011/2022/4., Köf.5.010/2022/5., Köf.5.007/2024/4. számú határozatok).
Az Mötv. 68. § (2) bekezdése szerint amennyiben a képviselő-testület – határozatképtelenség vagy határozathozatal hiánya miatt – két egymást követő alkalommal ugyanazon ügyben nem hozott döntést, a polgármester a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott ügyben – a 42. §-ban meghatározott ügyek kivételével – döntést hozhat. A polgármester a döntésről a képviselő-testületet a következő ülésen tájékoztatja.
Az Alkotmánybíróság már ítélkezési gyakorlatának kezdetén leszögezte, hogy „Csak a formalizált eljárás szabályainak a betartásával keletkezhet érvényes jogszabály” [11/1992. (III.5.) AB határozat]. Ha a jogalkotás során a jogalkotási eljárás garanciális szabályai sérülnek, akkor ez az adott jogszabály közjogi érvénytelenségét vonja maga után [29/1997. (IV.29.) AB határozat, amit az Alaptörvény hatálybalépése után megerősített pl. a 8/2017. (IV. 18.) AB határozat, Indokolás 48. pontja és a 22/2018. (XI. 20.) AB határozat, Indokolás 83. pontja]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján – korábbi határozatait megerősítve kimondta, hogy – a jogszabályalkotás garanciális szabályainak a megsértése a jogszabály megsemmisítését eredményezi [Lásd pl. a 63/2003. (XII. 15.) AB határozatot, illetve a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatot és a 6/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás 77. pontját].
A Kúria Önkormányzati Tanácsa – az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatának megfelelően – már az ítélkezése kezdetén, a Köf.5.045/2012/5. számú határozatában rámutatott, hogy az önkormányzati rendeletalkotás garanciális szabályait törvények tartalmazzák, de adott esetben garanciális rendelkezéseket tartalmazhat az adott önkormányzat által saját maga eljárására nézve – a törvény keretei között – meghatározott helyi szabályozás is. Az eljárási szabályok betartása és az eljárási garanciák érvényesülése a rendeletalkotási eljárás kiszámíthatóságának, ésszerű rendben történő lefolytatásának is lényeges feltétele. Részei ennek a képviselő-testületi ülések összehívásának, a lakosság tájékoztatásának, a napirendi javaslatok megfelelő továbbításának, az ülések vezetésének és nyilvánosságának szabályai, csakúgy, mint a megfelelő szavazataránnyal elfogadott rendelet jogszabályokban meghatározottak szerinti kihirdetése. A rendeletalkotási eljárás garanciális szabályainak sérelme az ott elfogadott rendelet közjogi érvénytelenségét vonja maga után. (Köf.5.013/2013/7., Köf.5.046/2016/8., Köf.5.024/2023/7., Köf.5.030/2023/3. számú határozatok).
A jelen ügyben az Mötv. 68. § (2) bekezdése szerinti döntéshozatal előfeltételének (két egymást követő határozatképtelen testületi ülés) teljesülése a vitatott.
Az Mötv. 45. §-a alapján a képviselő-testület ülését a polgármester hívja össze és vezeti, akadályoztatása esetén e hatáskörét az alpolgármester gyakorolja.
Az Mötv. 9. §-a szerint az Mötv.-ben meghatározott jogokat jóhiszeműen, a kölcsönös együttműködés elvét figyelembe véve, társadalmi rendeltetésüknek megfelelően kell gyakorolni. Másfelől a működőképesség érdekében kisegítő szabályokkal rendezi az Mötv. a testületi ülések összehívását és vezetését.
Az Mötv. szabályozása alapján a polgármesternek joga és egyben kötelezettsége is a képviselő-testület ülésének összehívása és vezetése. A Kúria Önkormányzati Tanácsa kiemeli, hogy az ülés vezetésének jogosítványa számos részjogosítványt foglal magába (lásd például Köf.5.033/2020/4., Köf.5.030/2023/3., Köf.5.024/2024/5. számú döntéseket), így például az ülés megnyitásának jogát, a szó megadásának és megtagadásának jogát, az ülés elnapolásáról, berekesztéséről való döntéshozatalt.
Az Mötv. 2. § (1)-(2) bekezdése szerint a helyi önkormányzás a település, valamint a megye választópolgárai közösségének joga, melynek során érvényre jut az állampolgári felelősségérzet, kibontakozik az alkotó együttműködés a helyi közösségen belül. A helyi önkormányzás a helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot.
Az Mötv. 3. § (1) és (4) bekezdése alapján a helyi önkormányzás joga a települések (települési önkormányzatok) és a vármegyék (területi önkormányzatok) választópolgárainak közösségét illeti meg. A választópolgárok választott képviselőik útján gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat.
Az Mötv. 32. § (2) bekezdés i) pontja alapján az önkormányzati képviselő köteles a testületi üléseken megjelenni, a képviselő-testület munkájában és döntéshozatali eljárásában részt venni.
A Mötv. 65. §-a értelmében a képviselő-testület elnöke a polgármester, de a 66. §-a alapján egyben tagja is a képviselő-testületnek, a képviselő-testület határozatképessége, döntéshozatala, működése szempontjából önkormányzati képviselőnek tekintendő. Az Mötv. 32. § (2) bekezdés i) pontja pedig úgy rendelkezik, hogy az önkormányzati képviselő köteles a testületi üléseken megjelenni, a képviselő-testület munkájában és döntéshozatali eljárásában részt venni. Mindezek alapján jól látható, hogy a polgármester és a képviselők nem csak jogosultak a képviselő-testület munkájában részt venni, hanem az Mötv. kötelezettséget is terhel rájuk, mely nem ruházható át.
Az Mötv. 47. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület akkor határozatképes, ha az ülésen az önkormányzati képviselőknek több mint a fele jelen van. A határozatképességet folyamatosan figyelemmel kell kísérni.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5030/2023/3. számú határozatában már foglalkozott az Mötv. 68. § (2) bekezdésébe foglalt felhatalmazás kereteivel. A döntés kiemelte, hogy az Mötv. 68. § (2) bekezdéséhez fűzött indokolás szerint az önkormányzat működőképességének fenntartását biztosítja a törvény azon rendelkezése, miszerint amennyiben a képviselő-testület – határozatképtelenség miatt – két alkalommal, ugyanazon ügyben nem hozott döntést, a polgármester az SzMSz-ben meghatározott ügyekben az át nem ruházható ügyek kivételével döntést hozhat.A döntés elvi éllel rögzítette, hogy a helyi önkormányzatok a törvény keretei között szervezeti és működési rendjük meghatározása során belső szabályozási autonómiával rendelkeznek, ugyanakkor az így megalkotott szabályozás nem lehet ellentétes az Mötv.-ben meghatározottakkal.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy a rendelkezésre álló adatok szerint a 2024. szeptember 11. napján 10.00 órára, valamint a 2024. szeptember 12. napján 14.00 összehívott ülés vonatkozásában semmilyen olyan bizonyíték, tény nem áll rendelkezésre, amely határozatképes ülések megtartását támasztanák alá. A meghívókban megjelölt időpontokban az ülések vezetésére feljogosított személy nem volt jelen, így sem a polgármester, sem az alpolgármester, sem az SZMSZ 4. § (2) bekezdése szerinti Pénzügyi és Jogi Bizottság elnöke nem jelent meg. Mind az új polgármester BAL/14265-2. iktatószámú tájékoztatása, mind a jegyzőkönyvek hiánya, mind az önkormányzat védirata – amely az indítványban foglaltakat nem vitatja - azt támasztja alá, hogy a Határozat meghozatala előtt nem volt két egymást követő határozatképtelen testületi ülés, amely az Mötv. 68. § (2) bekezdése alapján a polgármester számára határozathozatali hatáskört teremtett volna, ezért a Határozat meghozatalának eljárásjogi keretei nem álltak fent.
A fentieket összegezve az Önkormányzati Tanács megalapozottnak találta az indítványozó azon érvelését, mely szerint nem tekinthető rendeltetésszerűnek az a polgármesteri eljárás, intézkedés és döntéshozatal, amelynek célja nem a képviselő-testületi működés támogatása, hanem azzal ellentétesen az egyszemélyi döntésre törekvés.
A 2024. szeptember 11. és 12. napján az ülés vezetésére feljogosított személyek távolmaradása eredményeképpen váltak határozatképtelenné a képviselő-testületi ülések, melynek következtében a polgármester az Mötv. 68. § (2) bekezdésére hivatkozással a képviselő-testület helyett a képviselő-testület feladat- és hatáskörében eljárva, az ülésekhez készített előterjesztésekben szereplő döntési javaslatokat elfogadta. Mindez – a rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvének sérelme mellett – ellentétes a „helyi közügyek demokratikus intézésében megnyilvánuló közakarat” alapelvével is.
Figyelemmel arra, hogy a Határozat meghozatala előtt a fent kifejtett okok miatt nem állapítható meg, hogy két egymást követő határozatképtelen testületi ülés – mint az Mötv. 68. § (2) bekezdésében foglalt előzetes feltétel – megvalósult volna, a polgármester számára jogalkotási hatáskör nem állt fenn, ezért a Határozat elfogadásának eljárásjogi keretei sem valósultak meg.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a fentiek szerint megállapította, hogy megvalósult az indítvány szerinti Mötv. 68. § (2) nekezdésébe ütköző eljárás, ami a támadott Határozat közjogi érvénytelenségét vonja maga után, ezért a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján a jogszabálysértő önkormányzati rendelkezések megsemmisítéséről rendelkezett.
Mindezekre – azaz az Mötv. 68. §-ába foglalt eljárási szabályok súlyos megsértésének megállapítására – tekintetettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa nem vizsgálta az indítványozó által felvetett további eljárási, jogforrási és anyagi jogi jogsértéseket.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa megjegyzi, hogy a Kp. 134. § (5) bekezdése alapján nem látta indokoltnak az indítványban megjelölt ügyek egyesítését.
Jelen esetben a Kp. 146. § (4) bekezdése által lehetővé tett „ex nunc” hatályú megsemmisítés főszabályától való eltérés feltétele a Határozat közjogi érvénytelensége miatt fennállt. A jogállamiság integráns részét képező jogbiztonság sérelmét a Kúria Önkormányzati Tanácsa a jogsértés súlyára és körülményeire figyelemmel a támadott önkormányzati rendelkezések vonatkozásában megállapította, ezért azt „ex tunc”, azaz a kihirdetése napjára visszamenőleges hatállyal, 2024. szeptember 12. napjával semmisítette meg.

A döntés elvi tartalma

Az eljárási szabályok betartása és az eljárási garanciák érvényesülése a helyi jogalkotási eljárás kiszámíthatóságának, ésszerű rendben történő lefolytatásának lényeges feltétele, melynek az Mötv. 68. § (2) bekezdés alkalmazása során is érvényesülnie kell.

Záró rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el, a jogkövetkezményeket a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja, valamint 146. § (4) bekezdése alapján állapította meg.
A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2025. március 18.

Dr. Kalas Tibor s.k. a tanács elnöke
Dr. Demjén Péter s.k. előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt s.k. bíró
Dr. Kalas Tibor s.k. a tanács elnöke Dr. Dobó Viola aláírásában akadályozott bíró helyett
Dr. Hajnal Péter s.k. bíró