A Kúria
Önkormányzati Tanácsának
határozata
Köf.5.046/2021/10.
A tanács tagjai: Dr. Patyi András a tanács elnöke, Dr. Kiss Árpád Lajos előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró, Dr. Dobó Viola bíró, Dr. Varga Zs. András bíró
Az indítványozó: Csongrád-Csanád Megyei Kormányhivatal (...)
Az indítványozó képviselője: Dr. Semperger Zsolt kormánytisztviselő
Az érintett önkormányzat: Újszentiván Községi Önkormányzat (...)
Az érintett önkormányzat képviselője: Dr. Szentirmay Sára jegyző
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- megállapítja, hogy Újszentiván Község Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 15/2021. (XII. 23.) önkormányzati rendelete 6. § (2) bekezdésének az „a II. körzetben: 234,- Ft/m2” szövegrésze más jogszabályba ütközik, ezért e rendelkezést a hatálybalépése napjára visszamenőlegesen, 2022. január 1-jei hatállyal megsemmisíti;
- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
- elrendeli, hogy határozatának közzétételére – a kézbesítést követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
A végzés alapjául szolgáló tényállás
[1] Az érintett önkormányzat képviselő-testületének a helyi adókról szóló 17/2015. (XI. 30.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.1.) 6. § (2) bekezdésének „A II. körzetben: 240,- Ft/m²” szöveggel volt hatályban.
[2] Az Alkotmánybíróság – bírói kezdeményezésre – meghozta a 20/2021. (V. 27.) AB határozatot (a továbbiakban: AB határozat), amely megállapította, hogy az Ör.1. 6. § (2) bekezdésének az „a II. körzetben: 240,- Ft/m2” szövegrésze ellentétes az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésével, valamint XXX. cikk (1) bekezdésével, és ezért azt megsemmisítette, valamint alkalmazási tilalmat rendelt el.
[3] Az AB határozat kifejtette, hogy Ör.1. – a magyar önkormányzatok túlnyomó többségéhez hasonlóan – területalapú telekadó bevezetéséről rendelkezett, jóllehet a képviselő-testületnek arra is lett volna lehetősége, hogy értékalapú adóztatás mellett döntsön, amely esetében az adó mértéke a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Hatv.) értelmében nem haladhatja meg a telek korrigált forgalmi értékének a 3%-át. A területalapú adóztatás alkalmazása azonban annak a jogi kockázatát rejti magában, hogy a telek négyzetméterben kimutatott méretéhez igazodó adómérték akkor is kiemelkedően magas összegű adóhoz vezethet, ha a helyi jogalkotó nem terjeszkedik túl a Hatv. adta kereteken.
[4] Az AB határozat szerint „a területalapon kivetett telekadó jogtechnikai szinten eloldja az adó összegét az adótárgynak minősülő telek értékétől. […] Ez azt a kérdést veti fel, hogy a területalapú adóztatási technika törvényi kereteken belüli választása attól is eloldja-e a helyi jogalkotót, hogy megfeleljen az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdésének és XIII. cikk (1) bekezdésének. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alaptörvény előbbi szabályai akkor is kötik a helyi jogalkotót, ha a törvényi alternatívák közül az értékalapú adóztatást alkalmazza, és akkor is, ha a területalapú adóztatás mellett dönt. Az Alaptörvényből fakadó követelményeknek tehát mindkét esetben érvényesülniük kell. A magyar jogrendszer alapja az Alaptörvény [Alaptörvény R) cikk (1) bekezdés], amin nem kerekedhet felül az adóztatás Ör.[1]-ben alkalmazott technikája.” {AB határozat [44]-[46] pontok}
[5] Az Alkotmánybíróság értelmezésében a „telekadó vagyonadó, ami a vagyoni viszonyokkal arányban álló közteherviselés megvalósítására hivatott. Az adóztatott vagyon értékével, azaz az adóalany teherbíró képességével arányban álló közteherviselés az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdése részét képezi a jövedelmi helyzet és a gazdaságban való részvétel mellett. Ezzel önmagában nem ellentétes a területalapú adóztatás, ami praktikusan azt jelenti, hogy minél nagyobb a telek, annál több adót kell fizetni, függetlenül a telek értékétől. Az Alaptörvény sérelmére akkor vezet ez a pragmatikus megoldás, amikor az adó funkcióján túlmutatva belátható időn belül a tulajdon elvonásával egyenértékű fizetési kötelezettséghez vezet a telek értékétől elrugaszkodva. […] az önkormányzat számára széles mozgástér áll rendelkezésre az adóterhelés rendeleti szintjének törvényi keretek közt való kijelölésére, de ez sem jelent korlátlan felhatalmazást. A súlyosan aránytalan adó elveszíti a közteherviselési kötelezettségen nyugvó legitimitását. Egyszerre valósítja meg az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdésének és XIII. cikk (1) bekezdésének a sérelmét. […] Az adó rendeltetésével ellentétes lehet az a helyzet, amelyben a vagyonadó teljesítése érdekében értékesíteni kellene a vagyonadó tárgyát vagy a hatálya alól való kikerülés érdekében más módon kellene megválni annak tulajdonjogától. […] A telkek (és az építmények) adómértéke érzékenyebb a túladóztatásra, tehát ezek esetében egy 20–30–40%-os adóterhelés már alkotmányossági vizsgálatot vonhat maga után.” {AB határozat [47]-[51] pontok}
[6] Az Alkotmánybíróság az Ör.1. támadott adómértékét a kifejtettek mentén megvizsgálta és megállapította, hogy az konfiskáló jellegű volt, így az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésébe, valamint XXX. cikk (1) bekezdésébe ütközött ezért azt megsemmisítette, valamint alkalmazási tilalmat rendelt el. A támadott, 240,- Ft/m2 adómértéket előíró rendelkezés a megsemmisítés folytán 2021.05.28. napjával hatályát vesztette.
[7] Az érintett önkormányzat polgármestere – a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény a Katasztrófavédelmi törvény 46. § (4) bekezdése alapján veszélyhelyzetben a képviselő-testület feladat- és hatáskörében eljárva – megalkotta a 9/2021. (VI. 11.) önkormányzati rendeletet (a továbbiakban Módr.), amellyel 2021. június 12-i hatállyal az Alkotmánybíróság által megsemmisített szövegrésze helyébe „a II. körzetben: 235,- Ft/m2” szöveget iktatta be.
[8] Az indítványozó ezen tényállás alapján az érintett önkormányzatnál CS/B01/5871-4/2021. szám alatt 2021. október 1-jén törvényességi felhívással élt, amely nem vezetett eredményre.
Az indítvány és az önkormányzat védirata
[9] Az indítványozó CS/B01/5871-9/2021. számon indítványozta a Kúria Önkormányzati Tanácsának eljárását az Ör. 1. 6. § (2) bekezdésének „A II. körzetben: 235,- Ft/m²” szövegrész jogszabály-ellenességének megállapítása céljából.
[10] Az indítványozó kifejtette, hogy bár az ügyben alaptörvényi rendelkezések is érintettek, nincs szükség az Alkotmánybíróság újabb eljárására, miután a korábbival lényegében azonos tartalmú önkormányzati rendelet immár az AB határozatba is ütközik, ezáltal sérti az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 39. § (1) bekezdését.
[11] Az indítvány szerint az Alkotmánybíróság a határozatában megállapította, hogy az adott ügyben a 240 Ft-os adómértékkel érintett telkek közül (2019-ben) három esetében az adótárgy értékének kb. 78%-át, egy esetben pedig több mint 228%-át vonta el egy év alatt a telekadó, ami egyértelműen elkobzó, konfiskáló adómértéket jelent. Az AB határozat ugyan a törvényes adómértékre konkrét számszerű összeget ugyan nem adott meg, azonban hangsúlyozta, hogy különös figyelemmel kell vizsgálni minden olyan adómértéket, amely egy év alatt az adótárgy értékének 20%-ánál többet von másrészt pedig arra is, hogy az értékalapú adóztatás esetében a forgalmi érték 1,5%-ában maximálja az éves telekadót.
[12] A kormányhivatal kifejtette, hogy az érintett önkormányzat legkésőbb az AB határozat megismerése óta tisztában lehetett vele, hogy nemcsak a 240 Ft-os, hanem az azt megközelítő adómérték is jogsértő. Utalt egyebekben a Kúria Önkormányzati Tanácsának a Hatv. 7. § g) pontjával kapcsolatos gyakorlatára, különösen a Köf.5.021/2017/4., a Köf.5.012/2019/3., a Köf.5.045/2013/6., a Köf.5.081/2012/4. és a Köf.5.038/2015/4. számú határozatokban foglaltakra.
[13] A Kúria a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az érintett Önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
[14] Az érintett önkormányzat védiratában előadta, hogy a képviselő-testület 2021. december 21. napján elfogadta a helyi adókról szóló 15/2021. (XII. 23.) önkormányzati rendeletet (a továbbiakban: Ör.2.), amely hatályon kívül helyezte az Ör.1-et. Az Ör.2. a kérdéses adómértéket további 1 Ft-tal csökkentve 234,- Ft/m2 összegben határozta meg. Kifejtette, hogy az Alaptörvény a települési önkormányzatot önálló adópolitika folytatására jogosítja, melyet a Hatv. keretei között gyakorolhat.
[15] Utalt arra, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa már két alkalommal is vizsgálta az Ör.1. AB határozattal megsemmisített rendelkezését, azt a Köf.5.041/2019/4. számú határozata szerint nem tartotta a Hatv. 7. § g) pontjába ütközőnek, ezért a bírói indítványt elutasította. A Köf.5.014/2020/9. számú határozatával az eljárást megszüntette, azzal, hogy nincs helye az önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése ismételt vizsgálatának, ha az indítvány a Kúria Önkormányzati Tanácsa által érdemben már elbírált önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezésének vizsgálatára irányul és az indítványozó változatlan szabályozási környezet mellett ugyanarra a más jogszabályba ütközésre hivatkozva kéri a jogszabályellenesség megállapítását.
[16] Az érintett önkormányzat szerint az AB határozatnak megfelelően az adómértékre vonatkozó rendelkezés megsemmisült és a Módr. már új adómértéket állapított meg. Valóban csak csekély mértékben csökkentette az új rendeletben az adómértéket mivel ekkor már tudvalevő volt, hogy az érintett ingatlanok forgalmi értékének változása nyomán egy teljesen új helyzet fog előállni, mely megalapozza már ezt az adómértéket. A területen helyezkedik el ugyanis egy olyan ingatlan, mely hat különböző önkormányzat tulajdonát képezi és annak kizárólagos tulajdonjogát az érintett önkormányzat meg kívánta szerezni. Azt ingatlanforgalmi értékbecslő 4.200.000 Ft összegre értékelte. Végül két önkormányzat értékesítette az ingatlanrészét a vagyonjogi szabályoknak megfelelően, versenytárgyalás útján. Így a legmagasabb ajánlatot tevő által meghatározott, összesen 7.030.000 Ft vételáron tudta az érintett önkormányzat, mint társtulajdonos megvenni. Ennek megfelelően az önkormányzati adómértékhez képest csupán 8% a telekadó mértéke, így az nem minősülhet konfiskálónak.
[17] Az Ör.1. hatályon kívül helyezésére tekintettel az indítványozó az indítványát akként módosította, hogy annak rendelkezése helyett az Ör.2. 6. § (2) bekezdésének „A II. körzetben: 234,- Ft/m²” szövegrész jogszabály-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Kifejtette, hogy a módosítás nyomán csak körülbelül 0,4%-kal csökkent az adómérték, változatlanul elkobzó mértékű a telekadó, így továbbra is az AB határozatba ütközik, ezáltal továbbra is sérti az Abtv.39. § (1) bekezdését.
[18] A védiratban foglaltakra előadta, hogy a Kúria az 5.041/2019/4. számú határozatával korábban elutasította az Ör.l. jogszabályellenességének megállapítására irányuló indítványt, megállapítva, hogy a 240 Ft-os adómérték nem volt ellentétes a Htv. 7. § g) pontjával, azonban nem vizsgálhatta a más jogszabály közbejötte nélküli, közvetlen Alaptörvénybe ütközést, mivel erre csak az Alkotmánybíróságnak van lehetősége. A jelenlegi helyzet a hatáskör szempontjából eltér a korábbitól, mivel az Alkotmánybíróság már döntött az Alaptörvénybe ütközésről, így az az Ör.2. a megsemmisített rendelkezéssel lényegében azonos tartalmú rendelkezése immár nemcsak az Alaptörvénybe, hanem az AB határozatba is ütközik, ezáltal sérti az Abtv. 39. § (1) bekezdését.
[19] Az indítványozó szerint továbbá Alkotmánybíróság döntését nem írhatja felül egy utóbb kötött adásvételi szerződés. Miután az AB határozat a forgalmi érték vizsgálata alapján megállapította, hogy túlzó az adómérték, nincs a képviselő-testületnek jogszabályi lehetősége arra, hogy azt felülbírálja. Megállapítható ugyanis, hogy a képviselő-testület eleve nem tartotta magára kötelezőnek az Alkotmánybíróság döntését.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[20] Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
[21] Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése alapján feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.
[22] Az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése értelmében az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.
[23] Az Ör.2. vitatott 6. § (2) bekezdés szerint: az adó mértéke „A II. körzetben: 234, -Ft/m².”
[24] A Kúria Önkormányzati Tanácsának jelen ügy kapcsán abban kellett állást foglalnia, hogy az Ör.2. támadott szövegrésze az Abtv. 39. § (1) bekezdésébe ütközik-e.
[25] Az Abtv. 39. § (1) bekezdése kimondja, hogy ha e törvény eltérően nem rendelkezik, az Alkotmánybíróság döntése mindenkire nézve kötelező.
[26] A Kúria gyakorlata szerint az Abtv. 39. § (1) bekezdése alapján az alkotmányossági kérdésben mind a rendelkező rész, mind az indokolás kötelező (Kfv.III.37.363/2015.), annak alapján a határozatban meghatározott alkotmányos követelmény érvényre juttatásával kell eljárni (Kúria Kfv.V.35.218/2014.).
[27] Az AB határozat az Ör.1. rendelkezésének megsemmisítésén túl több alkotmányos követelményt meghatározott. Míg a rendelkező rész a támadott norma megsemmisítésével teljesedésbe ment, az indoklásában megfogalmazott alkotmányos követelményeket a megsemmisített rendelkezés helyébe lépő új normaszöveg megalkotása során is érvényre kell juttatni.
[28] A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az AB határozat kihirdetését követő egy hónapon belül megalkotott Módr. a megsemmisített 240 Ft/m² helyett minimálisan csupán mintegy 2%-kal alacsonyabb adómértéket határozott meg. Megállapítható továbbá az is, hogy egyetlen – csak mintegy fél évvel később megkötött – adásvételi szerződés eltérő értékadata nyilvánvalóan nem lehetett alkalmas az igazságügyi szakértői véleményen alapuló bírósági eljárásban megállapított és annak alapján az Alkotmánybíróság által is elfogadott ingatlanforgalmi megállapítások valóságának megdöntésére. Ezt követően az Ör.2. által jelképesen, további 1 Ft-tal csökkentve, 234,- Ft/m² összegben meghatározott adómérték sem az AB határozattal meghatározott alkotmányos követelmények érvényre juttatását, hanem ténylegesen a Módr. által – önkényesen – meghatározott adómérték fenntartását szolgálta.
[29] A Kúria Önkormányzati Tanácsának gyakorlata szerint továbbá ha a Kúria Önkormányzati Tanácsa egy önkormányzati rendelkezés más jogszabályba ütközését megállapította, akkor nem lehetséges azonos jogszabályi környezet esetén az érintett önkormányzat által másik önkormányzati rendeletben e jogszabálysértő rendelkezés ismételt megalkotása, ellenben az önkormányzat a jogbiztonságra is különösen veszélyes jogalkotói joggal való visszaélést valósít meg (Köf.5.011/2020/5.). Az Önkormányzati Tanács ezen megállapítást az Alkotmánybíróság által megsemmisített önkormányzati rendelet ismételt megalkotására is irányadónak tekinti. Jelen esetben ugyan nem teljesen azonos tartalommal alkotta újra az érintett önkormányzat a megsemmisített rendelkezést, de kifejtettek szerinti eljárása lényegében hasonlóan volt megítélhető.
[30] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a védiratban foglaltakra tekintettel hangsúlyozza, hogy a jelen eljárás tárgya nem az Ör.2. konfiskáló jellegének a vizsgálata volt, ezért nem kerülhetett sor az adóztatott ingatlanok jelen határozat meghozatalának időpontjára vetített értékének, az adómérték arányosságának vizsgálatára. Jelen eljárás tárgya annak vizsgálata volt, hogy az érintett önkormányzat a hatályos rendeletének megalkotása során az AB határozatban foglalt alkotmányos követelményeket érvényre juttatta-e.
[31] A kifejtettekre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör.2. 6. § (2) bekezdésének az „a II. körzetben: 234,- Ft/m2” szövegrésze az Abtv. 39. § (1) bekezdésébe ütközött, ezért azt a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján megsemmisítette.
[32] A normakontroll eljárásban a Kp. 146. § (3) bekezdése alapján a megsemmisített önkormányzati rendelet, illetve annak megsemmisített rendelkezése az Önkormányzati Tanács határozatának közzétételét követő napon veszíti hatályát. Az Önkormányzati Tanács az önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése hatályvesztésének időpontját ettől eltérően is megállapíthatja, ha azt a jogbiztonság vagy az önkormányzati rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok alapvető jogainak védelme indokolja [Kp. 146. § (4) bekezdése]. Jelen esetben ezen feltételek, így különösen a jogállamiság integráns részét képező jogbiztonság sérelmének fennállását az Önkormányzati Tanács a jogsértés súlyára és körülményeire tekintettel megállapította, ezért az indítvánnyal támadott rendelkezést annak hatálybalépésének időpontjára, 2022. január 1. napjára visszamenőleges hatállyal megsemmisítette.
A döntés elvi tartalma
[33] Az Alkotmánybíróság határozatával megsemmisített jogszabályi rendelkezés helyébe lépő jogszabály megalkotása során a megsemmisítő határozatban foglalt alkotmányos követelményeket érvényre kell juttatni.
Záró rész
[34] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el, a jogkövetkezményeket a Kp. 146. § (1) bekezdés a) és c) pontja, valamint 146. § (3) bekezdése alapján állapította meg.
[35] A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[36] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
[37] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2022. március 1.
Dr. Patyi András s.k. a tanács elnöke
Dr. Kiss Árpád Lajos s.k. előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt s.k. bíró
Dr. Dobó Viola s.k. bíró
Dr. Varga Zs. András s.k. bíró