Köf.5.033/2020/4. számú határozat

Nyomtatóbarát változat

A Kúria
Önkormányzati Tanácsának

határozata

Az ügy száma: Köf.5033/2020/4.

A tanács tagja: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, Dr. Kiss Árpád Lajos előadó bíró, Dr. Varga Zs. András bíró, Dr. Patyi András bíró, Dr. Horváth Tamás bíró, 

Az indítványozó: Zala Megyei Kormányhivatal (8900 Zalaegerszeg, Kosztolányi Dezső utca 10.)

Az érintett önkormányzat: Nagykanizsa Megyei Jogú Város Önkormányzata (8800 Nagykanizsa, Erzsébet tér 7.)

Az ügy tárgya:önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria

- megállapítja, hogy a Nagykanizsa Megyei Jogú Város Közgyűlése Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 100/2011. (XII. 23.) önkormányzati rendelet 12. számú melléklet

1. pontjának „A polgármester akadályoztatása esetén az ünnepi beszéd megtartására bizottsági elnök kerül felkérésre.” szövegrésze;

2. pontjának akadályoztatása esetén az ünnepi beszéd megtartására bizottsági elnök kerül felkérésre” szövegrésze;

3. pontjának akadályoztatása esetén bizottsági elnökök közül a szakterületért felelős bizottság elnöke” szövegrésze

törvénysértő, ezért azokat jelen határozat közzétételével megsemmisíti.

- elrendeli a határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.

- elrendeli, hogy a határozat közzétételére a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül az önkormányzati rendeletek kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

Ezen határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] Nagykanizsa Megyei Jogú Város Közgyűlése a 2020. augusztus 27-i ülésén tárgyalta a „javaslat Nagykanizsa Megyei Jogú Város Közgyűlése Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 100/2011. (XII. 23.) önkormányzati rendelet módosítására” tárgyú napirendi pontot, amelynek eredményeként megalkotta a 24/2020. (VIII. 28.) önkormányzati rendeletét, amely a Nagykanizsa Megyei Jogú Város Közgyűlése Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 100/2011. (XII. 23.) önkormányzati rendeletbe (a továbbiakban: SZMSZ) beiktatta a 12. számú mellékletet.

[2] Az SZMSZ 12. melléklet 1-3. pontjai Nagykanizsa Megyei Jogú Város Önkormányzata által szervezett nemzeti és városi jelentőségű ünnepeken, kulturális eseményeken, továbbá az önkormányzat által elnyert támogatásból vagy saját forrásból megvalósításra kerülő projektek különböző fázisainak sajtónyilvános kommunikációja esetén a polgármester akadályoztatása esetére bizottsági elnök felkérését írja elő.

[3] A közgyűlés az ülésről készült jegyzőkönyvet a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 52. § (2) bekezdése alapján megküldte a Zala Megyei Kormányhivatalnak (a továbbiakban: indítványozó), aki az Mötv. 132. §-ában biztosított törvényességi felügyelet jogkörében eljárva az Mötv. 134. § (1) bekezdése szerint 2020. szeptember 17-én ZA/030/1090-1/2020. számon törvényességi felhívással élt, melynek eredményeként a közgyűlés az SZMSZ módosítására vonatkozó javaslatot az 1853/2020. (IX. 28.) határozatával nem fogadta el. Az érintett önkormányzat erről az indítványozót tájékoztatta, aki megállapította, hogy a törvényességi felhívás eredménytelen volt.

Az indítvány és az önkormányzat védirata

[4] A fenti előzményeket követően az indítványozó a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az SZMSZ 12. számú melléklet 1-3. pontjainak felülvizsgálatát és megsemmisítését kezdeményezte. Kifejtette, hogy a magyar közigazgatási szervezetrendszerben a hatályos jogszabályi rendelkezések az önkormányzat képviseletére mind polgári jogi, mind közjogi értelemben a polgármestert hatalmazzák fel. Az alpolgármesteri tisztség funkcióját az Mötv. a helyettesítésben, a polgármesteri munka segítésében határozza meg, így a polgármester jogosítványait, így a képviseleti jogot is a polgármester helyett elsősorban az alpolgármester gyakorolhatja. Az indítvány szerint az Mötv. a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényt (a továbbiakban: Ptk.) is alkalmazni rendeli az Mötv-ben nem szabályozott esetekben, ezért a képviseleti jog átruházásának az Mötv-ben nem szabályozott eseteiben a Ptk. az irányadó, amely szerint a polgármester képviseleti jogkörének gyakorlásával az alpolgármesteren kívül más személy – akár bizottsági elnök – is megbízható. Ennek megfelelően a polgármester átadhatja a képviseleti jog gyakorlását az ünnepi beszédek tartása tekintetében, akár az alpolgármestertől különböző személynek is, azonban ilyenkor nem a közgyűlés, hanem a polgármester dönt a képviseleti jog gyakorlásáról és átadásáról.

[5] Az indítványozó hivatkozott a 961/B/1993. AB határozatra, mely szerint a közjogi képviseleti jog magában foglalja a protokolláris képviseletet is. Utalt továbbá arra, hogy a kérdéses rendelkezések nem csupán az ünnepi beszédekre tartalmaznak előírást, hanem az egyes projektek kapcsán teendő nyilatkozatokra is, amely kétséget kizáróan nem sorolható a protokolláris rendezvények sorába.

[6] Az indítványozó szerint az önkormányzat képviseletére a polgármester, illetve az ő helyetteseként az alpolgármester jogosult, a jogosultság gyakorlására pedig csak a polgármester hatalmazhat meg más személyt. Kizárt, hogy a közgyűlés az SZMSZ-ben meghatározza a polgármesternek a közgyűlést képviselő tevékenységével összefüggő, részletes rendelkezéseket, továbbá az ünnepi beszéd megtartásával kapcsolatos további rendelkezéseket, de a képviseleti jog átruházásának jogát nem vonhatja el a polgármestertől, miként az alpolgármester helyettesítési jogát sem zárhatja ki azzal, hogy a polgármester akadályoztatása esetére másokat jelöl ki a képviseletre.

[7] Az indítványozó kitért arra, hogy az Mötv. 45. §-a a polgármester akadályoztatása esetére csak a képviselőtestület összehívása, vezetése módjának SZMSZ-ben történő meghatározására ad felhatalmazást. A támadott rendelkezés így ellentétes az Mötv. 45. §-ában foglaltakkal, hiszen az az SZMSZ-ben szabályozza a polgármester akadályoztatása esetére az ünnepi beszéd megtartását városi és egyéb rendezvényeken, ez azonban nem tartozik a képviselőtestület összehívása vezetési módjának meghatározza körébe. Az SZMSZ-be beiktatott 12. számú melléklet 1-3. pontjai tehát az álláspontja szerint ellentétesek az Mötv. 41. § (1) bekezdésével, 45. §-ával, 65. §-ával, valamint 74. § (1) bekezdésével, ezáltal sérül az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése.

[8] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése értelmében az érintett önkormányzatot felhívta nyilatkozata előterjesztésére. Az önkormányzat érdemi nyilatkozatot nem tett, azonban megküldte a támadott rendelkezés meghozatalára irányuló javaslatot.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[9] Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.

[10] Az SZMSZ vitatott rendelkezései a következők:

„1.

Nagykanizsa Megyei Jogú Város Önkormányzata által szervezett nemzeti és városi jelentőségű ünnepeken (pl. március 15., Város Napja Ünnepi Közgyűlés, június 4., augusztus 20., október 6., október 23.) ünnepi beszédet a polgármester tart. A polgármester akadályoztatása esetén az ünnepi beszéd megtartására bizottsági elnök kerül felkérésre.

Az ünnepi esemény programja a polgármesterből, az Oktatási, Kulturális, Ifjúsági és Sport Bizottság, valamint az Ügyrendi, Jogi, Nemzetpolitikai és Közrendi Bizottság elnökéből álló testület egyetértése alapján kerül meghatározásra, a programot az Oktatási, Kulturális, Ifjúsági és Sport Bizottság hagyja jóvá.

2.

Nagykanizsa Megyei Jogú Város Önkormányzatának intézményei által szervezett – az 1. pont alá nem tartozó – kulturális eseményeken ünnepi beszédet a polgármester mond, akadályoztatása esetén az ünnepi beszéd megtartására bizottsági elnök kerül felkérésre.

Az ünnepi esemény programja a polgármesterből, az Oktatási, Kulturális, Ifjúsági és Sport Bizottság, valamint az Ügyrendi, Jogi, Nemzetpolitikai és Közrendi Bizottság elnökéből álló testület egyetértése alapján kerül meghatározásra, a programot az Oktatási, Kulturális, Ifjúsági és Sport Bizottság hagyja jóvá.

3.

Nagykanizsa Megyei Jogú Város Önkormányzata által elnyert támogatásból vagy saját forrásból megvalósításra kerülő projekt különböző fázisainak (pl. támogatási vagy kivitelezési szerződések aláírása, alapkőletétel, munkaterület átadás és átvétel, projekt átadás, projekt részelemének átadása stb.) sajtónyilvános kommunikációja esetén a polgármester, akadályoztatása esetén bizottsági elnökök közül a szakterületért felelős bizottság elnöke tart beszédet, valamint nyilatkozik.”

[11] Az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése szerint az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.

[12] Az Mötv. 41. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat jogi személy, a Polgári Törvénykönyvről szóló törvény jogi személyekre vonatkozó rendelkezéseit az e törvényben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. A képviselő-testületet a polgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a főpolgármester képviseli.

[13] Az Mötv. 45. §-a kimondja, hogy a képviselő-testület ülését a polgármester hívja össze és vezeti, akadályoztatása esetén e hatáskörét az alpolgármester, több alpolgármester esetén a polgármester által kijelölt alpolgármester gyakorolja. A polgármesteri és az alpolgármesteri tisztség egyidejű betöltetlensége, a tartós akadályoztatásuk esetére a szervezeti és működési szabályzat rendelkezik a képviselő-testület összehívásának, vezetésének a módjáról.

[14] Az Mötv. 65. §-a értelmében a képviselő-testület elnöke a polgármester. A polgármester összehívja és vezeti a képviselő-testület ülését, valamint képviseli a képviselő-testületet.

[15] Az Mötv. 74. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a polgármester javaslatára, titkos szavazással, minősített többséggel a polgármester helyettesítésére, munkájának segítésére egy alpolgármestert, főpolgármester-helyettest, a megye közgyűlése alelnököt (a továbbiakban együtt: alpolgármester) választ, több alpolgármestert választhat. A képviselő-testület legalább egy alpolgármestert saját tagjai közül választ meg. Az alpolgármester jogai és kötelezettségei a megválasztásával keletkeznek, a megbízatás megszűnésével szűnnek meg.

[16] Az indítványozó álláspontjának alátámasztására hivatkozott a 961/B/1993. AB határozatra is. Az Alkotmánybíróság 961/B/1993. AB határozat (ABH 1994. 623.) az Alkotmány hatálya alatt született, a helyi önkormányzatokat illetően pedig az 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezései voltak irányadóak. Azóta megváltozott a szabályozási környezet, jelen probléma tekintetében az Alaptörvény és a Mötv. szabályai a relevánsak. Arra, hogy az Alaptörvény meghozatala előtti alkotmánybírósági határozatok elvi megállapításai irányadóak-e az Alaptörvény hatálya alatt is, a 22/2012. (V. 11.) AB határozat azt az iránymutatást adta, hogy össze kell vetni az Alaptörvény konkrét – az előző Alkotmányban foglaltakkal azonos vagy hasonló tartalmú – rendelkezéseit, továbbá az Alaptörvény értelmezési szabályait. (Indokolás [40]) A 13/2013. (VI. 17.) AB határozat értelmében pedig az Alkotmánybíróság az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése. (Indokolás [32])  

[17] A Kúria elsőként megállapította, hogy bár nem alkotmányossági, hanem törvényességi kérdésben dönt(het), de a polgármester helyettesítése és közjogi jogállása tekintetében a jelen ügyben felmerült törvényességi problémát illetően olyan változás az új szabályozásban nem történt, amely kizárná a 961/B/1993. AB határozat elvi megállapításainak felhasználást a törvényességi vizsgálat során. Ezen AB határozat a polgármester közjogi és polgári jogi képviseleti jogát határolta el. Azon törvényi szabály kapcsán, hogy az önkormányzat jogi személy, az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az önkormányzatnak az Alkotmányból és a vonatkozó törvényekből fakadó közhatalmi jogosítványai külön kinyilvánítás nélkül is kétségbevonhatatlanul kifejezésre juttatják az önkormányzat közjogi jogi személyiségének tényét és sajátosságait. Az a szabály, amely szerint „a képviselő-testületet a polgármester képviseli”, a polgármestert egyaránt felruházza az önkormányzat polgári jogi és közjogi képviseletének jogával. A kétféle képviseleti jog a közös vonások mellett természetesen több tekintetben különbözik egymástól. Mindkét képviselet lényeges közös vonása ered abból, hogy a polgármester a képviselő-testület egyik szerve. A polgármester tehát önkormányzati törvényi előírás alapján jogosult képviselni az önkormányzati jogok elsődleges letéteményesét, a több választott tagból álló, tehát kollegiális jellegű képviselő-testületet.

[18] Az Alkotmánybíróság szerint a protokolláris képviselet közjogi képviselet, amelynek révén a polgármester nem közhatalmi eljárásban, hanem rendszerint ünnepélyes állami vagy más közösségi rendezvényeken vesz részt, lép fel. Ez a lehetőség azonban azt sem zárja ki, hogy adott esetben az ilyen rendezvényen a polgármester polgármesteri minőségében, tehát saját nevében jelenjen meg. E határozatból következően az egyes önkormányzati feladatokhoz kapcsolódó képviselet is közjogi képviselet, amelyre vonatkozóan szintén az önkormányzati törvényi szabályozás az irányadó.

[19] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a fentiek figyelembe vételével megállapította, hogy az Ör. vizsgálni kért szabályaiban közjogi képviseletről van szó, amellyel kapcsolatban a Mötv. keretei között kell a törvényességről dönteni.

[20] A Kúria az ügyben szükségesnek tartja hangsúlyozni, hogy normatív rendelkezést, az Ör. mellékletében foglalt szabályt vizsgál. Az Ör. a bizottsági elnökök helyettesítési, nyilatkozattételi jogát jogszabályba foglalta, ezáltal kizárta azt, hogy – bármilyen e körbe tartozó rendezvényről is legyen szó – a polgármestert akadályoztatása esetén a bizottsági elnökön kívül más helyettesítse, más kerüljön felkérésre, kizárva ezzel e körből a Mötv. szerinti általános helyettesítési rend érvényesülését, amely szerint a polgármester akadályoztatása esetén őt az alpolgármester képviseli. Az Mötv. ugyanakkor nem tiltja azt, hogy az általános helyettesítési rend keretei között a polgármestert esetenként, erre irányuló felkérése alapján, az adott bizottsági elnök képviselje.

[21] Jelen ügyben a törvényességi probléma abból adódott, hogy a polgármester akadályoztatása esetére a bizottsági elnök általános jelleggel helyettesíti őt, mivel az önkormányzat ezt jogszabályba, önkormányzati rendeletbe foglalta. A Kúriának az absztrakt normakontroll eljárásban – mint a kormányhivatali kezdeményezés is – a támadott normaszöveget kell összevetnie a törvényi szabállyal, s magáról a normaszövegről, az abban általánossá tett helyettesítési rendről kell ítélkeznie.

[22] A Kúria Önkormányzati Tanácsa tehát a támadott rendelkezés vizsgálata során megállapította, hogy az a polgármester akadályoztatása esetére ünnepi beszéd, illetve önkormányzat által elnyert támogatásból vagy saját forrásból megvalósításra kerülő projekt sajtónyilvános kommunikációja esetén fennálló helyettesítés rendjét – általános jelleggel – határozza meg.  

[23] Az Mötv. 41. § (1) bekezdése az önkormányzat, illetve képviselő-testület képviseletének jogával a polgármestert ruházza fel. Az alpolgármesterről rendelkező Mötv. 74. § (1) bekezdése szerint a polgármester helyettesítésére, munkájának segítésére az alpolgármester jogosult.  

[24] Az Mötv. 53. § (1) bekezdése értelmében a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendelet a képviselő testület működésének részletes szabályairól rendelkezik. Bár az Mötv. 41. § (2) bekezdése szerint a képviselő-testület szerve a polgármester, azonban a képviseleti jogosultsága a törvény kifejezett rendelkezésén alapul. Az Mötv. 74. § (1) bekezdése helyettesítésre kifejezetten az alpolgármestert jogosítja fel, továbbá az Mötv. nem biztosít hatáskört a képviselő-testületnek a törvényes képviselő helyettesítéséről való döntés meghozatalára. A polgármester helyettesítéséről törvény, vagy egyedi ügyben adott meghatalmazás útján a polgármester dönthet. A képviselő-testületnek a képviseleti helyettesítés SZMSZ-ben történő szabályozásra nincs felhatalmazása.

[25] Az Önkormányzati Tanács hangsúlyozza, hogy az Ör.-be foglalt, jelen ügyben vizsgált határozatlan idejű képviseleti megbízás valójában a polgármesteri, illetve az alpolgármesteri feladatok átvételét jelenti, amelyet ilyen formában az Mötv. 32. § (2) bekezdés e) pontja sem enged meg (lásd az Mötv. ezen rendelkezésével azonos tartalmú Ötv. 19. § (2) bekezdés d) pontja kapcsán a Köf.5056/2012/5. határozatot II/2. pont). Erre a Mötv. 53. § (1) bekezdése – amely meghatározza a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletben szabályozandó tárgyköröket – sem ad felhatalmazást.   

[26] A kifejtettekre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az SZMSZ 12. mellékletének 1-3. pontjának vonatkozó szövegrészei ellentétesek a Mötv. 41. § (1) bekezdésével, 45. §-ával, 53. § (1) bekezdésével és 74. § (1) bekezdésével, ezért azokat a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján megsemmisítette. A megsemmisített rendelkezés a hivatalos lapban való közzétételt követő napon veszti hatályát és e naptól kezdve nem alkalmazható [Kp.146. § (3) bekezdés].

A döntés elvi tartalma

[27] A polgármester helyettesítésének rendjét az Mötv. szabályozza, attól a képviselő-testület szervezeti és működési szabályzatában nem lehet eltérni. A polgármester a törvény keretei között egyedi esetekben dönthet a helyettesítéséről, ezt az egyedi döntési szabadságát a képviselő-testület rendeleti szabályozással nem vonhatja el.

Záró rész

[28] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.

[29] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.

[30] A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén helyben történő közzététel a 142. § (3) bekezdésén alapul.  

[31] Jelen határozat ellen jogorvoslatot a Kp. 139. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó Kp. 116. § b) pontja és mindenkire kötelező jellegét a Kp. 146. § (5) bekezdése mondja ki.

Budapest, 2021. január 19.

Dr. Balogh Zsolt sk. a tanács elnöke
Dr. Kiss Árpád Lajos sk. előadó bíró
Dr. Varga Zs. András sk. bíró
Dr. Patyi András sk. bíró
Dr. Horváth Tamás sk. bíró