A Kúria
Önkormányzati Tanácsának
határozata
Az ügy száma: Köf.5045/2021/4.
A tanács tagja: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, Dr. Varga Eszter előadó bíró, Dr. Horváth Tamás bíró, Dr. Patyi András bíró, Dr. Varga Zs. András bíró
Az indítványozó: Győri Törvényszék
Az érintett önkormányzat: Tokodaltáró Község Önkormányzata (2532 Tokodaltáró, József Attila u. 31.)
Az érintett önkormányzat képviselője: Dr. Knáb Gabriella ügyvéd (…..)
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- Tokodaltáró Község Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 20/2011. (IX.9.) önkormányzati rendelete – a 20/2019. (XI.29.) önkormányzati rendelet 2. §-ával megállapított – 3/A. §-a más jogszabályba ütközésének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói indítványt elutasítja;
- elrendeli, hogy határozatának közzétételére, a kézbesítést követő nyolc napon belül, az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] Tokodaltáró Község Jegyzője, mint elsőfokú hatóság 2020. július 8. napján hozta meg a 160-3/2020. számú határozatát, amiben a felperest a 2532 Tokodaltáró 2386/16 hrsz.-ú ingatlan (a továbbiakban: perbeli ingatlan) után a 2020. évre 8.962.300 forint telekadó megfizetésére kötelezte. A felperes fellebbezése folytán eljárt Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal, mint az alapügy alperese a 2020. augusztus 25. napján kelt KE/4/853-4/2020. számú határozatával az elsőfokú hatóság döntését megváltoztatta és a felperest 8.992.300 forint telekadó megfizetésére kötelezte.
[2] A felperes az alperes határozata ellen keresetet nyújtott be, melyben annak elsőfokú határozatra is kiterjedő megsemmisítését kérte. Állította, hogy a telekadó helyi szabályozása nem veszi figyelembe az egyes ingatlanok sajátosságait és az adóalanyok teherviselő képességét.
A bíróság indítványa és az érintett önkormányzat védirata
[3] A perben lefolytatott bizonyítás eredményeként, az indítványozó bíróság a kirendelt szakértő szakvéleményét elfogadva tényként rögzítette, hogy az ingatlan helyi adó alá tartozó értéke 53.600.000 forint, ehhez képest a 2020. évre kivetett adó 8.992.300 forint. A perbeli ingatlan az ingatlan-nyilvántartás szerint ipartelep megjelölésű, épülettel be nem épített, a telekadó hatálya alá tartozó területe 91.623 m2. A területen főként brikettgyártással, osztályozással, széntárolással, szénfeldolgozással, szénrakodással kapcsolatos ipari építmények találhatók. A termelés körülbelül 10 évvel ezelőtt végleg leállt. A terület elhanyagolt, kezeletlen, jelenlegi formájában – a felülépítmények elbontása, a közművek kiépítése nélkül – hasznosítása és forgalomképessége rendkívül korlátozott, bár hasznosításra a szabályozási terv lehetőséget ad. Állapota és piaci preferenciái alapján értékesíthetősége nehézkes.
[4] Az indítványozó utalt arra, hogy az érintett önkormányzat szabályzása az önkormányzat illetékességi területén elterülő valamennyi telket egységes adómértékrezsim alá helyezte a 2020. adóévben, ez évi 0-500 m2-ig 0 Ft/m2, 501-2000 m2-ig 20 Ft/m2, 2001 m2 felett 100 Ft/m2. Álláspontja szerint az érintett önkormányzat ezzel mellőzte bármilyen jellegű sajátosság figyelembevételét az adókötelezettség megállapításakor, így a szabályzás nem áll összhangban a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 6. § c) pontjával (ezzel összefüggésben az indítványozó a Htv. 2016. december 31-ig hatályos szövegét idézte). A Kúria Önkormányzati Tanácsa (a továbbiakban: Önkormányzati Tanács) joggyakorlata alapján utalt arra, hogy a helyi sajátosságok körében vizsgálni szükséges az illetékességi terület alá tartozó telkek rendeltetését, azok földrajzi elhelyezkedését, a településre jellemző forgalmi értékeket általánosságban és a településen belüli forgalmi értékekben jelentkező eltéréseket, valamint a telkek közművesítettségében, közúton történő megközelíthetőségében rejlő értékeket.
[5] Az indítványozó hivatkozott az Önkormányzati Tanács által hozott döntések alapján arra is, hogy az adómérték meghatározásának differenciáltsága és arányossága szorosan összefüggő kérdések. Ennek alapján indítványozta, hogy mennyiben az Önkormányzati Tanács nem osztja az álláspontját a differenciálási kötelezettség tekintetében, úgy állapítsa meg, hogy Tokodaltáró Község Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 20/2011. (IX.9.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) módosításáról szóló 20/2019. (XI.29.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: módÖr.) 2. §-ában előírt adómérték konfiskáló jellegű, mivel az az ingatlan értékét nem egészen 6 év alatt teljes mértékben elvonná. Ezzel összefüggésben is hivatkozott az Önkormányzati Tanács több döntésére.
[6] Az indítványozó által támadott módÖr. 2. §-a a telekadó alapját és mértékét az Ör. 3/A. §-aként iktatta az Ör. rendelkezései közé.
[7] Az Önkormányzati Tanács a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdés alapján az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
[8] Az érintett önkormányzat a védiratában az indítvány elutasítását kérte. Kifejtette, hogy a telekadó mértékét sávosan, a telekadó évi mértékének felső határát a Htv.-ben meghatározott maximum 50%-ában, azaz 100 Ft/m2 összegben határozta meg. Az alapügy alperesének előadásával egyező álláspontja szerint „a kifogásolt telekadó megfelel a jogszabályi kereteknek, az önkormányzat nem önkényesen, az adózó személyes tényeire szabva állapította meg az adót. Amennyiben ugyanezen adótárggyal más adózó rendelkezne, annak ugyanilyen mértékben fennállna az adózási kötelezettsége. Ebből következően nem bír jogi jelentőséggel, hogy a gyakorlatban mekkora arányt képvisel a települési adóbevételből az adózóra eső rész.” Hivatkozott az Önkormányzati Tanács joggyakorlatára is, mely szerint az adómértéket önmagában nem teszi törvénysértővé az a tény, hogy az érintett adóköteles területekre kivetett telekadót csak kisszámú jogalany köteles megfizetni.
[9] Álláspontja szerint a telekadó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan állapította meg. A felperes ingatlanai főút mellett vagy annak közelében, belterületen találhatóak. Az ingatlanok megközelítése kedvező, közművek az ingatlanon belül megtalálhatóak, az egyik érintett telek még iparvágánnyal is rendelkezik. Nem megerősített információk szerint a felperes 3.000 Ft/m2 áron kívánja értékesíteni a tulajdonában álló ingatlanokat.
[10] Hivatkozása szerint a telekadó nem konfiskáló jellegű. A telekadó éves mértéke a bíróság által kirendelt igazságügyi ingatlanforgalmi szakértő szakvéleménye értelmében is az ingatlan értékének 16,9%-a. Az adómérték konfiskáló jellegének megállapítására csak kivételesen és szélsőséges esetben kerülhet sor az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan. Az adóterhet azonban nem elégséges csak az ingatlanok forgalmi értékéhez viszonyítani, hanem az adó vagyont elvonó jellege meghatározásakor az adóalany teherviselő képességét az adóalany által tulajdonolt vagyontömeghez mérten kell figyelembe venni.
[11] Összehasonlításként az érintett önkormányzat utalt egy másik területre vonatkozó, 2021. tavaszán kért ingatlanforgalmi értékbecslésre is. Az értékbecslés az ipari terület besorolású, közművekkel, úthálózattal nem rendelkező, magasfeszültségű oszlopokkal és légvezetékkel terhelt 57.917 m2 nagyságú ingatlan forgalmi értékét 87.100.000 forintban állapította meg. Ennek alapján a felperes tulajdonában lévő ingatlanok értéke, a jóval kedvezőbb adottságaik miatt ennél jóval magasabb lehet.
Az Önkormányzati Tanács döntésének indokolása
[12] Az indítvány nem megalapozott.
[13] Az Önkormányzati Tanács az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése alapján bírálta el. A Kp. 140. § (1) bekezdése alapján az indítványra a keresetlevél szabályait kell alkalmazni. A Kp. 37. § (1) bekezdés f) pontja szerint az indítványnak tartalmaznia kell a közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelmet, az annak alapjául szolgáló tények, illetve azok bizonyítékai előadásával. Ha törvény másképp nem rendelkezik, az Önkormányzati Tanács az Ör. vizsgálatát az indítvány és a védirat keretei között végzi el.
[14] Az Ör. indítvánnyal érintett rendelkezései a következők. A 3/A. § szerint
(1) A telekadó alapja a telek m2-ben számított területe.
(2) A telekadó évi mértéke:
a) 0-500 m2-ig 0 Ft/m2;
b) 501-2000 m2-ig 20 Ft/m2;
c) 2001 m2felett 100 Ft/m2.
(3) Mentes a telekadó alól a magánszemély tulajdonában lévő telek.
[15] Az Önkormányzati Tanács megállapította, hogy az indítvány a módÖr. 2. §-ára vonatkozik, amely az Ör. fenti 3/A. §-sal történő kiegészítéséről rendelkezik, 2020. január 1-jei hatállyal. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (1) és (2) bekezdései értelmében, a módosító rendelkezés és hatályon kívül helyező rendelkezés a hatálybalépéssel, vagy ha a módosító, illetve a hatályon kívül helyező rendelkezés a módosítást, illetve hatályon kívül helyezést meghatározott időponthoz vagy jövőbeli feltételhez köti, ennek az időpontnak vagy jövőbeli feltételnek a bekövetkezésével végrehajtottá válik. A jogszabály e szerint végrehajtottá vált rendelkezése a végrehajtottá válást követő napon hatályát veszti.
[16] A fentiekből következően a módÖr. 2. §-a 2020. január 2-án hatályát vesztette, az indítvány által támadott jogi rendelkezés megalkotása által kifejteni célzott jogi hatás ezen időponttól kezdve az Ör. 3/A. §-ának tulajdonítható. Erre tekintettel az Önkormányzati Tanács az indítványt tartalma szerint elbírálva (Köf.5005/2019/5.) ez utóbbi rendelkezés törvényességét vizsgálta. Az Önkormányzati Tanács észlelte továbbá, hogy a módÖr. hatályos jogszabályként található meg a Nemzeti Jogszabálytárban, amely – a fent kifejtettek fényében – nincs összhangban a Jat. 12. § (2) bekezdésével.
[17] Az Önkormányzati Tanács több korábbi határozatában megállapította, hogy bírói kezdeményezés esetén azt a jogot vizsgálja, amelyet a bírónak alkalmaznia kell (Köf.5012/2016/4., Köf.5083/2012/4). Az indítvány az Ör. 3/A. §-ának törvényellenességét a Htv. 6. § c) pontjával való ütközésben jelölte meg és erre vonatkozóan a Htv. 6. § c) pontjának 2016. december 31-ig hatályos szövegét idézte. A perbeli ügyben a jogvita tárgyát az indítványozó előtt a 2020. adóévekhez kapcsolódó telekadófizetési-kötelezettség képezi, így a Htv. ebben az időintervallumban hatályos normaszövege jelenti az alkalmazandó jogot. Ebben az adóévben a releváns szabályozást a Htv. 6. § c) pontjában foglalt, 2017. január 1-től módosított rendelkezése mellett a Htv. 7. § g) pontja jelenti, amely szerint „[a]z önkormányzat adómegállapítási jogát korlátozza az, (…) hogy az adóalap fajtáját, az adó mértékét, a rendeleti adómentességet és adókedvezményt úgy állapíthatja meg, hogy azok összességükben egyaránt megfeleljenek a helyi sajátosságoknak, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek és az adóalanyok széles körét érintően az adóalanyok teherviselő képességének.” Az Önkormányzati Tanács az indítványt – a Htv. fenti rendelkezéseinek alkalmazását tekintve – tartalma alapján bírálta el.
I.
[18] Az Önkormányzati Tanács korábbi döntéseiben (így a Köf.5040/2018., Köf.5027/2018. és Köf.5031/2021/7. számú ügyekben) az indítványok alapján először az adóterhelés abszolút mértékének kérdését, majd a megállapítás során az önkormányzati mérlegelés jogszerűségét vizsgálta.
[19] Az adómérték önmagában nem túlzó, ha az adótétel nem haladja meg a Htv. 22. § a) pontja szerinti felső határt, figyelemmel a Htv. 6. § c) pontja alapján megállapítható adómértékre. Jelen esetben a telekadó sávosan meghatározott évi mértékének felső határa nem vitatottan a törvényi maximumot nem haladja meg, alsó határának összege minimális, tehát az adómérték önmagában nem törvénysértő.
II.
[20] Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. támadott szabálya mellőzi a helyi sajátosságok figyelembevételét, illetve nem differenciál kellőképpen az adóköteles telkek különböző kategóriái között az adókötelezettség megállapításakor, így a szabályzás nem áll összhangban a Htv. vonatkozó szabályával.
[21] Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés h) pontja értelmében a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről. E felhatalmazás – ha teljes gazdálkodási önállóságot már nem is, de – a helyi adópolitika kialakításában mégis relatíve nagy szabadságot jelent az önkormányzatoknak (Köf.5030/2021/3. sz. határozat). Az ingatlanok adóügyi szempontból való csoportosítása az önkormányzatok adópolitikai szabadsága körébe tartozik, e tárgyban a demokratikusan megválasztott helyi képviselő-testületnek van döntési kompetenciája (Köf.5030/2021/3. sz. határozat).
[22] A teherbíró képességhez igazodó közteherviselés alkotmányos kötelezettsége magában foglalja – többek között – az adómérték arányosságát. Ezt az arányossági követelményt a telekadóról szóló szabályozásra vonatkoztatva az Önkormányzati Tanács ítélkezési gyakorlata az adómérték meghatározásának differenciáltságához szorosan kapcsolódó kérdésként vizsgálta (Köf.5034/2019/6., Köf.5.021/2021/5. sz. határozatok). A közteherviselés arányossága elvének megfelelő differenciált adóztatás annak kifejezését jelenti, hogy az önkormányzat figyelembe veszi az illetékességi területe alá tartozó ingatlanok, építmények rendeltetését, azok földrajzi elhelyezkedését, a településre jellemző eltérő forgalmi értékeket általában és a településen belüli forgalmi értékekben jelentkező eltéréseket is.
[23] Az Ör. vitatott rendelkezése a telekadó mértékét sávosan határozza meg – évi 0-500 m2-ig 0 Ft/m2, 501-2000 m2-ig 20 Ft/m2, 2001 m2 felett 100 Ft/m2 –, továbbá mentes a telekadó alól a magánszemély tulajdonában lévő telek. Tehát az Ör. megsemmisíteni kért rendelkezései differenciálnak. Az indítványozó ugyanakkor nem fejtette ki, hogy a telekadó mértékének Ör. szerinti szabályozása milyen további differenciálás alkalmazásával lenne összhangban – a helyi sajátosságok figyelembevétele alapján – a közteherviselés elvével. Nem tért ki arra sem, hogy az alapügyben érintett telek adóterhének mértékét milyen, a forgalmi értéket is érintő attribútum alapján kellene az érintett önkormányzatnak eltérő módon szabályoznia, illetve milyen más telek-kategóriákhoz képest volna szükséges differenciált adómértéket alkalmaznia.
[24] Az Önkormányzati Tanács hangsúlyozza, hogy arra vonatkozó bizonyíték nélkül, amely alátámasztaná, hogy a szabályozás tárgyát képező telkek eltérő értéket képviselnek, illetve a telkek értéke közötti, a helyi sajátosságokat is figyelembe vevő (pl. a telkek rendeltetése, földrajzi elhelyezkedése, a településre jellemző esetlegesen eltérő forgalmi értékek) különbséget bemutatná, súlytalan a differenciáltság hiányára hivatkozás (Köf.5.025/2020/3. sz. határozat).
[25] Mindemellett a közteherviselés arányosságának követelményével összefüggésben az Önkormányzati Tanács több korábbi döntésében rámutatott, hogy az amúgy is alacsony adómérték, valamint a kedvezményekre vonatkozó szabályozás további differenciálást nem tesz szükségessé (Köf.5.034/2019/6., Köf.5.025/2020/3. sz. határozatok). Jelen esetben a telekadó alsó határának összege (20 Ft/m2) minimális, felső határa (100 Ft/m2)pedig a Htv. 22. § a) pontja szerinti felső határra (200 Ft/m2) figyelemmel a Htv. 6. c) pontja alapján megállapított valorizált adómértéket (2020. évben: 354,84 Ft/m2) nem éri el. Az Ör. továbbá meghatározott mentességi szabályt is.
[26] Mindezek alapján az Önkormányzati Tanács megállapította, hogy az Ör. szabályozása figyelemmel van a helyi sajátosságokra, az adómentességhez kapcsolódó szabályozás és az adótárgy szerinti differenciálás rendszere megfelel az Htv. szabályainak.
III.
[27] Az indítványozó hivatkozott arra is, hogy az előírt adómérték konfiskáló jellegű, mivel az ingatlan értékét nem egészen 6 év alatt teljes mértékben elvonná.
[28] Az Önkormányzati Tanács – indítványozó által is hivatkozott – gyakorlata szerint az adómértéket szükséges az adóalaphoz, telekadó esetében az ingatlan értékéhez is viszonyítani. A mérték meghatározása során igazodni kell ahhoz, hogy az adómérték a telek forgalmi értékéhez képest ne legyen eltúlzott. Az Önkormányzati Tanács a Köf.5081/2012/4. számú döntésében a 70%-os adóterhet eltúlzottnak találta, a Köf.5024/2016/5. számú döntésében pedig a 64%-os adóterhet is túlzottnak ítélte meg, figyelemmel a további évek elvonásaira is, amikor az adóteher meghaladta a telek forgalmi értékét.
[29] A Htv. 2017. január 1-től alkalmazandó 7. § g) pontja az önkormányzat mozgásterét az adómegállapítás terén egymásra épülő kritériumok megfogalmazásával szabályozza. Eszerint az adóalap fajtája, az adó mértéke, a rendeleti adómentesség és adókedvezmény úgy állapítható meg, hogy azok összességükben egyaránt megfeleljenek a helyi sajátosságoknak, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek és az adóalanyok széles körét érintően az adóalanyok teherviselő képességének. Ez a mérce az adóalanyok szélesebb köréhez igazodik, aminek terjedelmét az adóterhelés alapja oldaláról vett azonosság, az adóterhelés alkotmányosan védhető indoka, továbbá ezen ok és az érintett kör lehatárolása közötti okszerű, nem önkényesen meghatározott kapcsolat által jellemezhető helyzet határolhatja be (Köf.5025/2018/4. sz. határozat, Köf.5041/2019/4. sz. határozat).
[30] Az adó konfiskáló jellegének megállapítására csak kivételesen és szélsőséges esetben kerülhet sor (Köf.5013/2017/4., Köf.5004/2021/3. sz. határozatok). Az adómérték konfiskáló jellegének vizsgálatakor a telekadó esetén az ingatlan forgalmi értékének van alapvető jelentősége, hiszen az adó mértéke ehhez képest minősülhet elkobzó, az ingatlan értékét felemésztő jellegűnek (Köf.5034/2018/4. és Köf.5004/2021/3. sz. határozatok). A gyakorlatot összefoglalva, és azt immár a Htv. 7. § g) pontjának hatálya alatt is követendőnek tartva, a Köf.5012/2019/3. számú határozat kimondta, hogy súlyosan aránytalan az az adómérték, ami évente a vagyon értékének 60-70 %-át teszi ki.
[31] Az Alkotmánybíróság 20/2021. (V. 27.) és 3233/2021. (VI. 4.) AB határozatai a konfiskáló mérték meghatározásának további mércéjét állították. Az Alkotmánybíróság 3233/2021. (VI. 4.) AB határozata indokolásának [40] pontja szerint „az indítványozókat terhelő telekadó fizetési kötelezettség mértéke (kb. 42 %) olyan szintet ér el az alkotmányjogi panasz alapját képező esetekben, hogy a telkek forgalmi értékének a kétszeresét is meghaladja a fizetendő adó összege az általános adóügyi elévülési ciklus alatt.” A döntés értelmében tehát konfiskáló jellegű lehet az a helyi adó, amely az általános, öt éves elévülési időn belül az adótárgy kétszeres értékét eléri (Köf.5031/2021/7. sz. határozat). A 3233/2021. (VI. 4.) AB határozat tükrében a Htv. 7. § g) pontja alaptörvényi keretek közötti értelmezési tartománya annyiban szűkül, hogy a differenciálás mellett is különös figyelemmel kell lenni az adóalanyok alkotmányos jogai védelmére (Köf.5031/2021/7. sz. határozat).
[32] A perben lefolytatott bizonyítás alapján, a kirendelt szakértő véleményét elfogadva az indítványozó rögzítette, hogy az ingatlan helyi adó alá tartozó forgalmi értéke 53.600.000 forint, ehhez képest a 2020. évre kivetett adó 8.992.300 forint. A telekadó éves mértéke tehát eszerint az ingatlan értékének 16,9%-a. A Kúria, illetve az Alkotmánybíróság fent ismertetett gyakorlatát figyelembe véve ez az adómérték nem tekinthető konfiskálónak.
[33] A fent kifejtett indokok alapján az Önkormányzati Tanács megállapította, hogy az Ör. vitatott 3/A. §-a (az indítvány szerint a módÖr. 2. §-a) nem ellentétes a Htv. 6. § c) pontjával és 7. § g) pontjával, ezért a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján a bírói indítványt elutasította.
A döntés elvi tartalma
[34] A közteherviselés arányosságának követelményét tekintve, telekadó esetén, az alacsony adómérték, valamint a kedvezményekre vonatkozó szabályozás további differenciálást nem tesz szükségessé.
Záró rész
[35] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
[36] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése szerint a feleket teljes költségmentesség illeti meg és a saját költségeiket maguk viselik.
[37] A határozat helyben történő közzététele a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[38] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2022. március 8.
Dr. Balogh Zsolt sk. a tanács elnöke
Dr. Varga Eszter sk. előadó bíró
Dr. Horváth Tamás sk. bíró
Dr. Patyi András sk. bíró
Dr. Varga Zs. András sk. bíró