Kúria
Köf.5045/2012/5.szám
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Dr. Rácz Vanda jogtanácsos által képviselt Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal (2800 Tatabánya, Fő tér 4.) indítványa alapján a Dömös Község Önkormányzata (2027 Dömös, Táncsics út 2.) ellen Dömös Község Önkormányzat Képviselő-testülete által alkotott, a települési hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéről szóló 16/2009. (XII. 16.) önkormányzati rendelet módosításáról szóló 20/2011. (XII. 16.) önkormányzati rendelet törvényellenességének vizsgálatára irányuló nemperes eljárásban meghozta az alábbi
h a t á r o z a t o t:
1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Dömös Község Önkormányzat Képviselő-testülete által alkotott, a települési hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéről szóló 16/2009. (XII. 16.) önkormányzati rendelet módosításáról szóló 20/2011. (XII. 16.) önkormányzati rendelet törvénysértő, ezért azt kihirdetése – 2011. december 16. - napjára visszamenőleges hatállyal megsemmisíti.
2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy határozatát – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.
A határozat ellen jogorvoslatnak helye nincs.
I n d o k o l á s
I.
1. A Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal kormánymegbízottja (a továbbiakban: indítványozó) Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 134. § (1) bekezdésében foglaltak alapján 2012. február 3-án törvényességi felhívással élt Dömös Község Önkormányzat Képviselő-testülete (a továbbiakban: képviselő-testület) által alkotott a települési hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéről szóló 16/2009. (XII. 16.) önkormányzati rendelet módosításáról szóló 20/2011. (XII. 16.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) ellen, s felhívta a képviselő-testületet, hogy a jelzett törvénysértést 2012. március 7-ig szüntesse meg, az Ör. visszavonásával állítsa helyre a törvényes állapotot, valamint az indítványozó kérte a polgármestert, hogy a képviselő-testület intézkedéseiről 2012. március 12-ig tájékoztassa.
2. Az indítványozó kifejtette, hogy a képviselő-testület a kitűzött határidőn belül nem válaszolt, a törvénysértést nem szüntette meg. Az indítványozó ezért Magyarország Alaptörvénye 32. cikk (4) bekezdése és a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 48. § (1) bekezdése alapján, a Mötv. 136. § (2) bekezdése szerint indítványozta az Ör. egésze felülvizsgálatát és megsemmisítését.
Az indítványozó előadta, hogy Dömös Község Önkormányzatának Képviselő-testülete 2011. december 15-én olyan képviselő-testületi ülést tartott, amely nem volt szabályszerűen összehívva. A csatolt iratok – a képviselő-testület ülésére szóló meghívó és az ülésről készült jegyzőkönyv ülés időpontjára vonatkozó részei - alapján igazolta, hogy a polgármester a képviselő-testület 2011. december 15-ei ülését 18 órára hívta össze, ezzel szemben a képviselők a képviselő-testületi ülést reggel 7 órakor tartották meg. A Dömös Község Önkormányzata Képviselő-testületének Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 13/2007. (X.26.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: SZMSZ.) 12. § és 13. §-ai tartalmazzák a képviselő-testület összehívásának szabályait (a meghívás rendjét, a meghívottak körét). Az indítványozó szerint az SZMSZ több rendelkezését sértette meg a képviselő-testület akkor, amikor nem az előre meghirdetett időpontban tartotta a képviselő-testületi ülést. Ennek következménye viszont az, hogy az ezen az ülésen meghozott döntések, így az Ör. jogsértően jöttek létre. Az indítványozó ezért az Ör. egésze megsemmisítését kérte.
3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 52. §-a alapján végzésben felhívta az önkormányzatot, hogy az indítványra 30 napon belül állásfoglalást terjeszthet elő. A képviselő-testület az állásfoglalás benyújtásának lehetőségével nem élt, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa a rendelkezésre álló – s az indítványozó által becsatolt – iratok alapján hozta meg döntését.
II.
1. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1. § (6) bekezdés a) pontja szerint a helyi önkormányzat a törvény keretei között önállóan alakíthatja szervezeti és működési rendjét. Az önkormányzat szervezetalakítási szabadságának törvényi kereteit – többek között – az Ötv. 12-18.§-ai határozzák meg. Az Ötv. 12. § (2) bekezdés értelmében „a képviselő-testület elnöke a polgármester, aki összehívja és vezeti a képviselő-testület ülését. Ha a képviselő-testület ülését a 98. § (2) bekezdés f) pontja alapján a fővárosi és megyei kormányhivatal hívja össze, az ülés levezetésére a képviselő-testület által a tagjai sorából egyszerű többséggel megválasztott levezető elnök köteles.” Az Ötv. 16. § (3) bekezdés pedig kimondja, hogy „Az önkormányzati rendeletet a polgármester és a jegyző, ha pedig a képviselő-testület ülését a 12. § (2) bekezdése szerinti esetben a levezető elnök vezeti, a levezető elnök és a jegyző írja alá.” Az Ötv. 17. § (1) bekezdés értelmében a képviselő-testületi ülésről jegyzőkönyvet kell készíteni, amelynek aláírására a (2) bekezdés értelmében a 16. § (3) bekezdés szabályait kell alkalmazni.
Az önkormányzati képviselő-testületi üléshez kapcsolódó garanciális szabály, egyben a demokratikus működés záloga, az Ötv. 12. § (3) bekezdésben foglalt képviselő-testületi ülés nyilvánossága. Az Ötv.-ben és más törvényekben található, az önkormányzati döntéshozatalra, benne a rendeletalkotásra vonatkozó garanciális szabályok betartása, a képviselő-testületi ülésen hozott döntések érvényességének egyik feltétele.
2. Az indítványozó által becsatolt iratok alapján a következő állapítható meg: Dömös Község polgármestere 2011. december 9-ei keltezéssel 2011. december 15-én 18 órára összehívta Dömös Község Önkormányzat Képviselő-testületét, a meghívón a javasolt napirendi pontok között – az 5. pontban – szerepelt az Ör. megalkotása. A képviselő-testület üléséről készült jegyzőkönyv szerint a képviselő-testület előző nap a polgármester jogviszonyát felfüggesztette, ezért a képviselő-testületi ülés összehívása az SZMSZ szerint a polgármester, akadályoztatása esetén az alpolgármester, ennek hiányában a korelnök feladata. Így a képviselő-testületi ülést a korelnök nyitotta meg és vezette, a jegyzőkönyvet is ő írta alá. A jegyzőkönyv szerint az ülésen felszólalt a polgármester, aki kifejtette, hogy a testületi ülésen nem vesz részt, mert „az SZMSZ-nek nem felel meg egy meghirdetett ülés más időpontra való áthelyezése, előrehozása semmiképp, tehát ő ezt törvénysértőnek tartja.” Álláspontja szerint az természetes, hogy egy ülést el kell halasztani, de az mindig egy későbbi időpontra vonatkozik azért, hogy az érdeklődők tudomást szerezhessenek és fel tudjanak készülni. A jegyzőkönyv szerint az ülést azért kellett „szokatlan időpontban” reggel 7 órára összehívni a 18 óra helyett, mert kiderült, hogy egy képviselőnek az az időpont nem megfelelő így a testület határozatképtelen lett volna. A jegyzőkönyv szerint az Ör.-t a képviselő-testület ezen az ülésén elfogadta.
3. Az SZMSZ a képviselő-testület összehívásának részletes szabályai között a „Meghívóra” vonatkozó 12. § (1) és (2) bekezdésében az alábbiakként rendelkezik:
„12. § (1) A képviselő-testület üléseit írásbeli vagy elektronikus meghívóval kell összehívni. A meghívónak tartalmaznia kell az ülés helyét, napját, kezdési időpontját, a javasolt napirendeket, azok előterjesztőit.
A meghívóhoz csatolni kell a napirenden szereplő témák írásos előterjesztését. A meghívót a polgármester, akadályoztatása esetén az alpolgármester írja alá.
(2) A rendes ülésre szóló meghívót és a csatolt írásos előterjesztéseket, a képviselő-testület ülésének napját megelőzően legalább 5 nappal, rendkívüli ülésre szóló meghívót az ülés okának tudomásra jutása vagy a települési képviselők kezdeményezését követő 24 órán belül, de az ülést megelőzően legalább 1 nappal a képviselő-testület minden egyes tagjához el kell juttatni.”
Az SZMSZ „Meghívottak körét” szabályozó 13. § (4) bekezdése értelmében pedig: „A képviselő-testület ülésének időpontjáról, napirendi pontjairól Dömös Község lakosságát hirdetmény formájában a Dömösi Kábel tv-n, Dömös Község internetes oldalán és a Polgármesteri Hivatal hirdetőtábláján keresztül értesíteni kell.”
4. Az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) pontja szerint a bíróság dönt „az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről.” A más jogszabályba ütközés adja az önkormányzati rendelet megsemmisítésének alapját a Bszi. 55. § (2) bekezdés szerint is. A jogforrási rendszerben az önkormányzati rendeletek vonatkozásában a magasabb jogszabállyal való ellentét tilalmát a más jogszabállyal való ellentét tilalma váltotta fel, amely lehetővé teszi annak vizsgálatát – és megállapítását - is, hogy az adott önkormányzat rendeletei között fennáll-e kollízió, de azt is, hogy betartotta-e az adott önkormányzat a rendeletalkotásra vonatkozóan előre meghatározott saját szabályait. Mindezek alapján vette figyelembe a Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör. törvényességi vizsgálata során – az Ötv. mellett - az SZMSZ rendelkezéseit is.
5. Az SZMSZ 12. § (1) bekezdése alapján a képviselő-testületi ülések összehívása során a meghívóban nemcsak az ülés helyét, napját, és napirendjét kell szerepeltetni, hanem meg kell jelölni az ülés kezdő időpontját is. Erről az SZMSZ 12. § (2) bekezdés szerint a képviselő-testület minden tagját az ülést megelőzően legalább 5 nappal tájékoztatni kell, az SZMSZ 13. § (4) bekezdése pedig a lakosság tájékoztatásáról szól. Az ülés kezdő időpontjának adott napon belüli megváltoztatására – különösen az előre meghirdetettnél korábbi időpontban történő megtartására – is csak az SZMSZ-be foglalt szabályok betartása útján van lehetőség, azaz módosított meghívó, a lakosság újbóli tájékoztatása és az újból kezdődő határidők betartása mellett. A jelen ügyben rendelkezésre álló iratokból megállapítható, hogy az SZMSZ 12. § (1) és (2) bekezdésében és 13. § (4) bekezdésében foglalt rendelkezések a képviselő-testület 2011. december 15-én reggel 7 órakor megtartott ülése vonatkozásában nem teljesültek.
6. A fentiek miatt sérült a képviselő-testületi ülések nyilvánosságát előíró az Ötv. 12. § (3) bekezdésében foglalt garanciális rendelkezés is. A Kúria Önkormányzati Tanácsa már eddigi gyakorlata során is nyomatékosította a képviselő-testületi ülések nyilvánosságának az Ötv. 12. § (3) bekezdéséből eredő garanciális szabályait. Így a Köf. 5036/2012/6. számú határozatában kimondta: az Ötv. 2. § (1) bekezdése is alapelvi szinten rögzíti azt, hogy a helyi önkormányzat „(...) helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve” fejezi ki és valósítja meg a helyi közakaratot. A képviselő-testület működése körében ezért érvényesül főszabályként – az Ötv. 12. § (3) bekezdése alapján - a képviselő-testületi ülések nyilvánosságának elve. A nyilvánosság részben a képviselő-testület ülésein való részvételt, részben pedig az arról készült adatok megismerésének lehetőségét jelenti. A kettő együtt adja a nyilvánosságot, s ennek következményeként a közérdekű adatokhoz való hozzáférés lehetőségét, ami egyben megteremti a működés feletti kontroll gyakorlásának lehetőségét is. (Magyar Közlöny, 2012. évi 61. szám 9988. II.2.) A képviselő-testületi ülések nyilvánossága tehát a demokratikus önkormányzati működés előfeltétele. Sérül ezen működési elv akkor, ha a lakosságot nem tájékoztatják az SZMSZ-be foglalt módon a képviselő-testületi ülés megtartásának helyéről és idejéről. Nem változtat az eljárási szabályok megsértésének tényén – és az ebből levonható jogkövetkezményeken – az sem, ha a lakosság egy része informális módon értesül az időpont-módosításról. Jelen ügyben a polgármester az Ötv.-ben és az SZMSZ-ben meghatározott módon 2011. december 15-én 18. órára (és nem reggel 7 órára) hívta össze a képviselő-testület ülését. A reggel 7 órai ülés képviselő-testületi ülésként történő megtartása törvénysértő volt.
A fentiek alapján megállapítható, hogy az Ör. megalkotásához vezető eljárás során az Ötv. 12. § (3) bekezdése is sérelmet szenvedett.
7. A jogszabályalkotás – így az önkormányzati rendeletek megalkotásának is – elengedhetetlen feltétele az eljárási szabályok betartása. „Csak a formalizált eljárás szabályainak a betartásával keletkezhet érvényes jogszabály” (11/1992. (III.5.) AB határozat, ABH 1992, 85.) Ha a jogalkotás során a jogalkotási eljárás garanciális szabályai sérülnek, akkor ez az adott jogszabály közjogi érvénytelenségét vonja maga után (29/1997. (IV.29.) AB határozat, ABH 1997, 122.) Az önkormányzati rendeletalkotás garanciális szabályait törvények tartalmazzák, de adott esetben garanciális rendelkezéseket tartalmazhat az adott önkormányzat által saját maga eljárására nézve – a törvény keretei között - meghatározott helyi szabályozás is. Az eljárási szabályok betartása és az eljárási garanciák érvényesülése a rendeletalkotási eljárás kiszámíthatóságának, ésszerű rendbe történő lefolytatásának is lényeges feltétele. Részei ennek a képviselő-testületi ülések összehívásának, a lakosság tájékoztatásának, a napirendi javaslatok megfelelő továbbításának, az ülések vezetésének és nyilvánosságának szabályai, csakúgy, mint a megfelelő szavazataránnyal elfogadott rendelet jogszabályokban meghatározottak szerinti kihirdetése. A Kúria Önkormányzati Tanácsa jelen ügyben – a rendelkezésre álló iratok alapján – úgy döntött, hogy a rendeletalkotási eljárás garanciális szabályainak sérelme az ott elfogadott rendelet közjogi érvénytelenségét vonja maga után.
8. A Bszi. 56. § (2) bekezdés értelmében „A megsemmisített önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon hatályát veszti.” Az 56. § (3) bekezdés viszont kimondja, hogy „Az önkormányzati tanács a (2) bekezdésben meghatározottaktól eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése hatályvesztését, ha azt a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdeke indokolja.” A Bszi. ezen szabályai alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsának az önkormányzati rendelet ex nunc hatályú megsemmisítése mellett lehetősége van az ex tunc, illetve a pro futuro megsemmisítésre is a jogbiztonságra tekintettel. Az Alkotmánybíróság a közjogi érvénytelenséget eredményező jogalkotási eljárás jogkövetkezményeként – a jogállamiságra, jogbiztonságra tekintettel - az adott jogszabály kihirdetése napjára történő visszamenőleges hatályú megsemmisítését jelölte meg (29/1997. (IV.29.) AB határozat, ABH 1997, 122.). A 145/2011. (XII. 2.) AB határozatban az Alkotmánybíróság is ezt a jogkövetkezményt, azaz a kihirdetése napjára visszamenőleges hatályú megsemmisítést alkalmazta önkormányzati rendelet közjogi érvénytelensége esetén egy olyan esetben, amikor a képviselő-testület ülésének összehívására nem az Ötv.-ben és az adott SZMSZ-ben meghatározott módon került sor (ABH 2011, 821.).
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a formai hibás, garanciális rendelkezéseket mellőző önkormányzati rendeletalkotási eljárás miatt – a Bszi. 56. § (2) és (3) bekezdései alapján - az Ör. egészét annak kihirdetése, 2011. december 16. napjára visszamenőleges hatállyal megsemmisítette.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa határozatának Magyar Közlönyben történő közzétételét a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja alapján, az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon történő közzétételt pedig a Bszi. 55. § (2) bekezdés c) pontja alapján rendelte el.
A határozat elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2012. július 2.
Dr. Kalas Tibor sk. az Önkormányzati Tanács elnöke
Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. bíró