Köf.5.059/2013/4. számú határozat

Nyomtatóbarát változat

A KÚRIA
önkormányzati tanácsa

Köf.5.059/2013/4.szám

A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (1143 Budapest, Hungária körút 128-130.) 9.K.27.122/2013. számú ügyben eljáró bírójának
a dr. Mihályi Szabolcs László ügyvéd (1025 Budapest, Vend u. 15.) által képviselt Solymár Nagyközség Önkormányzata (2083 Solymár, József A. utca 1.) ellen
Solymár Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi Építészeti-Műszaki Tervtanácsról szóló 3/2011. (III.1.) számú rendelete törvényellenességének vizsgálatára irányuló indítványa alapján – nemperes eljárásban – meghozta az alábbi

h a t á r o z a t o t :

A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Solymár Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi Építészeti-Műszaki Tervtanácsról szóló 3/2011. (III.1.) számú rendelete törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

I n d o k o l á s

I.

1. A Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság  9.K.27.122/2013. számú ügyben eljáró bírája a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 48. § (3) bekezdése alapján a per tárgyalását felfüggesztette és a Kúria eljárását kezdeményezte Solymár Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének (a továbbiakban: érintett önkormányzat) a Helyi Építészeti-Műszaki Tervtanácsról szóló 3/2011. (III.1.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) törvényességi vizsgálatára és megsemmisítésére.

A bíróság előtti ügyben a felperes részére az alperes közigazgatási szerv nem adta meg a bontási engedélyt Solymár területén lévő családi ház, iroda és műhely rendeletetésű ingatlanra (eredeti állapotú több mint száz éves parasztház) – az Ör. 3. § (3) bekezdés a) pontjára hivatkozással – mivel Solymár Nagyközség Önkormányzatának Tervtanácsa a bontási tervet  engedélyezésre nem javasolta.

Az indítványozó utalt arra, hogy az Ör.-t a Pest Megyei Kormányhivatal Törvényességi Felügyeleti Főosztálya vizsgálta, és megállapította, hogy a helyi önkormányzatoknak 2009. október 1-től nincs törvényi felhatalmazása tervtanácsok működési rendjének rendeleti meghatározására, mivel az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) e tárgyban önkormányzati szabályozásra felhatalmazást adó 6. § (7) bekezdését a 2009. évi LVII. törvény 48. § (7) bekezdése 3.2. pontja 2009. október 1. napjától hatályon kívül helyezte. A kormányhivatal szerint a felhatalmazó rendelkezés hatályvesztésének időpontjától a helyi önkormányzatok e tárgykörben nem alkothatnak végrehajtási rendeletet, az így megalkotott rendelet egésze törvénysértő. A kormányhivatal utalt arra is, hogy a helyi önkormányzatok 2013. január 1-ei hatállyal ismét kaptak törvényi felhatalmazást rendeletalkotásra a tervtanácsok működéséről.

Az indítványozó bíróság osztotta a kormányhivatal korábbi – fent idézett – az ügy iratai között fellehető álláspontját, és határozott kérelemben kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az Ör. egészének – a Bszi. 56. § (5) bekezdésre utalással történő – megsemmisítését és annak kimondását, hogy a bíróság előtti eljárásban a rendelet nem alkalmazható.

2. A Kúria Önkormányzatai Tanácsa a Bszi. 52. §-a alapján felhívta az érintett önkormányzatot, hogy az indítványra állásfoglalást terjeszthet elő. Az érintett önkormányzat élt az állásfoglalás benyújtásának lehetőségével. Ebben kifejtette, hogy az Ör. a megalkotásakor hatályos a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdésbe foglalt általános felhatalmazás alapján született, így nem terjeszkedett túl az Étv. valamint a településrendezési és az építészeti-műszaki tervtanácsokról szóló 252/2006. (XII. 7.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rend.) által megállapított határokon. Az Ör. – a korábbi tervtanácsról szóló rendeletet lerövidítve – csak az Étv.-ben és a Korm. rend.-ben nem szabályozott kérdésekről szól (az ügyrendre vonatkozó szabályokról rendelkezik, meghatározza a véleményezésre kerülő tervek körét, illetve rendelkezik a tervtanács önkormányzati költségvetést nem terhelő finanszírozásáról).
Az érintett önkormányzat utalt a Korm. rend. Ör. megalkotásakor hatályos 10. § (2) és (8) bekezdéseire amelyek kifejezett rendelkezést tartalmaznak a helyi építészeti-műszaki tervtanács véleményezési jogára vonatkozóan, illetve az  önkormányzatnak a tervtanács működési rendjét érintő rendeletalkotásáról is szólnak. Az érintett önkormányzat hivatkozott továbbá az Étv. 62. § (1) bekezdés q) pontjára is.

II.

1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elsőként azt állapította meg, hogy a helyi építészeti- és műszaki tervtanács működésére a jelenleg hatályos Étv. szabályai alapján lehetőség van. Az Étv. 30/C. § (4) bekezdés c) pontja szerint a helyi építészeti-műszaki tervtanács feladata – többek között – a helyi építészeti értékek és örökség védelme, az Étv. 62. § (6) bekezdés 4. pontja pedig felhatalmazást ad a települési önkormányzatnak, hogy rendeletben állapítsa meg a helyi építészeti-műszaki tervtanács létrehozásáról, működési feltételeiről, eljárási szabályainak megállapításáról szóló szabályokat.
A jelen ügyben maga az indítvány is tartalmazza, hogy 2013. január 1-étől a helyi önkormányzatoknak ismét van törvényi felhatalmazása a helyi építészeti-műszaki tervtanácsokra vonatkozó egyes szabályok megalkotására, viszont az előtte lévő ügyben a 2012. június 25-én hatályos jogszabályokat kell figyelembe venni, így az Ör. ebben az időpontban hatályos szövegét. Ebben az idősíkban az indítványozó bíró szerint az Ör. nem rendelkezett felhatalmazással az adott tárgykör szabályozására.

2. A Kúria Önkormányzati Tanácsának a Köf. 5031/2012/11. számú határozata óta követett állandó gyakorlata szerint – absztrakt normakontroll során eljárva – az önkormányzati rendeletek törvényességi vizsgálata során az önkormányzati rendeletet (vizsgált rendelkezését) mindig a hatályos törvényekhez és a hatályos más jogszabályokhoz méri. A Kúria Önkormányzati Tanácsának – az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) pontjában és a Bszi. 24. § (1) bekezdés f) pontjában foglalt hatáskörében eljárva – az Alaptörvényből és törvényből eredő feladata, hogy az önkormányzati normákat a törvényekkel összhangba hozza, illetőleg – az új jogalkotást tekintve – összhangban tartsa. Az önkormányzati rendszer hatályos szabályainak a mindenkor hatályos törvényekkel és más jogszabályokkal kell összhangban állni. Ugyanakkor a Köf.5043/2012/3. számú határozatában a következőkre mutatott rá: bírói kezdeményezés esetén a bíró a peres eljárás időbeliségéhez képest korábban létrejött jogviszonyokból származó jogokról, kötelezettségekről dönt a jogviszony létrejöttekor hatályos jogszabályok alapján, ezért tevékenysége szükségképpen „visszaható” jellegű. Sok esetben a bíró alkotmányossági, törvényességi kezdeményezése olyan időben válik szükségessé, amikor az alkalmazandó jog – vagy annak viszonyítási jogszabályi alapja – már nincs hatályban. Mindez azonban nem változtat a bíró azon alaptörvényi kötelezettségén, hogy jogállami keretek között a jogokról és kötelezettségekről az Alaptörvénynek megfelelő, a demokratikus viszonyok között keletkezett és fennálló jogrend koherenciájába illeszkedő (jogszabály) önkormányzati rendelet alapján kell döntenie. E határozat rögzítette: „Az indítványozó bírói tanács csak abban az esetben tud eleget tenni alkotmányos kötelezettségének, ha arra kap választ, hogy a perben alkalmazandó és a perbe vitt jogokat keletkeztető Ör. hatályossága idején megfelelt-e a hatályos jogrendnek.”

3. A fentiekre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa érdemben vizsgálta az indítványozó bíró által felvetett törvényességi problémát azzal, hogy egy esetleges törvényellenesség esetén a jogkövetkezmény – a törvényellenesség megállapításán túl – a Bszi. 56. § (5) bekezdésébe foglalt alkalmazási tilalom elrendelése lehet.

4. Az Étv. 2009. október 1-jét megelőző 6. § (7) bekezdése szerint a települési önkormányzat egyes építésügyi feladatainak ellátásához – a főépítész vezetésével – tervtanácsot működtethet. A tervtanács működésének rendjét – a vonatkozó külön jogszabály előírásainak keretei között – az önkormányzat rendeletben állapítja meg. 2009. október 1-jét követően az önkormányzatok részére helyi építészeti-műszaki tervtanácsok működési rendjének rendeleti szabályozására az Étv. kifejezett felhatalmazást nem tartalmazott. Az Étv. 62. § (1) bekezdés q) pontja értelmében a Kormány kapott arra felhatalmazást, hogy rendelettel állapítsa meg – a 2009. október 1-jétől hatályos szöveg szerint – a településrendezési, az építészeti-műszaki tervtanácsok összetételére, a tervtanácsok elnökére, titkárára, a tagokra és a bírálóra, továbbá e személyek összeférhetetlenségére és finanszírozására vonatkozó szabályokat, a településrendezési és az építészeti-műszaki tervtanácsok feladatköri és működési területére vonatkozó szabályokat, a tervtanácshoz benyújtandó tervdokumentumok körét, a tervtanácsi eljárás rendjét, a tervtanácsi jegyzőkönyv és a tervtanácsi vélemény tartalmi követelményeit, a tervdokumentáció minősítésének szempontjait, valamint az építészeti minőség és értékvédelem követelményeire vonatkozó szabályokat.

Az érintett önkormányzat a 2009. október 1-je és 2013. január 1-je közötti időszakban – 2011. március 1-jén – hirdette ki az Ör.-t. Az Ör. preambuluma felhatalmazó rendelkezésként hivatkozott az Ötv. 16. § (1) bekezdésére és a Korm. rend. figyelembe vételére. Az Ötv. 16. § (1) bekezdését – mint ahogy az önkormányzat állásfoglalásából kiderül –  mint törvény által nem szabályozott társadalmi viszonyt vette figyelembe az önkormányzat.

Megállapítható, hogy az Étv. a 62. § (1) bekezdés q) pontjában a Kormánynak adott felhatalmazást szabályozásra, azonban az önkormányzat a rendeletalkotásnál nem erre, hanem az Ötv.-re és a Korm. rend.-re hivatkozott. A Korm. rend. az Étv. 62. § (1) bekezdés q) pontját jelöli meg felhatalmazó rendelkezésként, a Korm. rend. 11.§-a szabályozta a „tervtanácshoz benyújtandó tervdokumentumok” tárgykört.

5. Mindezek mellett azonban figyelembe kell venni a következőket: A Korm. rend. az Ör. megalkotásakor, és a per eldöntése szempontjából releváns időpontban – 2012. június 25-én – hatályban lévő 10. §-a a helyi építészeti-műszaki tervtanácsról szól. A Korm. rend. 10. § (2) bekezdése szerint „a helyi építészeti-műszaki tervtanács feladata, hogy véleményezze:
a) a műemléki jelentőségű területen, a műemléki környezetben, valamint az országos jelentőségű védett természeti területen, a Natura 2000 területen, a kiemelt üdülőkörzetben megvalósuló
aa) 5000 m2 összes szintterületet elérő, de a 10 000 m2 összes szintterületet meg nem haladó kereskedelmi, ipari, logisztikai rendeltetésű, továbbá
ab) 2000 m2 összes szintterületet elérő, de a 3000 m2 összes szintterületet meg nem haladó egyéb rendeltetésű új épület építési engedélyezéséhez és a településképi követelmények tisztázását szolgáló elvi építési engedélyezéséhez szükséges építészeti-műszaki terveket;
b) azokat a jogszabállyal építési engedélyezéshez és a településképi követelmények tisztázását szolgáló elvi építési engedélyezéshez kötött építészeti-műszaki terveket mérethatár nélkül, amelyeknek a helyi tervtanács általi véleményezését - a helyi építészeti értékek védelme és a településkép alakítása érdekében - a települési (fővárosban a kerületi) önkormányzat az általa működtetett tervtanács működési rendjéről szóló rendeletében előírta.”
Ez különbözik a Korm. rend. 11.§-a által szabályozott a „tervtanácshoz benyújtandó tervdokumentumok” körétől.

A fent idézettek önkormányzati rendeleti szabályozás lehetőségére utalnak, csakúgy, mint a Korm. rend. 10. § (8) bekezdése a) pontja amely szerint: „A települési önkormányzat haladéktalanul tájékoztatja az illetékes területi építész kamarát a helyi tervtanácsa működtetéséről szóló rendeletének megküldésével helyi tervtanácsa megalakulásáról.” Jelen ügyben megállapítható, hogy az Ör. 3. §-a a tervtanácsi véleményezésre kerülő tervek körének meghatározásakor nem lépett túl a Korm. rend. fenti szabályaiban meghatározottakon.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa a fentiek figyelembe vételével úgy ítélte meg, hogy a Korm. rend. rendelkezései alapján az érintett önkormányzat alappal bízhatott abban, hogy a korábbi, a helyi tervtanács működését részletesen szabályozó rendeletét lerövidítve egyes kérdések helyi rendezésére lehetősége van. A három szintű  – azaz a törvényi, kormányrendeleti és önkormányzati rendeleti – jogi szabályozás koránt sem volt egyértelmű abban a tekintetben, hogy az önkormányzatok érinthetik-e rendeletalkotással a helyi tervtanácsokra vonatkozó egyes kérdéseket. Maga az Ör. a Korm. rend.-el nem állt ellentétben, sőt annak rendelkezései alapján szabályozott.

6. Az ügy eldöntése során figyelembe kell venni továbbá azt is, hogy a szubdelegációt mind a jogalkotásról szóló 1997. évi XI. törvény 15. § (1) bekezdése, mind a  jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 5. § (2) bekezdése tiltja. E szabály értelmében „a felhatalmazás jogosultja a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat”. Márpedig jelen esetben burkolt szubdelegáció jött létre, hiszen az Étv. 62. § (1) bekezdés q) pontja a Kormányt hatalmazta fel, a Kormány pedig a Korm. rend.-ben a helyi tervtanácsra vonatkozó önkormányzati rendeleti szabályozásról szól.

A 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése szerint az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes, a 15. cikk (4) bekezdés értelmében pedig a Kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes. A normahierarchia alkotmányos rendjét figyelembe véve tehát jelen ügyben nem az Ör. jogszabályellenessége, hanem  a Korm. rend. törvényellenessége merül fel. Felmerül egyrészt abban az összefüggésben, hogy a Kormány az Étv.  62. § (1) bekezdés q) pontjában foglalt felhatalmazásnak maradéktalanul eleget tett-e, másrészt abban a vonatkozásban, hogy megvalósult-e a Jat. 5. § (2) bekezdésében tiltott szubdelegáció. Az Ör. jogellenességének vizsgálatára az Alaptörvény  25. cikk (2) bekezdés c) pontja szerint a Kúriának van hatásköre, míg a Korm. rend. törvényellenességének vizsgálatára nem a Kúriának, hanem az Alkotmánybíróságnak van hatásköre az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) c) és e) pontja szerint.

Mindezekre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör. jogszabályellenességét nem állapította meg, az Ör. megsemmisítésére és a konkrét perben való alkalmazási tilalom elrendelésére vonatkozó indítványt elutasította.

A határozat elleni jogorvoslat lehetőségét a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2013. január 9.

Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke
Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. bíró