A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
határozata
Az ügy száma: Köf.5045/2014/5.
A tanács tagjai: Dr. Kozma György a tanács elnöke, Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró
Az indítványozó: Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal (Tatabánya, Bárdos L. u. 2.)
Az indítványozó képviselője: dr. Rácz Vanda
Az érintett önkormányzat: Dunaszentmiklós Község Önkormányzata (Dunaszentmiklós, Petőfi u. 52.)
Az ügy tárgya: telekadóról szóló rendelet törvényességi felülvizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy
- Dunaszentmiklós Község Önkormányzat Képviselő-testülete 10/2014. (IV. 29.) önkormányzati rendeletének 4. § (2) bekezdése törvénysértő;
- Dunaszentmiklós Község Önkormányzat Képviselő-testülete 10/2014. (IV. 29.) önkormányzati rendeletének 4. § (2) bekezdése 2015. január 1-jén nem lép hatályba;
- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
- elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
1 Az indítványozó 2014. június 4-én törvényességi felhívással fordult az érintett önkormányzathoz azzal, hogy a telekadóról szóló 10/2014. (IV. 29.) önkormányzati rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 4. § (2) bekezdése törvénysértő. 2014. július 5-ei határidő tűzésével felhívta a törvényes állapot helyreállítására.
2 Az érintett önkormányzat a határidőt elmulasztva nem tájékoztatta az indítványozót álláspontjáról és nem tett eleget a törvényességi felhívásban foglaltaknak sem. Ezért az indítványozó 2014. július 21-én érkeztetett indítványában a Kúriától kérte az Ör. 4. § (2) bekezdésének törvényességi felülvizsgálatát és megsemmisítését.
Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása
3 Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. 4. § (2) bekezdése a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (1) bekezdésébe ütközően törvénysértő tekintettel arra, hogy annak „az első tulajdonú telek”, valamint a „90%-ban adómentes” fordulatai szabályozási tartalmukat tekintve nem értelmezhetőek. Emellett a támadott rendelkezés utolsó fordulatának tartalma viszonyítási alap hiányában éppúgy lehet adókedvezmény mint adómentesség.
4 Az indítvány érvelése szerint az Ör. 4. § (2) bekezdése az Alaptörvény XV. cikk (1)-(2) bekezdésébe, valamint XXX. cikk (1) bekezdésébe ütközően is aggályos, mivel az életvitelszerű tartózkodás tényéhez kötött telek-adómentesség homogén csoportba tartozó adóalanyok között tesz indokolhatatlan különbséget.
5 Az indítvány értelmében az Ör. támadott rendelkezése ellentétes a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Helyi adó tv.) 7. § e) pontjában foglaltakkal tekintettel arra, hogy az adómentességi szabály kiterjed a vállalkozó üzleti célt szolgáló telkére is. Ebben a körben az indítvány hivatkozási alapjául szolgált a Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5038/2012/8. számú határozata.
6 Az érintett önkormányzat – a részére a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52. §-a alapján kézbesített indítványra tekintettel határidőben – a polgármester útján benyújtott állásfoglalásában az indítvány elutasítását kérte. Kifejtette, hogy a képviselő-testület a törvényességi felhívás megállapításait 2014. augusztus 21-én megtartott ülésén megtárgyalta és az abban foglaltaknak a 13/2014. (VIII. 21.) önkormányzati rendeletében tett eleget az Ör. 4. § (2) bekezdésének módosításával.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
7 Az indítvány megalapozott.
8 Előjáróban rögzíti az Önkormányzati Tanács azt, hogy az érintett önkormányzat a támadott Ör.-t az Alaptörvény XXXII. cikk (2) bekezdésére visszavezethető, a Helyi adó tv. rendelkezései alapján végrehajtó jellegű jogalkotói jogkörében alkotta meg. Az Ör. nem lehet ellentétes más jogszabállyal, sem a Helyi adó tv. rendelkezéseivel, sem egyéb törvényi, illetve más jogszabályi rendelkezésekkel.
9 Az Ör. indítvánnyal támadott, módosítást megelőző 4. § (2) bekezdése értelmében: „[a]z első tulajdonú telek, amely a Dunaszentmiklós községben életvitelszerűen, folyamatosan élő lakos tulajdonát képezi, 90%-ban adómentes”. Az érintett önkormányzat állásfoglalása értelmében elfogadott 13//2014. (VIII. 21.) önkormányzati rendelet a támadott rendelkezésből hatályon kívül helyezte a helyben lakás adómentességi feltételét. A módosított rendelkezés szerint: „[a]z első tulajdonú telek 90%-ban adómentes”.
10 A Kúria az érintett önkormányzat állásfoglalását megküldte az indítványozónak azzal, hogy az abban foglaltakra határidőben észrevételt tehet, aki azonban nyilatkozatot nem tett. A Kúria – az indítványozó nyilatkozata hiányában és figyelemmel arra a körülményre is, hogy az Ör. és annak módosítása az érintett önkormányzat honlapján, illetve más, az interneten elérhető jogszabály-gyűjteményben sem volt hozzáférhető - a vizsgálat alapjául fogadta el az érintett önkormányzat állásfoglalásában hivatkozott módosított rendelkezést és annak végezte el az indítványon alapuló vizsgálatát.
11 Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében rögzített jogállamiság elvének egyik legfontosabb összetevője a jogbiztonság. A joghoz kötöttség a jogalkotásban egyebek mellett azt a kötelezettséget is jelenti, hogy a jogszabály megfogalmazása, fogalomhasználata bárki számára egyértelmű iránymutatást jelentsen a követendő és tilalmazott magatartás, valamint a jogkövetkezmények vonatkozásában.
12 A Kúria az önkormányzati jogalkotás kapcsán Köf.5040/2014. számú határozatában foglalta össze az Alkotmánybíróság tárgykörben irányadónak tekintett joggyakorlatát és azokat a követelményeket, amelyeket az önkormányzati normákkal szemben érvényesítendőnek tart: a Kúria hangsúlyt helyez arra, hogy a világos, érthető megfogalmazás mellett, az önkormányzati norma tartalma az értelmezés valamely módszerével feltárható legyen. A Kúria az eseti vizsgálat során emellett arra kívánja a hangsúlyt helyezni, hogy az esetlegesen pontatlanul megfogalmazott normatartalom okozhat-e jogbizonytalanságot az alkalmazás során. A Kúria hivatkozott határozatában kiemelte, hogy önmagában a pontatlan megfogalmazás jogalkalmazási bizonytalanság nélkül nem vezethet az önkormányzati rendelet megsemmisítéséhez. Az indokolatlanul alkalmazott bírói beavatkozás az önkormányzat jogalkotási autonómiájának súlyos sérelmét jelentené.
13 A perbeli esetben a Kúria nem tudott eltekinteni attól a ténytől, hogy a vizsgált Ör. tárgya adókötelezettség, amelyből a jelen eljárásban két következtetés mindenképpen adódik: az Ör.-beli magatartási szabályok részben közvetlen összefüggést mutatnak az Alaptörvény XXX. cikkében rögzített kötelezettséggel. Ennek megfelelően – és hasonlóan az Alkotmányról szóló 1949. évi XX. törvény 70/I. §-ához - az adóalany alkotmányos kötelezettsége a közterhekhez való hozzájárulás abban a mértékben – de csak abban a mértékben -, amelyet egyebek mellett a törvényen alapuló helyi norma a számára előír. Ebből viszont az következik, hogy a törvényi kereteken túllépő helyi normán alapuló adókötelezettség megfizetésére senki nem kötelezhető.
14 Az adókötelezettséget megállapító norma tehát nem tartalmazhat bizonytalanságot, az adóalanynak egyértelműen és az adóévet megelőzően tisztában kell lennie e kötelezettség tartalmával: tárgyával, alanyával, alapjával és mértékével. Nem egyértelmű az adókötelezettség akkor, ha az adó megfizetése alól mentesítő, kedvezményszabályok által használt fogalomkészlet az adójogi jogviszonyban nem értelmezhető.
15 Az Ör. meghatározza az adó tárgyát, alapját, és mértékét. A Helyi adó tv. rendszerében az önkormányzati jogalkotó által külön nem rendezett életviszonyok, fogalmak a bevezetett adótípus esetén a törvényi szabályok szerint alakulnak. Mivel az Ör. nem rendelkezik az adóalanyi körről, ezért értelemszerű, hogy az Ör. alanya a Helyi adó tv. 18. § első fordulata szerint az, „aki az év első napján a telek tulajdonosa”. A Helyi adó tv. 12. §-a rendezi az adóalanyiság kérdését a telekadó szempontjából (is) tulajdonközösség esetére, valamint az 52. § 7. pontjában megadja a „tulajdonos” fogalmát. Ezt meghaladóan azonban nem tulajdonít jelentőséget a tulajdonjog keletkezésének, az adóalany tulajdonában álló telkek számának, stb.
16 A Helyi adó tv. 6. § d) pontja – a 7. § e) pontjára is figyelemmel – felhatalmazza a helyi önkormányzatokat mentességi és kedvezményszabályok megalkotására. Az érintett önkormányzat az Ör. 4. §-ában élt e felhatalmazással. A telekadó alól a 4. § (1) bekezdésének négy pontja a telek beépíthetőségéhez köti a „nem üzleti célt szolgáló” telek adómentességét. Ettől eltérő fogalmi körben mozog a 4. § (2) bekezdése, amely a telek tulajdoni viszonyaira tekintettel arányszám megjelölése mellett mentesít bizonyos telkeket az adókötelezettség alól. A vizsgált rendelkezés tehát nem tűri a rendszertani értelmezést.
17 Az Ör. 4. § (2) bekezdésének megfogalmazásából – nyelvtani értelmezés útján - törvényi avagy rendeleti fogalomértelmezés hiányában jogalkalmazási bizonytalanság nélkül nem tisztázható az, hogy mely telek minősíthető „első tulajdonú” teleknek az érintett önkormányzat illetékességi területén belül és a mentességi szabály csak az adótárgyra, avagy az adóalanyra is vonatkoztatható-e.
18 Ehhez hasonló jogalkalmazói bizonytalanságot eredményez a „90 %-ban adómentes”, viszonyítási alap megjelölése nélküli megfogalmazása. Mindemellett a Kúria osztotta az indítványozó azon álláspontját is, hogy a fogalomhasználat ezen módja összemossa az adókötelezettség alóli mentesülést a fizetendő adó alapjának avagy az adó összegének mérséklésével, azaz az adókedvezmény fogalmával (Köf.5019/2013; II. 3.1. pont).
19 A kifejtettek alapján a Kúria megállapította, hogy az Ör. módosítás után hatályos 4. § (2) bekezdése a Jat. 2. § (1) bekezdésébe ütközően, azaz jogalkalmazási bizonytalanságot felvető módon teszi kétségessé az adóalanyokra nézve az adókötelezettség alóli mentesülés lehetőségét, megfordítva: az adókötelezettség fennálltát. Ezért e rendelkezés a Jat. 2. § (1) bekezdésébe ütközően törvénysértő.
20 Mivel az Önkormányzati Tanács megállapította az Ör. 4. § (2) bekezdésének a Jat. 2. § (1) bekezdésébe ütköző törvénysértését, ezért a Helyi adó tv. 7. § e) pontja szerinti törvénysértés vizsgálatát szükségtelennek ítélte. Emellett az Ör. módosítása nem indokolta a helyben lakáshoz kötött mentesség törvényellenességének vizsgálatát sem.
21 A Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja felhatalmazza az Önkormányzati Tanácsot annak kimondására, hogy a jogszabályba ütköző, „(...) kihirdetett, de még hatályba nem lépett önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése nem lép hatályba”. Mivel az Ör. 5. § (1) bekezdése értelmében az Ör. 2015. január 1-én lép hatályba, így az Önkormányzati Tanácsnak – jogkövetkezményként - határozatával meg kellett akadályoznia a törvénysértő 4. § (2) bekezdés hatályba lépését.
A döntés elvi tartalma
22 Az adókötelezettséget megállapító norma nem tartalmazhat bizonytalanságot, az adóalanynak egyértelműen tisztában kell lennie e kötelezettség tartalmával: tárgyával, alanyával, alapjával és mértékével. Nem egyértelmű az adókötelezettség akkor, ha az adó megfizetése alól mentesítő kedvezményszabályok által használt fogalomkészlet az adójogi jogviszonyban nem értelmezhető.
Alkalmazott jogszabályok
23 1990. évi C. törvény 6. §, 7. §, 18. § 52. § 7. pont
Záró rész
24 A határozat Magyar Közlönyben való közzététele a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) pontján, az önkormányzati rendelettel azonos közzététel a Bszi. 55. § (2) bekezdés c) pontján alapul.
25 A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2014. november 25.
Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke,
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk.előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt sk.bíró