A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
h a t á r o z a t a
Az ügy száma: Köf.5052/2015/2.
A tanács tagja: dr. Kozma György a tanács elnöke; dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó előadó bíró; dr. Balogh Zsolt bíró
Az indítványozó: Alapvető Jogok Biztosa
(Budapest, Nádor u. 22.)
Az érintett önkormányzat: Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerület Önkormányzat
(Budapest, Erzsébet tér 4.)
Az ügy tárgya: közösségi együttélés alapvető szabályaink megsértése
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- megállapítja, hogy a Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerület Önkormányzat Képviselő-testületének a közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 57/2012. (XII. 21.) önkormányzati rendeletének 3. § (1) bekezdés c) pontja törvényellenes, ezért azt megsemmisíti;
- megállapítja, hogy a Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerület Önkormányzat Képviselő-testületének a közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 57/2012. (XII. 21.) önkormányzati rendeletének 4. § (1) bekezdés a) pontja „bármely módon szakszerűtlenül kezeli” fordulata törvénysértő, ezért azt megsemmisíti;
- megállapítja, hogy a Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerület Önkormányzat Képviselő-testületének a közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 57/2012. (XII. 21.) önkormányzati rendeletének 4. § (1) bekezdés a) pontja az alábbi szövegezéssel marad hatályban: „Aki közterületen lévő növényzetet (fák, cserjék, virágok, gyep) és a zöldterületek egyéb elemeit, tartozékait, felszerelési tárgyait gondatlanul megrongálja, károsítja vagy elpusztítja,”;
- a Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerület Önkormányzat Képviselő-testületének a közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 57/2012. (XII. 21.) önkormányzati rendeletének 6. §-a, 9. §-a, 9. § (1) bekezdés f) pontja, 10. §-a, 11. §-a, valamint a 12. § (2) bekezdése törvényellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasítja;
- a Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerület Önkormányzat Képviselő-testületének a közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 57/2012. (XII. 21.) önkormányzati rendeletének 7. §-a, valamint 11. § (1) bekezdés d) pontja törvényellenességének megállapítására irányuló indítványt érdemi vizsgálat nélkül elutasítja;
- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
- elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
I n d o k o l á s
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] Az alapvető jogok biztosa indítványozta a Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerület Önkormányzat Képviselő-testületének a közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 57/2012. (XII. 21.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) egyes rendelkezéseinek vizsgálatát, törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését.
[2] A Kúria – az alapvető jogok biztosához hasonlóan – alkotmányos aggályokat fogalmazott meg az Mötv. 8. § (2) bekezdésének, valamint 143. § (4) bekezdés d) pontjának „(…) a közösségi együttélés alapvető szabályait, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeit” fordulata kapcsán, ezért az Alkotmánybírósághoz fordult e szakasza és a szövegfordulat alaptörvény-ellenességének megállapítása és perbeli alkalmazhatóságának kizárása érdekében.
[3] A Kúria indítványában arra az álláspontra helyezkedett, hogy a Mötv. támadott rendelkezései az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdés második fordulatára visszavezethető, végrehajtó jellegű norma megalkotására hatalmazza fel az önkormányzatokat. Ezért az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből – valamint a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 5. §-ból – fakadó követelmény, hogy a felhatalmazó rendelkezés a jogalkotás címzettjén és tárgyán kívül határozza meg a felhatalmazás kereteit is. A Kúria kifejtett aggályai a „közösségi együttélés” határozatlan jogfogalmával, a jogsértőnek minősített magatartások szankcionálásának bizonytalanságaival és mindezek kapcsán az önkormányzati rendeletalkotás korlátlanságával álltak összefüggésben.
[4] Az Alkotmánybíróság a Kúria indítványát 2015. szeptember 29-én kelt 29/2015. (X. 2.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) elutasította. Érvelése szerint az Alaptörvény negyedik módosítása kapcsán újraszabályozott XXII. cikk (3) bekezdése az életvitelszerűen megvalósuló közterületi tartózkodás jogellenessé minősítésének lehetőségével – összhangban az Alaptörvény emberképével – megteremtette a Mötv. támadott felhatalmazó rendelkezéseinek alkotmányos alapját. Az Alkotmánybíróság szerint az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésében a végrehajtó jellegű rendeletalkotási felhatalmazás szabad kitöltésének elvi lehetősége az önkormányzatiság (szubszidiaritás) lényegével áll összhangban. Ezt az értelmezést ítélte összhangban állónak az Alkotmánybíróság az R) cikk (3) bekezdése szerinti történeti alkotmányunk vívmányaival, a hagyományosan erős önkormányzatiságon nyugvó magyar alkotmányossággal. Ebben az összefüggésben – az Abh.-ban foglaltak szerint – éppen az lett volna az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésével ellentétes, ha „az önkormányzatok rendeletalkotási önállóságát általános jelleggel a törvényi szabályok formális hatályba léptetésére szűkítené. Ez ugyanis a helyi önkormányzatoknak az Országgyűléssel vagy a Kormánnyal szembeni hierarchikus intézményi alárendeltségét jelentené” {Indokolás [33]-[37]}.
[5] A határozat értelmében a Mötv. támadott rendelkezései meghatározzák a felhatalmazás címzettjeit és tárgyát, ugyanakkor „(…) a felhatalmazás kereteit (–-) közvetlenül az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése, valamint az azt közvetítő jogszabályok jelölik ki” {Indokolás [39]}. A jogsértőnek minősített magatartások szankcionálása kapcsán az Alkotmánybíróság szintén arra hivatkozott, hogy „vannak a jogrendszerben olyan más törvényi rendelkezések, amelyek megszabják a helyi önkormányzatok szankció statuálási jogkörének kereteit (...)” {Indokolás [40]}. A testület ilyen törvényi szabályként azonosította a közigazgatási és hatósági eljárások általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) VI/A. fejezetét.
Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása
[6] Az alapvető jogok biztosának indítványa értelmében az Ör. 6. §-a, 7. §-a, 9. §-a 10. §-a, valamint 11. §-a a Mötv. 8. § (1) bekezdés b) pontjába, valamint 143. § (4) bekezdés a) pontjába ütközően törvénysértőek, mivel e rendelkezések túllépnek az egyebekben alaptörvény-ellenes felhatalmazó rendelkezéseken.
[7] Mindemellett az alapvető jogok biztosa az Ör. 3. § (1) bekezdés c) pontjával és a 9. § (1) bekezdés f) pontjával összefüggésben a szabálysértésekről szóló 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: Szabs. tv.) 196. § (1) bekezdés a) pontját sérelmezte. Indítványa értelmében az Ör. 11. § (1) bekezdés d) pontja a gyülekezésekről szóló 1989. évi III. törvény (a továbbiakban: Gytv.) 2. § (1) bekezdésébe, a 12. § (2) bekezdése a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CLX. törvény 13. § (3) bekezdésébe ütközik. Végül az alapvető jogok biztosának indítványa szerint az Ör. 4. § (1) bekezdés a) pontja „szakszerűtlenül kezeli”, valamint a 9. § (1) bekezdés f) pontja „vagy másokat zavaró módon etet” szövegrészlete ellentétes a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 2. § (1) bekezdésében foglalt törvényi rendelkezéssel.
[8] Az önkormányzat – a részére a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CXL. törvény 52. §-a alapján megküldött – indítvány elutasítását kérte. Vitatta azt, hogy az Ör. rendelkezései túlléptek volna a Mötv. felhatalmazó rendelkezésein. Az Ör. 9. § (1) bekezdés f) pontja kapcsán kifejtette, hogy annak hatálya a nem közterületi magatartásokat szabályozza, ezért nem ütközhet a Szabs. tv. 196. § (1) bekezdés a) pontjába. Utalt arra, hogy az indítvány értelmében a Gytv.-be ütköző 11. § (1) bekezdés d) pontjának módosítása folyamatban van. A Ket. 13. §-ával ellentétesnek ítélt 12. § (2) bekezdésével összefüggésben arra hivatkozott, hogy az Mötv. indítványban támadott felhatalmazó rendelkezései megfelelően megalapozták a Ket.-től eltérő eljárási rendelkezések megalkotását. Az önkormányzat vitatta az indítvány normavilágosság sérelmére hivatkozó indítványi elemek megalapozottságát is.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[9] Az indítvány részben megalapozott.
[10] Az alapvető jogok biztosa indítványának benyújtását követően az önkormányzat az Ör.-t több alkalommal is módosította. A 30/2013. (X. 17.) önkormányzati rendelete – az indítvánnyal érintett rendelkezések közül – az Ör. 11. § (1) bekezdés d) pontját a Gytv. rendelkezéseihez igazította a „kivéve a Gyt. hatálya alá tartozó rendezvények” szövegfordulattal. Emellett a 6/2015. (III. 23.) önkormányzati rendeletével hatályon kívül helyezte a szeszes ital árusítással, valamint a szeszes ital fogyasztással kapcsolatos jogsértésekre vonatkozó rendelkezéseit. Ezért a Kúria az Ör. 7. §-ára, valamint a 11. § (1) bekezdés d) pontjára irányuló indítványi elemeket a Bszi. 51. § (1) bekezdés d) pontja értelmében érdemi vizsgálat nélkül utasította el.
[11] A Kúria az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése alapján rögzíti, hogy az önkormányzati normaalkotás eredeti és végrehajtási jellegű normák között különböztet. A helyi önkormányzatok az eredeti jogkörben megalkotott rendeleteikkel „a törvény által nem rendezett helyi viszonyok” szabályozására kaptak felhatalmazást, így azok korlátját értelemszerűen az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése jelentette. Az Abh.-ban foglaltak értelmében, a hagyományosan erős önkormányzatiság kiteljesítése érdekében, a történeti alkotmányosság vívmányaként a jövőben a törvényi felhatalmazás alapján, tehát végrehajtó jelleggel megalkotott önkormányzati normák esetében is az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése jelenti majd a törvényességi korlátot.
[12] Az indítvány sérelmezte az Ör. 6. §-ának, 9. §-ának, 10. §-ának és 11. §-ának a Mötv. 8. § (1) bekezdés b) pontjába és 143. § (4) bekezdés d) pontjába ütközését. A Kúria ezen indítványi elemeket az Abh.-ban kifejtettekre tekintettel és figyelemmel a Bszi. 55. § (3) bekezdésére is elutasította.
[13] Az érdemben vizsgált indítványi elemek kapcsán a Kúria az alábbi megállapításokat tette.
[14] Az Ör. 3. § (1) bekezdés c) pontja értelmében „[a] közterületen a közhasználatú létesítményeket, berendezéseket a rendeltetéstől eltérő módon használja vagy beszennyezi”. Az Ör. 9. § (1) bekezdés f) pontja szerint „[a] gazdátlan állatot, környezetet szennyező vagy másokat zavaró módon etet, illetve madarat az épületbe szoktat.”.
A Szabs.tv. 196. § (1) bekezdés a) pontja szerint „[a]ki (...) közterületen, a közforgalom céljait szolgáló épületben, vagy közforgalmú közlekedési eszközön szemetel, ezeket beszennyezi, (...) szabálysértést követ el”.
[15] A Kúria megalapozottnak ítélte azt az indítványozói felvetést, amely szerint az Ör. 3. § (1) bekezdés c) pontja szerinti tényállást a Szabs.tv. 196. § (1) bekezdés a) pontjában szabálysértéssé minősített törvényi tényállás magában foglalja, ezért annak Ör. általi jogsértéssé minősítése és 150.000 forint mértékű közigazgatási bírsággal sújtása törvénysértő. Ezzel szemben – elfogadva az önkormányzat állásfoglalásának érvelését – a 9. § (1) bekezdés f) pontja tekintetében az indítvány megalapozatlannak minősítette. Az Ör. 9. §-ában szabályozott magatartások, így az (1) bekezdés f) pontja is az önkormányzat 16/2009. (IV. 23.) rendeletével együttesen értelmezve nem a közterületen, hanem azon kívüli területeken minősülnek jogsértőnek. Ezért a gazdátlan állatok környezetet szennyező közterületi etetése a Szabs.tv., a nem közterületen megvalósuló tényállásszerű magatartás pedig az Ör. hatálya alá tartozik. Ebben a tekintetben tehát a Kúria az indítványt elutasította.
[16] Az indítványozó támadta az Ör. 12. § (2) bekezdését azzal, hogy az ellentétes a Ket. 13. § (3) bekezdésében foglaltakkal, mivel önkormányzati rendelet nem adhat felmentést hatósági eljárásokban a Ket. szabályainak alkalmazása alól.
[17] A Ket. 13. § (3) bekezdése értelmében „[a]z (1) és (2) bekezdésben fel nem sorolt közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozó jogszabályok e törvény rendelkezéseitől kizárólag akkor térhetnek el, ha azt e törvény kifejezetten megengedi”. Az Ör. támadott rendelkezése az Ör.-beli eljárásokra a 12. § (2) bekezdése szerinti eltérésekkel a Ket.-t rendeli alkalmazni. Mindez azt jelenti, hogy az Ör.-ben szabályozott jogsértések alapján indult eljárásokat az Ör. önkormányzati hatósági eljárásnak minősíti, átruházott hatáskört állapít meg a jegyző számára és az eljárásra a Ket. Ör. által pontosított szabályait rendeli alkalmazni.
[18] A Mötv. felhatalmazó rendelkezései az Abh. értelmében alkotmányosak. Ezért az önkormányzatok feljogosítottak arra, hogy konstituált hatósági eljárásaikban a Ket.-től eltérő, módosított szabályokat alkossanak, eljárásaikat kivonják a törvényi szabályok hatálya alól. Ezért a Kúria az indítvány ezen elemét is megalapozatlannak ítélte és elutasította.
[19] Az alapvető jogok biztosa indítványában a Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5015/2012. határozata, valamint a Jat. normavilágosságot előíró 2. § (1) bekezdésére tekintettel indítványozta az Ör. 4. § (1) bekezdés a) pontja „bármely módon szakszerűtlenül kezeli”, valamint 9. § (1) bekezdés f) pontja „másokat zavaró módon” fordulata törvényellenességének megállapítását, valamint megsemmisítését.
[20] A Kúria az Ör. 4. § (1) bekezdés a) pontja esetében a törvénysértést megállapította, a 9. § (1) bekezdés f) pontja „másokat zavaró módon” fordulata tekintetében az indítványt elutasította.
[21] A Jat. 2. § (1) bekezdése értelmében „[a] jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie”. Az indítványban hivatkozott kúriai határozat – valamint a Kúria tárgykörben folytatott következetes gyakorlata – alapján az önkormányzati rendelet címzettjei abban az esetben tudnak eleget tenni az előírt magatartási szabálynak, ha annak tartalma világos, egyértelműen felismerhető tartalommal bír.
[22] Az Ör. 4. § (1) bekezdés a) pontja szerint „[a]ki a közterületen lévő növényzetet (fák, cserjék, virágok, gyep) és a zöldfelületek egyéb elemeit, tartozékait, felszerelési tárgyait bármilyen módon szakszerűtlenül kezeli, gondatlanul megrongálja, károsítja vagy elpusztítja, százötvenezer forintig terjedő közigazgatási bírsággal sújtható”. A vizsgált szabály „bármely módon szakszerűtlenül kezeli” fordulata szabályozási kapaszkodók nélküli fogalommeghatározás, amely a jogsértőnek minősíthető magatartás tekintetében nem ad egyértelmű eligazítást. Értelmezését tekintve jogalkalmazói önkényre adhatnak alapot, ezért a Kúria a vizsgált fordulatot a Jat. 2. § (1) bekezdésébe ütközőként törvénysértőnek ítélte és megsemmisítette.
[23] Az Ör. 9. § (1) bekezdés f) pontja „másokat zavaró módon” fordulata tekintetében ezzel ellentétesen a Kúria arra a következtetésre jutott, hogy a gazdátlan állatok etetésének bármely módja – különösen nem közterületeken – önmagában is zavaró lehet a környezet, adott esetben a lakókörnyezet számára. Ezért ebben az esetben a fordulatot értelmezhetőnek, következésképpen alkalmazhatónak ítélte. Az indítványt ebben a körben elutasította.
[24] A Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja értelmében „[h]a az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, (...) az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti (...)”. A (3) bekezdés értelmében „[h]a a (2) bekezdésben foglalt feltételek nem állnak fenn, az önkormányzati tanács az indítványt elutasítja”. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az alapvető jogok biztosának indítványát a Mötv. felhatalmazó rendelkezéseibe ütközés címén – az Alkotmánybíróság határozatában foglaltakra tekintettel – nem találta megalapozottnak. Az Ör. 3. § (1) bekezdés c) pontját egészében, egyebekben az Ör. támadott rendelkezésének [4. § (1) bekezdés a) pont] egyik fordulatát semmisítette meg csupán. Az alapvető jogok biztosának egyéb indítványait elutasította.
[25] Azon Ör.-beli rendelkezések esetében pedig, amelyeket az önkormányzat az indítvány benyújtását követően módosított, a Kúria a Bszi. 51. § (1) bekezdés d) pontja értelmében érdemi vizsgálat nélkül utasította el.
A határozat elvi tartalma
[26] Az Mötv.-ben kapott, a közösségi együttélés szabályainak megsértése kapcsán megalkotott önkormányzati rendelet kerete és korlátja az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése.
Alkalmazott jogszabályok
[27] 2011. évi CLXXXIX. törvény 8. § (1) bekezdés, 143. § (4) bekezdés d) pont, 2012. évi II. törvény 196. § (1) bekezdés a) pont, 2004. évi CXL. törvény 13. § (3) bekezdés, 2010. évi CXXX. törvény 2. § (1) bekezdés
Záró rész
[28] A közzététel elrendelése a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontján alapul
[29] A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárta ki.
Budapest, 2015. december 8.
Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke,
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó sk. előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró