KÚRIA
Köf.5055/2012/8.szám
A KÚRIA
ÖNKORMÁNYZATI TANÁCSA
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a dr. Almási Győző által képviselt Budapest Főváros Kormányhivatala (1052 Budapest, Váci utca 62-64.) indítványa alapján
a Budapest Főváros X. kerület Kőbányai Önkormányzat Képviselő-testülete (Budapest X. kerület Szent László tér 29.) ellen
Budapest Főváros X. kerület Kőbányai Önkormányzat Képviselő-testületének a Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 31/2011. (IX. 23.) önkormányzati rendelete egyes rendelkezései törvényellenességének vizsgálatára irányuló nemperes eljárásban meghozta az alábbi
h a t á r o z a t o t:
1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Budapest Főváros X. kerület Önkormányzat Képviselő-testületének Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 31/2011. (IX.23.) önkormányzati rendelet 59. § (2) bekezdés c) pontja törvénysértő és e rendelkezést megsemmisíti.
2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa Budapest Főváros X. kerület Önkormányzat Képviselő-testületének Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 31/2011. (IX.23.) önkormányzati rendelet 59. § (3) bekezdése törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített rendelkezés a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon veszti hatályát.
4. A Kúria önkormányzati tanácsa elrendeli, hogy határozatát – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.
A határozat ellen jogorvoslatnak helye nincs.
I n d o k o l á s
I.
1. Budapest Főváros Kormányhivatala (a továbbiakban: indítványozó) törvényességi felhívással élt Budapest Főváros X. kerület Önkormányzat Képviselő-testületének Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 31/2011. (IX.23.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 59. § (2)-(3) bekezdése tekintetében, mivel az Ör. álláspontja szerint ellentétben áll a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 12. § (6) bekezdésével, továbbá a Magyar Közlöny kiadásáról, valamint a jogszabály kihirdetése során történő és a közjogi szervezetszabályozó eszköz közzététele során történő megjelöléséről szóló 32/2010. (XII.31.) KIM rendelet (a továbbiakban: KIM rendelet) 13. § (1) bekezdésével és 17. §-ával. A törvényességi felhívásban foglaltakat Budapest Főváros X. kerület Önkormányzat Képviselő-testülete (a továbbiakban: önkormányzat) nem fogadta el, ezért az indítványozó törvényes határidőn belül kezdeményezte az Ör. 59. § (2) bekezdés c) pontjának és (3) bekezdésének a megsemmisítését.
2. Az indítvány értelmében az Ör. 59. § (2) bekezdése a képviselő-testületi döntés három formáját ismeri a rendeletet, a határozatot és a tájékoztatót, az indítványozó szerint azonban a képviselő-testületi döntés formája csak rendelet és határozat lehet. Az indítványozó kifejtette, hogy az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése – amikor felsorolja a helyi önkormányzatoknak a helyi közügyek intézésével kapcsolatos jogait – rendeletről és határozatról szól. Ugyan így rendelkezik az Ötv. 12. § (6) bekezdése, amikor kimondja, hogy a képviselő-testület a döntéseit (határozat, rendelet) nyílt szavazással hozza. Mindezekből nyilvánvaló, hogy az önkormányzatoknak nincs törvényi felhatalmazásuk, hogy egy harmadik döntési típust, a tájékoztatót is bevezessék. Az indítványozó kifejtette, hogy egy ilyen „döntésnél” a képviselő-testületi ülésről felvett jegyzőkönyv még a szavazati arányt sem rögzíti, így annak nem a formája, hanem a tartalma is kétségbe vonható. Az indítványozó ezen állítása igazolására az önkormányzat egyik nyilvános üléséről készült jegyzőkönyvből idéz, amely nem rögzítette, hogy hány képviselő volt jelen az ülésen, milyen formában szavaztak, hány igen és nem szavazat született, hányan tartózkodtak. Erre tekintettel az Ör. 59. § (2) bekezdés c) pontjában szereplő tájékoztató – mint döntési típus – törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte.
3. Az Ör. 59. § (3) bekezdése értelmében a nem az ügy érdemében hozott döntést – ideértve az eljárási kérdésben, az ügyrendi javaslatról, valamint a módosító javaslatról hozott döntést – a jegyzőkönyvben kell rögzíteni. Az indítványozó szerint a KIM rendelet 13. § (1) bekezdése és 17. §-a mind a normatív határozatra mind az egyedi határozatra elrendeli az egységes és folyamatos sorszámozást, ami a jegyzőkönyvbe foglalt döntésnél nem teljesül. A nem az ügy érdemében hozott döntéseknek is van joghatásuk, így pl. a napirendre felvett előterjesztést a képviselő-testületnek tárgyalni kell, ha nem, határoznia kell elnapolásáról, határoznia kell továbbá akkor is, ha nyilvános ülésen kívülállónak ad felszólalási jogot, minősített többséggel kell határoznia zárt ülés tartásáról stb. Ha ezek a döntések folyamatos sorszámmal és dátummal nem jelennek meg, nehézkessé válik végrehajtásuk is, adott esetben az ülések nyilvánossága sérül. Az indítványozó ezen álláspontját is példával támasztotta alá, amelyben az önkormányzat vagyonával kapcsolatos ügyben a zárt ülés a jegyzőkönyvben csak utalásszerűen szerepel. Az indítványozó szerint az Ör. 59. § (3) bekezdésének alkalmazása a gyakorlatban azt eredményezi, hogy a zárt ülés elrendeléséről szóló döntés – mint nem az ügy érdemében hozott döntés – elveszti garanciális jellegét, azaz nem derül ki, hogy a nyilvánosság kizárása miként történt.
4. Az indítványozó úgy véli, hogy az önkormányzatok Alaptörvényben biztosított autonómiája nem terjed ki az Ör. 59. § (2) bekezdés c) pontja és (3) bekezdése szerinti szabályozásra, a vizsgálni kért rendelkezések mind az Ötv. mind pedig a KIM rendelet jelölt szabályaival ellentétesek.
5. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 52. §-a szerint megküldte az indítványt az önkormányzatnak az indítvánnyal kapcsolatos állásfoglalása beszerzése céljából. Az indítványozó szerint az Ör. 59. § (2) bekezdés c) pontjának és (3) bekezdésének más jogszabályba ütközése nem áll fenn. Véleménye szerint az Ötv. 12. § (6) bekezdéséből nem következik, hogy az önkormányzat rendeleten és határozaton kívül más döntést nem hozhat, az Ötv. e szabályában a felsorolás inkább példálózó jellegű. Az önkormányzat szerint „az Ötv. sem nevesíti a képviselő-testület eljárási típusú döntéseit, mert ezek nem lényegesek a feladatellátás szempontjából”. Az Ör. indítványozó által kifogásolt rendelkezéseinek megalkotásakor „a helyi önkormányzat eredeti jogalkotó hatáskörében a 2011-ben hatályos Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján” járt el, szervezetalkotási és szabályozási autonómiája körében.
Az önkormányzat utal arra, hogy a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 53. § (1) bekezdés f) és g) pontjai szerint a képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában rendelkezik a döntéshozatali eljárásról, a szavazás módjáról [f) pont] valamint a rendeletalkotásról és a határozathozatalról [g) pont]. Az önkormányzat szerint a Mötv.-ben ezáltal fogalmilag megjelenik a döntéshozatali eljárás valamint a rendeletalkotás és határozathozatal megkülönböztetése.
Az önkormányzat kifejtette, hogy az Ör. 59. § (1) bekezdés c) pontjában a döntési javaslat szempontjából az előterjesztésnek három formája létezik, a rendelet és a határozat mellett a tájékoztató. Az önkormányzat a Kúria Önkormányzati Tanácsának elküldött állásfoglalásában definiálta a tájékoztató fogalmát. E szerint „a tájékoztató olyan előterjesztés, ami nem igényel konkrét döntést, illetve intézkedést a képviselő-testület részéről, a tájékoztatás olvasható, az előterjesztő kiegészítheti, megvitatható, ugyanakkor a képviselő-testület nem szavaz róla. Tartalmilag a tájékoztató általában csak tényeket és egyéb információkat tartalmaz, amelyek „megváltoztatására” a képviselő-testületnek amúgy sincs lehetősége, ezért az „elfogadása” vagy „elutasítása” sem lenne értelmezhető”. Az önkormányzat szerint a „jegyzőkönyvben rögzített döntés” megfelelő forma a tájékoztató tudomásul vételére.
Az önkormányzat az Ör. 59. § (3) bekezdésben szereplő a „nem az ügy érdemében hozott döntés”-sel kapcsolatban úgy vélte, hogy az a Mötv. 52. §-ában foglalt – a jegyzőkönyvekre irányadó – rendelkezéseknek megfelel. Utalt arra is, hogy a KIM rendelet szerinti sorszámozása ezen döntéseknek indokolatlan, a hivatkozás megkönnyítése sem jelenti azt, hogy e körben számozott határozatot kell hozni. Az indítványozó példájára reagálva az önkormányzat a képviselő-testületi ülés jegyzőkönyvére hivatkozik, amelyből kiderül, hogy – a vonatkozó napirendi pontok előtt – az önkormányzat mikor és milyen szavazati aránnyal döntött a zárt ülés elrendeléséről.
Az önkormányzat végül az Országgyűlés működésével párhuzamba állítva, s az Alaptörvény több rendelkezését idézve kifejtette, hogy az Ör. indítványozó által vizsgálni kért rendelkezéseit az önkormányzat az Alaptörvényben – szervezeti és működési kérdésekben biztosított – autonómiája körében hozta meg. Ezt a Mötv. 53. § (1) bekezdése is alátámasztja.
II.
Az indítvány részben alapos.
1. Az érintett önkormányzat hivatkozott arra, hogy a vizsgálni kért rendeletet az elfogadásakor hatályos Alkotmány alapján alkotta meg. Megállapítható, hogy az Alkotmány hatályon kívül helyezése mellett, helyébe 2012. január 1-én az Alaptörvény lépett. Az önkormányzat az indítványra adott állásfoglalásában arra is hivatkozott, hogy az Ör. vizsgálni kért rendelkezései megfelelnek a Mötv. 52. és 53. §-ában foglalt szabályoknak. E vonatkozásban pedig az állapítható meg, hogy a Mötv. ezen szakaszai kihirdetett de még hatályba nem lépett rendelkezések, hatályba 2013. január 1-én lépnek.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa – mint ahogy azt a Köf.5031/2012. számú határozatában kifejtette – „az önkormányzati rendeletek törvényességi vizsgálata során az önkormányzati rendeletet (vizsgált rendelkezését) mindig a hatályos törvényekhez és a hatályos más jogszabályokhoz méri. A Kúria Önkormányzati Tanácsának – az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) pontjában és a Bszi. 24. § (1) bekezdés f) pontjában foglalt hatáskörében eljárva – az Alaptörvényből és törvényből eredő feladata, hogy az önkormányzati normákat a törvényekkel összhangba hozza, illetőleg – az új jogalkotást tekintve – összhangban tartsa. Az önkormányzati rendszer hatályos szabályainak a mindenkor hatályos törvényekkel és más jogszabályokkal kell összhangban állni. Ezt fejezi ki az Alaptörvény és a Bszi. idézett szabálya akkor, amikor kimondja, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa a más jogszabályba ütköző önkormányzati rendeletet megsemmisíti.” (Indoklás II/6.) Erre tekintettel az Önkormányzati Tanács az Ör. törvényellenességének megítélésekor a vizsgálatakor hatályos magasabb szintű szabályokat vette figyelembe.
2. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése az önkormányzati jogokat foglalja össze. Ennek értelmében „[a] helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között a) rendeletet alkot; b) határozatot hoz; c) önállóan igazgat; d) meghatározza szervezeti és működési rendjét; e) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat;” stb. Az Alaptörvény a rendeletet és a határozatot nevesíti, amely döntési formákban jelennek meg az önkormányzatok további jogosultságai, így pl. az önkormányzat szervezeti működési kérdésekről rendeletet alkot, vagy a tulajdonosi jogok körében határozatot hoz stb. Az Ötv. 12. § (6) bekezdése értelmében „[a] képviselő-testület a döntéseit (határozat, rendelet) nyílt szavazással hozza…” A Mötv. már hatályos 132. § (3) bekezdése értelmében „A kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárásában vizsgálja a helyi önkormányzat:
a) szervezetének, működésének, döntéshozatali eljárásának jogszerűségét;
b) döntéseinek (rendelet, határozat) jogszerűségét;
c) törvényen alapuló jogalkotási, továbbá jogszabályon alapuló döntési és feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének teljesítését.”
A fentiek alapján megállapítható, hogy az önkormányzati döntések között mind az Alaptörvény, mind az Ötv., mind pedig a már hatályos Mötv.-beli szabályok a rendeletet és a határozatot nevesítik. Az önkormányzat döntéshozatali eljárásának meghatározása – s ezzel kapcsolatban fennálló önkormányzati autonómia – a demokratikus döntéshozatali mechanizmus jogszabályi (önkormányzati rendeletben történő) rögzítését jelenti, és nem új döntési formát. Az önkormányzati rendelet és határozat formájú döntés (s e két forma alaptörvényi és törvényi meghatározottsága) garanciális jelentőségű a törvényességi felügyelet és az egyéni jogvédelem szempontjából egyaránt. A Mötv. 132. § (1) bekezdés c) pontja az önkormányzati rendelet alkotmányossági vizsgálatának Alkotmánybíróság előtti kezdeményezéséről, a 136. § (2) bekezdése az önkormányzati rendelet törvényességi vizsgálatának a Kúria előtti kezdeményezéséről szól, míg a 132. § (1) bekezdés d) pontja az önkormányzati határozat törvényszék előtti vizsgálatának kezdeményezéséről. Látható tehát, hogy a döntési formák meghatározóak azok felülvizsgálhatóságát illetően is. Mindebből következik, hogy a döntési formák meghatározása semmiképpen nem tekinthető törvény által nem szabályozott társadalmi viszonynak, erre az önkormányzat ún. eredeti rendeletalkotói jogköre nem terjed (nem terjedhet) ki.
Az Ör. 59. § (1) bekezdés értelmében „A Képviselő-testület a hatáskörébe tartozó, az ülésen eldöntendő kérdésekről szavazás útján dönt.” A (2) bekezdés szerint: „Az előterjesztés érdemében hozott döntés formája:
a) rendelet megalkotására irányuló döntési javaslat esetén rendelet,
b) határozat meghozatalára irányuló döntési javaslat esetén határozat,
c) tájékoztató tudomásulvételére irányuló döntési javaslat esetén jegyzőkönyvben rögzített döntés.”
Az Ör. e szabályai az 59. § (2) bekezdésébe foglalt tájékoztatót egyértelműen a döntési formák közé sorolják. Az 59. § (1) bekezdés „az ülésen eldöntendő” kérdésről szól, a (2) bekezdés felvezető mondata az „érdemben hozott döntés” formájáról rendelkezik. Tehát az Ör. 59. § (2) bekezdés c) pontjában található „tájékoztató” - törvényi szabályokkal ellentétben - egy új döntési formáról rendelkezik, amely nem illeszkedik az önkormányzatok döntéshozatali mechanizmusába, illetve a törvényességi felügyeleti, valamint a döntések elleni jogorvoslati rendszerbe sem. Mindezek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 59. § (2) bekezdés c) pontja törvénysértő, szemben áll az Ötv. 12. § (6) bekezdésével és a Mötv. 132. § (3) bekezdés b) pontjával, ezért e rendelkezést megsemmisítette.
3. Az Ör. 59. § (3) bekezdése kimondja, hogy „[a] nem az ügy érdemében hozott döntést – ideértve az eljárási kérdésben, az ügyrendi javaslatról, valamint a módosító javaslatról hozott döntést – a jegyzőkönyvben kell rögzíteni.” Az indítványozó szerint e rendelkezés a KIM rendelet 13. § (1) bekezdésébe és 17. §-ába ütközik, garanciális szabályt sért, pl. a zárt ülést elrendelő döntés esetén. A KIM rendelet 13. § (1) bekezdése értelmében „[a] normatív határozat megjelölése annak közzététele során - az alábbi sorrendben -
a) a normatív határozatot hozó szerv teljes megjelölését,
b) a normatív határozat sorszámát arab számmal,
c) a / jelet,
d) a normatív határozat közzétételének évét arab számmal,
e) zárójelben a normatív határozat közzétételének hónapját római számmal és napját arab számmal,
f) a normatív határozatot hozó szerv megjelölésének a rövidítését,
g) a határozata kifejezést és
h) a normatív határozat címét
foglalja magában.”
A KIM rendelet 17. §-a pedig kimondja, hogy „[a] nem normatív határozatok és utasítások megjelölésére az e címben foglaltakat megfelelően alkalmazni kell. A normatív és a nem normatív határozatok valamint a normatív és a nem normatív utasítások évente közös sorszám alatt, egységes, folyamatos számozással jelennek meg.”
Az Ötv. 17. § (1) bekezdése értelmében „A képviselő-testület üléséről jegyzőkönyvet kell készíteni, amely a megjelent képviselők és meghívottak nevét, a tárgyalt napirendi pontokat, a tanácskozás lényegét, a szavazás számszerű eredményét és a hozott döntéseket tartalmazza. A jegyzőkönyv elkészítéséről a jegyző gondoskodik.” A jegyzőkönyvből tehát ki kell derülnie a képviselő-testület határozatképességének, annak, hogy milyen döntés született, azt milyen szavazataránnyal fogadták el. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította: attól, hogy a képviselő-testületi döntéseket a jegyzőkönyv tartalmazza különálló kérdés az egyes döntések határozatba foglalása, s e döntéseknek a KIM rendeletbe foglalt formai előírásoknak való megfelelése. Az Ör. 59. § (3) bekezdésébe foglalt szabály önmagában nem zárja ki, hogy a képviselő-testületi határozatok évente közös sorszám alatt, egységes és folyamatos számozással jelenjenek meg. A Kúria Önkormányzati Tanácsa ezért Ör. 59. § (3) bekezdése más jogszabállyal való ellentétét nem állapította meg, e rendelkezés megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasította.
4. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör. 59. § (2) bekezdés c) pontjának megsemmisítésére tekintettel a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) pontja szerint elrendelte határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített rendelkezés a Bszi. 56. § (2) bekezdés alapján a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon veszti hatályát.
A Kúria egyben a Bszi. 55. § (2) bekezdés c) pontja alapján elrendelte, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A jelen határozat elleni jogorvoslat lehetőségét a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2012. október 3.
Dr. Kalas Tibor sk. az Önkormányzati Tanács elnöke,
Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró,
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. bíró