KÚRIA
Köf.5067/2012/4. szám
A KÚRIA
ÖNKORMÁNYZATI TANÁCSA
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
a Dr. Penczné dr. Zoltán Zsuzsanna jogtanácsosa által képviselt Bács-Kiskun Megyei Kormányhivatal (6000 Kecskemét, Deák Ferenc tér 3.),
a Dr. Somfai Zsolt ügyvéd által képviselt Foktő Község Önkormányzata (6331 Foktő, Kossuth utca 2.) Képviselő-testületének
a Községi Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 11/2010. (XII. 10.) rendelete egyes rendelkezéseinek felülvizsgálatára irányuló indítványa alapján, nemperes eljárásban
meghozta a következő
h a t á r o z a t o t :
1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Foktő Község Képviselő-testületének a Községi Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 11/2010. (XII. 10.) rendelete 3. számú melléklet falufejlesztés és pénzügy alcíme egészében törvényellenes, ezért azokat megsemmisíti.
2. A Kúria önkormányzati tanácsa elrendeli a határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített rendelkezés a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét követően veszti hatályát.
3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon történő közzétételét.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
I n d o k o l á s
I.
1. A Bács-Kiskun Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: Indítványozó) 2010-től kezdődően több alkalommal is írásban jelezte a működésbeli és a rendelet-alkotással kapcsolatos jogsértésekre alapozott aggályait Foktó Község Önkormányzat képviselő-testületének (a továbbiakban: érintett Önkormányzat).
2. Az Indítványozó végül a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) - már nem hatályos - 99. § (1) bekezdése szerinti jogkörében eljárva 2011. március 10-én kelt K01/1350-0/2011. szám alatti törvényességi észrevételében hívta fel az érintett Önkormányzatot, hogy módosítsa a Községi Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 11/2010. (XII. 10.) rendeletét (a továbbiakban: Ör.), mivel az több ponton törvénysértő.
3. Az érintett Önkormányzat képviselő-testülete megtárgyalta és 78/2011. (IV. 27.) szám alatti határozatában a törvényességi észrevételben foglaltakkal egyetértett. Egyúttal felhatalmazta a helyettesítő körjegyzőt, hogy teljes körűen vizsgálja felül az Ör.-t és készítsen a hatályos jogszabályoknak megfelelő rendelet-tervezetet.
4. A törvényesség helyreállítása érdekében szükséges intézkedések, döntések meghozatalának elmaradása miatt, az Indítványozó 2011. június 23-án kelt K01/3096-1/2011. szám alatt ismételten észrevételezte az Ör. és a Képviselő-testület működésében fellelhető jogsértéseket.
5. Az érintett Önkormányzat képviselő-testülete 2011. június 29-én megtartott ülésének napirendjén ugyan megjelent a helyettes körjegyző által elkészített rendelet-tervezet a községi önkormányzat szervezeti és működési szabályzatáról, de azt a képviselő-testület nem fogadta el. A 2011. július 7-én megtartott ülésen 95/2011. (VII. 7.) számú határozatában a Települési, Pénzügyi és Közoktatási Bizottságot (a továbbiakban: TPKB) hívta fel a szervezeti és működési szabályzat tervezetének benyújtására.
6. Az Indítványozó – a törvényellenes állapot fenntartására tekintettel és figyelemmel az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontjára is, az Alkotmánybírósághoz fordult. Indítványában kérte az Ör. törvénysértő, egyben alkotmányellenes rendelkezéseinek megsemmisítését.
7. Az indítvány törvénysértőnek – és ekként alkotmányellenesnek - minősítette az Ör. több rendelkezését. Egyebek mellett az Ör. 3. számú mellékletében a TPKB „Falufejlesztés” és „Pénzügy” alcímeinek egyes rendelkezéseit. Ebben a körben az Indítványozó azzal indokolta megsemmisítésre irányuló indítványát, hogy a hivatkozott rendelkezések – pontatlan és ezért törvénysértő megfogalmazások mellett - az önkormányzati költségvetés előkészítésében, az elfogadott költségvetés végrehajtásában olyan jogokat ad a TPKB kezébe, amelyek ellentétesek a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.), az Ötv., az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.), valamint a az államháztartás működési rendjéről szóló többször módosított 292/2009. (XII. 19.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) egyes rendelkezéseivel.
8. Az érintett Önkormányzat képviselő-testületének egyes tagjai 2011. november 4-én rendkívüli ülést hívtak össze. Megtárgyalták többek között a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendelet módosítását, határozatot hoztak a helyettes körjegyző munkaviszonyának azonnali hatályú megszüntetéséről.
9. Az Indítványozó 2011. november 16-án kelt K01/5304-1/2011. számú törvényességi észrevételében megállapította, hogy a 2011. november 4-én megtartott ülés törvénysértően került megtartásra, egyben – a határozatok tartalmi vizsgálata nélkül - felhívta a polgármestert és a képviselő-testületet az elfogadott határozatok visszavonására. A felhívásnak a képviselő-testület 2011. november 25-én megtartott ülésén eleget tett.
10. Jóllehet az érintett Önkormányzat képviselő-testülete a 1012. év folyamán meghozott határozatában ismételten felhívta a helyettes körjegyzőt az Ör. módosítására, annak elfogadására nem került sor.
11. Az Alkotmánybíróság 2012. január 18-án-kelt végzésével az indítványt áttette a Kúriához.
12. A Kúria a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52. §-a értelmében 30 napos határidővel megküldte az indítványt az érintett Önkormányzat állásfoglalásának beszerzése céljából.
Az érintett Önkormányzatot képviselő polgármester – jogi képviselője útján kifejtett – állásfoglalásában az indítványban foglaltakkal egyetértett. A képviselő-testület 2010. októberétől kezdődő működését részletesen ismertetve úgy foglalt állást, hogy a Kúria tegye ítélkezése tárgyává az indítványon túlmenően az Indítványozó K01/1350-1/2011. szám alatti törvényességi észrevételében foglaltakat is.
13. A Kúria a képviselő-testület működésével összefüggő indítványi elemeket elkülönítette az Ör. 3. számú mellékletének költségvetési és pénzügyi tárgyú indítványoktól. Utóbbiak tekintetében 2012. április 12-én kelt Köf.5030/2012/9. számú határozatában döntött. Az indítványok döntő többségét megalapozottnak minősítette és az Ör. támadott rendelkezéseit megsemmisítette. (MK 2012. 91. szám, 13437.)
14. A Kúria Önkormányzati Tanácsa felhívta az érintett Önkormányzatot, hogy állásfoglalást küldje meg az Ör. 3. számú melléklete „Falufejlesztés” és „Pénzügy” alcímekkel kapcsolatos indítványokban foglaltakra is tegye meg. Az érintett Önkormányzat a rendelkezésére álló határidőben állásfoglalást nem terjesztett elő.
II.
1. Az indítvány megalapozott.
2. Az indítvány értelmében az Ör. 3. számú mellékletének „Falufejlesztés” alcíme szerint a TPKB a R. 38. § (2) bekezdésében foglaltakkal szemben jogosult a település költségvetésének és a költségvetési rendelet módosításainak kidolgozásában tevőlegesen közreműködni. A TPKB az R. 62. §-ába ütközően véleményezheti a költségvetési előirányzat módosításokat. Az Áht. 74. § (1) és (2) bekezdései értelmében pedig csak a költségvetési rendeletben van lehetőség a kiadási, bevételi és létszám-előirányzatok közötti átcsoportosítás tekintetében a bizottság számára véleményezési jogkört delegálni. Az alkalmazott terminológia okán a Jat. 2. § (1) bekezdésébe, valamint a R. 68. §-ába ütközik az a rendelkezés, amelynek értelmében a TPKB a „pótelőírányzatokat” véleményezi. Ugyancsak a fogalomhasználat miatt jogsértő [Jat. 2. § (1) bekezdése, Ötv. 27. §-a] az a rendelkezés, amely felhatalmazza a TPKB-t az átmenetileg szabad pénzeszközök egy évnél rövidebb lekötésének ellenőrzésére. Végül a R. 72. § (2) és (8) bekezdéseiben, a 74. § (2) bekezdés f) pontjában, valamint a 79. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás túllépésével jogosította az érintett Önkormányzat bizottságának elnökét az Önkormányzat által vállalt kötelezettségek vállalására és annak ellenjegyzésére.
3. Az indítvány 2011 október 20-án érkezett meg az Alkotmánybíróságra, amelyet az Alkotmánybíróság 2012. január 18-án kelt végzésével tett át a Kúriára.
2012. január 1-ével lépett hatályba az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Új Áht), valamint az annak végrehajtásáról szóló 368/2011.(XII. 31.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Vhr.) Az Indítványozó sem az indítvány Kúriára történő áttétele, sem pedig az időközben bekövetkező törvényi és egyéb jogszabályváltozásokra tekintettel nem újította meg indítványát.
4. A Kúria Önkormányzati Tanácsa eddigi gyakorlatában többször értelmezte az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) pontjában, illetve a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 24. § (1) bekezdés f) pontjában megfogalmazott hatásköri szabályokat. Több határozatában leszögezte, hogy a Kúria, illetve a Kúria Önkormányzati Tanácsának feladata az, hogy „az önkormányzati normákat a törvényekkel összhangba hozza, illetőleg – az új jogalkotást tekintve – összhangban tartsa”. Megállapította továbbá azt is, hogy „az önkormányzati rendszer hatályos szabályainak a mindenkor hatályos törvényekkel és más jogszabályokkal kell összhangban állni” (Köf.5031/2012, II.7. pont, MK 2012, 76. szám, 12041.).
A Kúria Önkormányzati Tanácsa ezért a jelen is rámutat arra, hogy az Ör.-t az érintett Önkormányzatnak az elfogadásakor hatályos jogszabályi környezetre tekintettel kellett volna megalkotnia, illetve a jogszabályváltozásokra tekintettel módosítania, a törvényességi felülvizsgálat azonban a felülvizsgálat idején hatályos jogszabályokat kéri számon az önkormányzati szabályozáson.
5. Az Ör. támadott rendelkezései értelmében a TPKB „alapvető feladata a település (...) a költségvetésének kidolgozása (...)”.
Az új Áht. a III. fejezete 14-18. pontjai között rendelkezik az önkormányzati költségvetési rendeletek előkészítésének, tartalmának és elfogadásának szabályairól. Ebből egyértelműen megállapítható, hogy az önkormányzat költségvetési rendeletének megalkotásában a képviselő.-testületen, a polgármesteren, a jegyzőn, valamint az önkormányzati hivatalom kívül önkormányzati intézmény nem rendelkezik – véleményezési – hatáskörrel.
A Vhr. 25. § (3) bekezdése pedig egyértelművé teszi, hogy körjegyzőség esetében a körjegyzőségben részt vevő helyi önkormányzatok mindegyike önálló költségvetési rendeletet alkot, de azt a körjegyző készít elő.
Az Ör. támadott rendelkezései az új költségvetési szabályozással ellentétesen adnak hatáskört a TPKB-nak a költségvetés előkészítésében.
6. Az Ör. 3. számú melléklete értelmében a TPKB véleményezi a költségvetési előirányzatok átcsoportosítását.
Az új Áht. IV. fejezetének 34. §-a (23. pont) értelmében egyértelmű az is, hogy az önkormányzat költségvetésének végrehajtás körében döntési jogosultsága a képvisel-testületnek és a költségvetési rendeletben adott felhatalmazás alapján a polgármesternek van. A döntéshozó szervek ezen jogát pedig nem delegálhatják tovább a képviselő-testület bizottságára.
7. Az Ör. 3. számú melléklete értelmében „...a felújítási kiadások kiegyenlítése kizárólag a TPKB elnökének aláírásával lehetséges az utalványozó és az ellenjegyző mellett”.
Az új Áht. 36. és 37. §§-ai új szabályozási rendet szabtak az önkormányzati kötelezettségvállalás és a pénzügyi ellenjegyzés körében is azzal, hogy minkét esetben a kötelezettségvállalásra és pénzügyi ellenjegyzésre jogosított személyi kört a Vhr. szabályozza.
A Vhr. 52. § (6) bekezdése, valamint 55.§ (2) f) pontja nem ad hatáskört sem a kötelezettségvállalás, sem pedig az pénzügyi ellenjegyzés tekintetében a bizottsági elnök számára.
Az Ör. támadott rendelkezései tehát az új Áht. és a Vhr. szabályozásával ellentétesen jogosítják a TPKB-t és annak elnökét a kötelezettségvállalások és a pénzügyi ellenjegyzés körében.
8. A hivatkozott új költségvetési szabályozásból az a következtetés adódik, hogy az Ör. 3. számú melléklete pénzügyi tárgyú rendelkezései nincsenek összhangban az új Áht. 110. §(2) bekezdése értelmében 2012. január 1. napján hatályba lépő törvényi és kormányrendeleti szintű rendelkezésekkel.
Az érdemi jogszabálysértés mellett egyértelműen megállapítható az is, hogy az Ör. vizsgált rendelkezései olyan fogalomkészletet (pl. „pótelőírányzat”, „féléves tájékoztató rendelet-tervezetei”) alkalmaz, amely a hatályos szabályozás viszonylatában nem értelmezhető, ezért a szabályozás a Jat. 2. § (1) bekezdésében foglaltakkal is ellentétes.
9. A Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja értelmében „[h]a az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti (...)”. Ezzel szemben az 55. § (3) bekezdése alapján az Önkormányzati Tanács elutasítja az indítványt, ha a (2) bekezdésben foglalt feltételek nem állnak fenn.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 3. számú mellékletének „Falufejlesztés” és „Pénzügy” alcímei a Jat., az új Áht., valamint a Vhr. rendelkezései ütközik, ezért e rendelkezéseket egészében megsemmisítette.
Budapest, 2012. december 10.
Dr. Kalas Tibor sk. az Önkormányzati Tanács elnöke,
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró