Köf.5.067/2024/4. számú határozat

A Kúria
Önkormányzati Tanácsának
határozata

Az ügy száma: Köf.5.067/2024/4.

A tanács tagjai: Dr. Kalas Tibor a tanács elnöke, Dr. Demjén Péter előadó bíró,
                        Dr. Balogh Zsolt bíró, Dr. Dobó Viola bíró, Dr. Hajnal Péter bíró

Az indítványozó: Pest Vármegyei Kormányhivatal (Cím1)

Az indítványozó jogi képviselője: Dr. Danka Ferenc kamarai jogtanácsos

Az érintett önkormányzat: Város1 Város Önkormányzata (Cím2)

Az önkormányzat jogi képviselője: Kelemen, Mészáros, Sándor és Társai Ügyvédi Iroda,
                                                      eljáró ügyvéd: dr. Balázs Gábor ügyvéd (Cím3)

Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

  • megállapítja, hogy Város1 Város Önkormányzata Képviselő-testületének a település területén elrendelt változtatási tilalomról szóló 14/2023. (IX.08.) önkormányzati rendelete 2. §-ában a „383/2 hrsz, 384 hrsz, 385 hrsz, 386/2 hrsz, 387 hrsz, 388/2 hrsz, 389 hrsz, 395 hrsz, 396 hrsz, 397 hrsz, 398 hrsz” szövegrész, továbbá Város1 Város Önkormányzata Képviselő-testületének a változtatási tilalom elrendeléséről szóló 10/2024. (III.4.) önkormányzati rendelete törvénysértő, ezért azokat megsemmisíti;
  • elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
  • elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül – az önkormányzati rendeletek kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

  1. Város1 Város Önkormányzat Képviselőtestülete a település területén elrendelt változtatási tilalomról szóló 5/2021. (III. 4.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: 5/2021. Ör.) meghatározott háztömbökhöz tartozó ingatlanokra rendelt el változtatási tilalmat (1. Utca1 – Utca2 – Utca3 – Utca4 – Utca5- Utca6 -Utca7- Utca8 – Utca9 által határolt terület, a közintézményi terület kivételével, 2. Utca10 – Utca11 – Utca12 által határolt terület, a közintézményi terület kivételével, 3. Utca13 – Utca14 – Utca15 – Utca16 – Utca17 – Köz1 – Utca18 – Utca19 – Utca20 – utca21 – Utca22 – Utca23 házszám1 és házszám2 között – utca24 által határolt terület, a közintézményi terület kivételével, 4. Utca25 házszám3 között – Utca26 (házszám4 között) – Utca27 – Utca28 által határolt terület, a közintézményi terület kivételével).
  2. Város1 Város Önkormányzat Képviselőtestülete a település területén elrendelt változtatási tilalomról szóló 18/2020. (IX. 22.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: 18/2020. Ör.) tizenegy Városi1 ingatlan (383/2 hrsz, 384 hrsz, 385 hrsz, 386/2 hrsz, 387 hrsz, 388/2 hrsz, 389 hrsz, 395 hrsz, 396 hrsz, 397 hrsz, 398 hrsz) tekintetében változtatási tilalmat rendelt el.
  3. Város1 Város Önkormányzata Képviselő-testületének a változtatási tilalomról szóló 14/2023. (IX.08.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör1.) a 18/2020. Ör. megalkotását követő harmadik év letelte előtt 15 ingatlan tekintetében – ezek közül a fenti 11 ingatlan tekintetében ismételten – rendelt el változtatási tilalmat.
  4. Város1 Város Önkormányzata Képviselő-testületének a változtatási tilalom elrendeléséről szóló 10/2024. (III. 4.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör2.) változtatási tilalmat rendelt el megközelítően 6000 ingatlanra „lényegében Város1 város valamennyi ingatlanára.” (Indítvány 3. o.) Az indítványozó szúrópróba szerinti vizsgálata alapján megállapította, hogy az Ör2. ismételten változtatási tilalmat rendelt el az 5/2021. Ör-ben jelölt háztömbök ingatlanaira (is).
  5. Ezt követően 2024. szeptember 9. napján az indítványozó PE-030-01260/2. számú törvényességi felhívással élt az Ör1.-nek és az Ör2.-nek az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvénybe (a továbbiakban: Étv.) ütközésére hivatkozva.  Az Ör1. vonatkozásában az Étv. 21. § (1) bekezdésére hivatkozva kifejtette, hogy változtatási tilalmat a helyi építési szabályzat készítésének időszakára, de legfeljebb 3 évig lehet elrendelni. A változtatási tilalom a törvény erejénél fogva 3 év letelte után akkor is megszűnik, ha a helyi építési szabályzat felülvizsgálata a változtatási tilalom elrendeléséről szóló önkormányzati rendelet hatályba lépését követő 3 éven belül nem valósul meg, ettől a kógens rendelkezéstől nem lehet eltérni.
  6. Az Ör2. vonatkozásban az Étv. 20. § (2) bekezdésére hivatkozott, mely szerint a változtatási tilalmat a feltétlenül szükséges mértékre és időtartamra kell korlátozni.
  7. Az indítványozó által megállapított jogszabálysértés megszüntetésére irányuló törvényességi felhívásnak az önkormányzat nem tett eleget. A polgármester – a meghosszabbított határidőn belül – 2024. október 24. napján kelt beadványában tájékoztatta az indítványozót, hogy az önkormányzat a vitatott Ör1-et és Ör2-t nem helyezi hatályon kívül.

A kormányhivatal indítványa és az önkormányzat védirata

  1. Az indítványozó 2024. november 25-én kelt PE/010/01260-8/2024 számú indítványában a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 12. § (3) bekezdés b) pontja alapján kérte az Ör1. és az Ör2. megsemmisítését, figyelemmel arra, hogy az Ör1. az Étv. 21. § (1) bekezdésébe, valamint a magyar építészetről szól 2023. évi C. törvény (a továbbiakban: Méptv.) 86. § (2) bekezdésébe, az Ör2. az Étv. 20. § (2) bekezdésébe, valamint a Méptv. 85. § (3) bekezdésébe ütköznek.
  2. Az indítványozó az Ör1. vonatkozásában – a törvényességi felhívásban foglaltakkal egyezően – kifejtette, hogy a hivatkozott rendelkezések alapján változtatási tilalmat a helyi építési szabályzat készítésének időszakára, de legfeljebb 3 évig lehet elrendelni. Az Étv. 21. §-a a változtatási tilalom 3 éven túl történő meghosszabbítását, illetve a korábban már változtatási tilalommal érintett ingatlanokra történő ismételt elrendelését kizárja.
  3. Ezzel összefüggésben utalt a Kúria Köf.5029/2023/3. számú határozatára, mely szerint a változtatási tilalom három év elteltével külön rendelkezés nélkül ex lege megszűnik. A változtatási tilalom önkormányzati rendelettel történő ismételt elrendelésére ugyanazon terület vonatkozásában akár különböző, akár korábbival megegyező célból nincs törvényes lehetőség.
  4. Hivatkozott továbbá a 2024. október 1-én hatályba lépett Méptv. 86. § (2) bekezdésére, melynek értelemében a változtatási tilalom – ha az azt elrendelő önkormányzati rendelet rövidebb időről nem rendelkezik - három év eltelte után külön rendelkezés nélkül megszűnik. A változtatási tilalom megszűnését követő két éven belül a változtatási tilalommal érinett területre, építési telekre vagy telekre változtatási, valamint telekalakítási és építési tilalmat nem lehet elrendelni.
  5. Az Ör2. vonatkozásában kifejtette, hogy az az Étv. 20. § (2) bekezdésébe ütközik, mivel a tilalmat a feltétlenül indokoltnál jóval meghaladó mértékben az egész település területére rendelte el. Ezzel összefüggésben utalt a hatályos Méptv. 85. § (3) bekezdésének sérelmére is, mely szerint a tilalmat a feltétlenül szükséges mértékre és időtartamra kell korlátozni, és azt haladéktalanul meg kell szüntetni, ha az elrendelésének alapjául szolgáló okok már nem állnak fenn.
  6. A Kúria Önkormányzati Tanácsa (a továbbiakban: Kúria vagy Önkormányzati Tanács) a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése szerint alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
  7. Az érintett önkormányzat védiratában előadta, hogy a 24/2024. (XI.26.) számú rendeletével az Ör1.-et akként módosította, hogy „a változtatási tilalom alá eső területrészen új építési telek kialakulását eredményező telekalakítást végezni, telkekként egynél több lakórendeltetés, lakást eredményező építési tevékenységet végezni nem szabad.” Azaz a rendeletben meghatározott ingatlanok tekintetében – fenntartva a változtatási tilalmat – telkenként egy lakás (lakóegység) építését lehetővé teszi. Álláspontja szerint a (módosított) Ör1. nem a korábban elrendelt változtatási tilalmat hosszabbította meg, hanem alapvetően más tartalommal, rövidebb időre rendelt el új korlátozást.
  8. Kifejtette továbbá, hogy az Ör2.-ben elrendelt változtatási tilalom ­ ­- az Ör-hez hasonlóan - telkenként egy lakás (lakóegység) építését lehetővé teszi, eltérve ezzel az 5/2021. Ör-ben foglaltaktól, mely szerint a változtatási tilalom alá eső területrészen új lakás rendeltetésű építmény létesítésére nem volt lehetőség.
  9. Az Ör2.-vel összefüggésben arra is hivatkozott, hogy a rendelet mellékletében megjelölt ingatlanok csak részben azonosak az 5/2021. Ör.-ben meghatározott ingatlanokkal. Az Ör2.-ben több mint 500 olyan ingatlan szerepel, amelyekre korábban nem került elrendelésre változtatási tilalom, így az Ör2. megsemmisítése ezen ingatlanok esetében az önkormányzat Alaptörvény 32. cikkében biztosított alkotmányos jogkörének indok nélküli korlátozását jelentené.
  10. Kifejtette, hogy a rendeletek megalkotásakor a Méptv. még nem volt hatályban, illetve, hogy a Méptv. rendelkezéseibe ütközésre indítványozó a törvényességi felhívásban nem hivatkozott, így arról a képviselő-testület nem is tárgyalhatott.
  11. Hivatkozott arra is, hogy az Ör1. meghozatalakor az önkormányzat előtt még nem volt ismert a Kúria indítványozó által hivatkozott Köf.5029/2023/3. számú határozata (melyet azonban az Ör2. meghozatala előtt már tanulmányozott.)
  12. Előadta továbbá, hogy Gyömrő város népessége az utóbbi évtizedben robbanásszerűen megnőtt: a hatályos HÉSZ a város jelentős területén lehetővé teszi a telekingatlanok több lakóegységgel való beépítését. A népesség jelentős növekedésével azonban a közlekedési infrastruktúra és az intézményhálózat fejlesztése nem tud lépést tartani, a HÉSZ módosítása a város működőképességének megőrzése érdekében indult el.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

  1. Az indítvány megalapozott.
  2. A Kúria elsőként az alkalmazandó jog kérdésében foglalt állást. A Kúria Önkormányzati Tanácsának a Köf.5031/2012/11. számú határozata óta követett gyakorlata szerint az önkormányzati rendeletek absztrakt törvényességi vizsgálata során az önkormányzati rendeletet (vizsgált rendelkezését) mindig a hatályos törvényekhez és a hatályos más jogszabályokhoz kell mérni. Az önkormányzati rendszer hatályos szabályainak a mindenkor hatályos törvényekkel és más jogszabályokkal kell összhangban állni. Ugyanakkor az önkormányzati rendeletet a megalkotásakor (és nem az elbíráláskor) hatályos magasabb jogszabályhoz kell mérni bírói kezdeményezés esetén, vagy akkor, ha rendeletalkotási szabályok megsértése az ügy tárgya (Köf.5.011/2022/4., Köf.5.010/2022/5.).
  3. Jelen esetben kormányhivatali kezdeményezés alapján az Ör1. és Ör.2. vizsgálatának nem a rendeletalkotási szabályok megsértése a tárgya, így a Kúria Önkormányzati Tanácsa a vitatott önkormányzati rendeletek hatályos normaszövegét a hatályos Méptv. előírásaival vetette össze.
  4. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítvány alapján egyrészt azt vizsgálta, hogy változtatási tilalom ugyanazon ingatlanokra ismételten milyen időbeli korlátok között rendelhető el.

  5. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elöljáróban megállapította, hogy lényegében azonos kérdésben az indítványozó által is hivatkozott Köf. 5029/2023/3., illetve Köf.5023/2021/10. számú határozataiban már állást foglalt, az azokban foglaltaktól nem kíván eltérni, azokat a jelen ügyre is irányadónak tekinti a következők szerint. (A Kúria megjegyzi, hogy az Étv. indítványozó által hivatkozott rendelkezései tartalmilag megegyeznek a Méptv. – szintén citált – vonatkozó szakaszaival, így az Önkormányzati Tanács jelzett határozatai jelen ügyben is irányadóak.)

    I.

  6. A Méptv. 86. § (1) bekezdése alapján az érintett területre változtatási tilalom rendelhető el a helyi építési szabályzat készítésének időszakára annak hatálybalépéséig, de legfeljebb három évre.
  7. A Méptv. 86. § (2) bekezdése szerint a változtatási tilalom – ha az azt elrendelő önkormányzati rendelet rövidebb időről nem rendelkezik – három év eltelte után külön rendelkezés nélkül megszűnik. A változtatási tilalom megszűnését követő két éven belül a változtatási tilalommal érintett területre, építési telekre vagy telekre változtatási, valamint telekalakítási és építési tilalmat nem lehet elrendelni.
  8. A Méptv. 85. § (3) bekezdése értelmében a tilalmat a feltétlenül szükséges mértékre és időtartamra kell korlátozni, és azt haladéktalanul meg kell szüntetni, ha az elrendelésének alapjául szolgáló okok már nem állnak fenn. A tilalom felülvizsgálatát a helyi építési szabályzat felülvizsgálatával együtt el kell végezni.
  9. Az indítványban jelzett ingatlanok vonatkozásában a 18/2020. Ör. változtatási tilalmat rendelt el 2020. szeptember 23. napjától 2023. szeptember 8. napjáig.
  10. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az iratok alapján megállapította, hogy az Ör1. a mellékletében megjelölt 15 ingatlan közül 11 ingatlan esetében 2023. szeptember 9. napjától újabb 3 évre rendelt el változtatási tilalmat, így a tilalom a Méptv. 86. § (1) bekezdésében rögzített 3 éven túl is folyamatosan fennáll, ennek következtében jogszabálysértő.
  11. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5029/2023/3. számú döntésében elvi éllel rögzítette, hogy a változtatási tilalom kizárólag a szükséges időtartamra rendelhető el, mely legfeljebb az elrendeléstől számított 3 évig állhat fenn, függetlenül attól, hogy az érintett ingatlanok tekintetében a helyi építési szabályzat felülvizsgálata ezen időtartamon belül befejeződött-e. A változtatási tilalom három év elteltével külön rendelkezés nélkül, törvény erejénél fogva (ex lege) megszűnik. A változtatási tilalom önkormányzati rendelettel történő ismételt elrendelésére ugyanazon terület vonatkozásában akár különböző, akár a korábbival megegyező célból nincs törvényes lehetőség.
  12. A Méptv. szerint a változtatási tilalom maximum 3 évig állhat fenn. E szabály tartalma szerint nem csak azt mondja ki, hogy 3 év elteltével a fennálló tilalom a törvény erejénél fogva megszűnik, hanem azt is, hogy a tulajdonosokat érintő bizonytalan jogi helyzet maximum három évig állhat fenn, ezt követően ugyanazon ingatlanokra, ugyanazon okokból nem rendelhető el változtatási tilalom. Következik ez a tulajdonvédelem alkotmányos kötelezettségéből, azaz a közjogi beavatkozás/korlátozás csak a szükséges mértékig tarthat és annak arányosnak kell lenni. A törvényhozó a változtatási tilalom esetén ennek végső határát 3 évben határozta meg. Az a tény, hogy 3 év alatt a helyi építési szabályzat még nem készült el, nem róható a tulajdonosok terhére. Márpedig a már lejárt változtatási tilalom újabb három évre való meghosszabbítása azt eredményezné, hogy az önkormányzat, az esetleges mulasztásának jogkövetkezményét a tulajdonosokra terheli. Ez a helyzet azon túl, hogy törvénysértő, az Alaptörvény XIII. cikkébe foglalt tulajdonjogot is sérti. (Köf.5029/2023/3.)

  13. Összefoglalva a fentieket a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör1.-ben elrendelt változtatási tilalom azon 11 ingatlan vonatkozásában, melyekre a 18/2020. Ör. változtatási tilalmat rendelt el, a Méptv. 86. § (1) bekezdésében foglalt objektív 3 éves határidőt megállapító rendelkezésébe ütközik, ezért az Ör1. 2. §-ában a „383/2 hrsz, 384 hrsz, 385 hrsz, 386/2 hrsz, 387 hrsz, 388/2 hrsz, 389 hrsz, 395 hrsz, 396 hrsz, 397 hrsz, 398 hrsz” szövegrészt a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján megsemmisítette.

    II.

  14. Az Ör2. vonatkozásában az indítványozó arra hivatkozott, hogy a város valamennyi ingatlanára elrendelt változtatási tilalom a Méptv. 85. § (3) bekezdésébe ütközik, mely szerint a tilalmat a feltétlenül szükséges mértékre és időtartamra kell korlátozni, és azt haladéktalanul meg kell szüntetni, ha az elrendelésének alapjául szolgáló okok már nem állnak fenn. A tilalom felülvizsgálatát a helyi építési szabályzat felülvizsgálatával együtt el kell végezni.
  15. A „feltétlenül szükséges mérték” a Kúria megítélése szerint nem csak (a fentiekben kifejtett) időbeli, hanem területi korlátozást is jelent a következők szerint.
  16. A Méptv. 81. § (1) bekezdése alapján az önkormányzat a helyi építési szabályzatban a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket állapít meg. Erre tekintettel a Méptv. értelmében a helyi építési szabályzat legkisebb szabályozási területi egysége a telek. Mivel a változtatási tilalom a helyi építési szabályzat készítésének vagy módosításának időszakára rendelhető el, így a változtatási tilalom területi hatálya tekintetében is a telek minősül a legkisebb szabályozási területi egységnek.
  17. Az Alkotmánybíróság 125/2008. (X. 17.) AB határozatában rögzítette, hogy a változtatási tilalom célja, az építési szabályozás meghatározó átalakítása előtt egy adott terület megóvása attól, hogy azon visszafordíthatatlan beavatkozások történjenek. Az elrendeléshez az arra vo- natkozó konkrét adatok, bizonyítékok hiányában, hogy az érintett ingatlanon tervez-e a tulaj- donos ilyen irányú változtatást végrehajtani (absztrakt veszély), önmagában nem elégséges ok arra, hogy az érintett ingatlanra változtatási tilalmat rendeljen el az önkormányzat.
  18. Az Ör2. indokolása szerint „a tilalom elrendelése azért szükséges, hogy a szabályozás módosításáig a csak részben szabályozott, vagy az illeszkedés elve alapján beépíthető területeken a jelenlegi szabályozás pontatlanságait kihasználva ne valósuljanak meg olyan beruházások, melyek a távlati fejlesztések figyelembe vételével készülő új és részletes szabályozási elemekkel ellentétesek lehetnek.” Azaz maga az önkormányzati jogalkotó is beépíthető „területek” kifejezést tartalmaz. (A Kúria megjegyzi, hogy ugyanez a jogalkotói indokolása az Ör1.-nek is.)
  19. Nem vitás, hogy az Ör2. szabályozás-technikailag valóban telekre rendelte el a változtatási tilalmat. Ugyanakkor valamennyi telekre – azaz a település teljes területére – elrendelt tilalom ellentétes a jogalkotói céllal, mely szerint a változtatási tilalom esetén „telkekhez fűződő” tilalomról, [Méptv. 81. § (1) bekezdés], illetve „adott terület” megóvásáról van szó [125/2008. (X. 17.) AB határozat].
  20. A változtatási tilalom elrendelése mindezek miatt alapvetően nem egy teljes település egésze vonatkozásában értelmezhető. Azonban az önkormányzat az Ör2. indokolásában a település szintű elrendelésnek – a változtatási tilalom általánosságban értelmezhető céljának megjelölésén túl - nem is adta kellő és konkrét indokát.
  21. Mindezek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa úgy ítélte meg, hogy a változtatási tilalomnak a település egészére történt elrendelése nem jogszerű, akként sem, hogy a tilalmat valamennyi, a településen fekvő ingatlanra rendeli el az önkormányzat, ezért a település egészére változtatási tilalmat elrendelő Ör2. ellentétes a Méptv. 85. § (3) bekezdésével.
  22. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a fentiek szerint a sérelmezett önkormányzati rendeletek jogellenességét megállapította és azokat a rendelkező részben foglaltak szerint megsemmisítette.
  23. A Kp. 146. § (3) bekezdése értelmében a megsemmisített önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése a bíróság határozatának a hivatalos lapban való közzétételét követő napon hatályát veszti és e naptól nem alkalmazható.

A döntés elvi tartalma

I. A 2023. évi C. törvény alapján változtatási tilalom az érintett területre a helyi építési szabályzat készítésének időszakára annak hatálybalépéséig, de legfeljebb három évre rendelhető el. A változtatási tilalom – ha az azt elrendelő önkormányzati rendelet rövidebb időről nem rendelkezik – három év eltelte után külön rendelkezés nélkül, ex lege megszűnik. A változtatási tilalom megszűnését követő két éven belül a változtatási tilalommal érintett területre, építési telekre vagy telekre változtatási, valamint telekalakítási és építési tilalmat nem lehet elrendelni.

II. A változtatási tilalmat a feltétlenül szükséges mértékre és időtartamra kell korlátozni, a település egészére történt elrendelése nem jogszerű, akként sem, hogy a tilalmat valamennyi, a településen fekvő ingatlanra rendeli el az önkormányzat.

Záró rész

  1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
  2. A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
  3. Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
  4. A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2025. február 18.

Dr. Kalas Tibor s.k. a tanács elnöke 
Dr. Demjén Péter s.k. előadó bíró 
Dr. Balogh Zsolt s.k. bíró 
Dr. Dobó Viola s.k. bíró 
Dr. Hajnal Péter s.k. bíró