Köf.5.029/2023/3. számú határozat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
határozata

Az ügy száma: Köf.5029/2023/3.

A tanács tagjai: Dr. Kalas Tibor a tanács elnöke, 
                          Dr. Dobó Viola előadó bíró, 
                          Dr. Balogh Zsolt bíró, 
                          Dr. Hajnal Péter bíró, 
                          Dr. Kiss Árpád Lajos bíró

Az indítványozó: Győr-Moson-Sopron Vármegyei Kormányhivatal (…...)

Az érintett önkormányzat: Győr Megyei Jogú Város Önkormányzata (….)

Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

- megállapítja, hogy Győr Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a Győri Építési Szabályzatról és Győr Szabályozási Tervéről szóló 1/2006. (I. 25.) önkormányzati rendelete felülvizsgálatára tekintettel változtatási tilalom elrendeléséről szóló 18/2018. (V. 25.) önkormányzati rendeletének 1/A. és 1/B. §-a, valamint 1. és 2. melléklete törvénysértő, ezért azokat megsemmisíti;

- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;

- elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül – az önkormányzati rendeletek kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

  1. Győr Megyei Jogú Város Közgyűlése (a továbbiakban: önkormányzat) a településrendezéssel összefüggő egyes önkormányzati rendeletek módosításáról szóló 8/2023. (IV. 20.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör1.) 2023. április 21. napjával, míg a településrendezéssel összefüggő egyes önkormányzati rendeletek módosításáról szóló 11/2023. (V. 23.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör2.) 2023. május 24. napjával módosította a  Győr Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a Győri Építési Szabályzatról (GYÉSZ-ről) és Győr Szabályozási Tervéről szóló 1/2006. (I. 25.) önkormányzati rendelete felülvizsgálatára tekintettel változtatási tilalom elrendeléséről szóló 18/2018. (V. 25.) önkormányzati rendeletet (a továbbiakban: Alaprendelet)
  2. A módosított Alaprendelet 1/A. § és 1/B. §-ai szerint a helyi építési szabályzat módosításának hatályba lépéséig, de legfeljebb az adott területre elrendelt változtatási tilalom hatálybalépésétől számított 3 évig változtatási tilalom áll fenn az 1. és a 2. mellékletben szereplő ingatlanokra.
  3. A Győr-Moson-Sopron Vármegyei Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) információkérésére adott polgármesteri válasz szerint az Alaprendelet 1. és 2. mellékletében megjelölt valamennyi ingatlan esetében korábban már sor került a változtatási tilalom elrendelésére.
  4. A polgármester a változtatási tilalom ismételt elrendelésével összefüggésben arra hivatkozott, hogy az új szabályozási terv és az annak alapján módosított helyi építési szabályzat még nem készült el, így az ezekkel elérni kívánt településfejlesztési és településrendezési célok – melyek a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 13. § (1) bekezdésének 1. pontja alapján közügynek minősülnek, elérésük kizárólag a változtatási tilalom elrendelésével biztosíthatóak, és egyúttal kedvező értékteremtő folyamatokat indíthatnak meg – még nem valósultak meg. Válaszában kitért arra, hogy az SZTM 2017-002 számon folyamatban lévő eljárás lezárásáig fennáll annak a veszélye, hogy ezeken a területeken visszafordíthatatlan beavatkozások történnek, ezért szükséges és indokolt a tilalom elrendelése. Ezekben az övezetekben a változtatási tilalom tudja garantálni, hogy ne hajtsanak végre olyan változtatást, amely az új fejlesztési terv és a rendezési terv céljának megvalósulását ellehetetleníti. A polgármester utalt továbbá arra, hogy az elmúlt időszakban a felgyorsult telekalakítások, telekhatár-rendezések, építési és beépítési folyamatok is indokolták ezen ingatlanokon a változtatási tilalom elrendelését, melyet jogszabály nem tilt.
  5. Ezt követően az indítványozó törvényességi felhívással élt az Alaprendeletnek az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvénybe (a továbbiakban: Étv.) ütközésére hivatkozással. Felhívásában az Étv. 21. § (1) és (2) bekezdésére hivatkozva kifejtette, hogy változtatási tilalmat a helyi építési szabályzat készítésének időszakára, de legfeljebb 3 évig lehet elrendelni. A változtatási tilalom a törvény erejénél fogva 3 év letelte után akkor is megszűnik, ha a helyi építési szabályzat felülvizsgálata a változtatási tilalom elrendeléséről szóló önkormányzati rendelet hatályba lépését követő 3 éven belül nem valósul meg, ettől a kógens rendelkezéstől nem lehet eltérni.
  6. Az indítványozó által megállapított jogszabálysértés megszüntetésére irányuló GY/04/891-1/2023. iktatószámú törvényességi felhívásnak az önkormányzat a törvényes határidőn belül nem tett eleget. A polgármester a 2023. október 2. napján kelt 3/02/10/2023. PM határozatában úgy foglalt állást, hogy a felhívásban foglaltakkal nem ért egyet.

A kormányhivatal indítványa és az önkormányzat védirata

  1. Az indítványozó 2023. október 25-én kelt GY/04/1136-0/2023. számú indítványában a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján kérte az Alaprendelet 1. és 2. mellékletének megsemmisítését, figyelemmel arra, hogy azok az Étv. 20. § (2) bekezdésébe és 21. §-ába ütköznek.
  2. Az indítványozó – a törvényességi felhívásban foglaltakkal egyezően – kifejtette, hogy a fenti jogszabályok együttes értelmezése alapján változtatási tilalmat a helyi építési szabályzat készítésének időszakára, de legfeljebb 3 évig lehet elrendelni. Az Étv. 21. §-a a változtatási tilalom 3 éven túl történő meghosszabbítását, illetve a korábban már változtatási tilalommal érintett ingatlanokra történő ismételt elrendelését ugyancsak kizárja. Hivatkozott a Kúria Köf.5023/2021/10. számú határozatára, mely szerint „a feltétlenül szükséges mérték időbeli korlát is ugyanezen jogszabályhely alapján.” Az Önkormányzati Tanács e határozatában – elvi jelentőséggel – állapította meg, hogy az Étv. 20. § (2) bekezdése alapján a tilalmak különböző célokból történő, a helyi jogalkotó által előidézett egymásra rakódása a tulajdonjog olyan sérelméhez vezet, ami már nem indokolható ezen alapjog korlátozásának jogszerű keretek között maradó voltával.
  3. Az indítványozó utalt az ismételt elrendelésig tartó időszak rövidségére is. Kifejtette, hogy az építésügyi és építésfelügyeleti hatósági eljárásokról és ellenőrzésekről, valamint az építésügyi hatósági szolgáltatásról szóló 312/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet és az Étv. alapján az építési engedélyezési eljárás ügyintézési határideje az eljárás tárgyától függően 25-75 napig terjedhet. A hivatkozott jogszabályokban meghatározott ügyintézési határidőkre figyelemmel, bármely engedélyhez kötött építési tevékenység engedélyezési eljárása ezen időszak alatt objektíve, fizikailag nem folytatható le, így az érintett ingatlanok esetében az építési tevékenységgel kapcsolatos tulajdonjogi korlátozást az Ör2. hatálybalépésével újabb 3 évre rendelték el.
  4. A Kúria Önkormányzati Tanácsa (a továbbiakban: Kúria vagy Önkormányzati Tanács) a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése szerint alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
  5. Az önkormányzat nem terjesztett elő védiratot.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

  1. Az indítvány megalapozott.
  2. Az indítvány alapján azt vizsgálta, hogy változtatási tilalom ugyanazon ingatlanokra ismételten milyen időbeli korlátok között rendelhető el.
  3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elöljáróban megállapította, hogy lényegében azonos kérdésben az indítványozó által hivatkozott Köf.5023/2021/10. számú határozatában már állást foglalt, az abban foglaltaktól nem kíván eltérni, azt a jelen ügyre is irányadónak tekinti a következők szerint.
  4. Az Alaprendelet indítvánnyal érintett 1. és 2. melléklete a változtatási tilalommal érintett ingatlanok helyrajzi számát tartalmazza. Az Alaprendelet kapcsolódó érdemi rendelkezései a következők.
  5. „1/A. § A helyi építési szabályzat módosításának hatályba lépéséig, de legfeljebb az adott területre elrendelt változtatási tilalom hatálybalépésétől számított 3 évig változtatási tilalom áll fenn az 1. mellékletben szereplő ingatlanokra.
  6. 1/B. § A helyi építési szabályzat módosításának hatályba lépéséig, de legfeljebb az adott területre elrendelt változtatási tilalom hatálybalépésétől számított 3 évig változtatási tilalom áll fenn a 2. mellékletben szereplő ingatlanokra.”
  7. Az Étv.-nek az Ör. megalkotása időpontjában hatályos 20. § (1) bekezdés a) pontja alapján az érintett területre változtatási tilalom rendelhető el a helyi építési szabályzat készítésének időszakára annak hatálybalépéséig. Az Étv. 20. § (2) bekezdése szerint a tilalmat a feltétlenül szükséges mértékre és időtartamra kell korlátozni, és azt haladéktalanul meg kell szüntetni, ha az elrendelésének alapjául szolgáló okok már nem állnak fenn. A tilalom felülvizsgálatát a helyi építési szabályzat felülvizsgálatával együtt el kell végezni.
  8. Az Étv. 21. § (1) bekezdése hatalmazza fel az önkormányzatot arra, hogy a helyi építési szabályzat készítésére vonatkozó írásos megállapodás megléte esetén a helyi építési szabályzat - ideértve a kerületi építési szabályzatot is - készítésének időszakára azok hatálybalépéséig, de legfeljebb három évig az érintett területre a települési önkormányzat rendelettel változtatási tilalmat írhat elő.
  9. Az indítványban – az Alaprendelet 1. mellékletében jelzett – érintett ingatlanok részben a 00387 számú övezetben, illetve a 00883 számú építési övezetben találhatók.
  10. Győr Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlése a 20/2020. (V.11.) önkormányzati rendelettel (a továbbiakban: R1.) a helyi építési szabályzat módosításának hatálybalépéséig, de legfeljebb a rendelet hatálybalépésétől (2020. május 11. napjától) számított 3 évig változtatási tilalmat rendelt el a 00387 sz. építési övezetben. (Ebben az övezetben a 2918, 2919, 2920, 2922/1 hrsz.-ú ingatlanok érintettek az indítvánnyal.)
  11. Győr Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlése a 13/2020. (IV.23.) önkormányzati rendelettel (a továbbiakban: R2.) az SZTM 2020-017 számú rendezési tervmódosításra tekintettel a helyi építési szabályzat módosításának hatálybalépéséig, de legfeljebb a rendelet hatálybalépésétől, 2020. április 24. napjától változtatási tilalmat rendelt el a 00883 sz. építési övezetben. (a 3436 hrsz.-ú  ingatlan érintett.)
  12. Győr Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlése a 12/2020. (IV.22.) önkormányzati rendelettel az SZTM 2020-016 számú rendezési tervmódosításra tekintettel a helyi építési szabályzat módosításának hatálybalépéséig, de legfeljebb a rendelet hatálybalépésétől (2020. április 22. napjától) számított 3 évig a rendelet 2. §-ban foglalt kivétellel változtatási tilalmat rendelt el a 14-es sz. főút - 1-es sz. főút - Mosoni-Duna - Iparcsatorna által határolt területre (R3.). (A 5746/3 hrsz.-ú, 5750/6 hrsz.-ú, 5750/7 hrsz.-ú, 5750/9 hrsz.- ú, 5750/10 hrsz.-ú, 5751 hrsz.-ú 5752 hrsz.-ú, 6323 hrsz.-ú, 6379/3 hrsz.-ú, 6379/6 hrsz.-ú, 6380 hrsz.-ú, 6381/7 hrsz.-ú, 6390/4 hrsz.-ú, 6391/3 hrsz.-ú, 6392/2 hrsz.-ú, 6392/3 hrsz.-ú, 6392/5 hrsz.-ú, 6394/3 hrsz.-ú, 6394/6 hrsz.-ú, 6394/13 hrsz.-ú, 6394/19 hrsz.-ú, 6394/25 hrsz.-ú, 6394/28 hrsz.-ú, 6394/29 hrsz.-ú, 6394/30 hrsz.-ú, 6394/32 hrsz.-ú, 6394/38 hrsz.-ú, 6394/40 hrsz.-ú, 6394/44 hrsz.-ú, 6398/1 hrsz.-ú, 6398/2 hrsz.-ú, 6400 hrsz.-ú, 6401/1 hrsz.-ú, 6401/2 hrsz.-ú, 6428/4 hrsz.-ú, 6430 hrsz.-ú ingatlanok érintettek).
  13. Az Alaprendelet 2. mellékletét képező valamennyi ingatlan esetében az egyes változtatási tilalom elrendeléséről szóló rendeletek módosításáról szóló 23/2020. (VI. 16.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: R4.) alapján 2020. június 16. napjával került sor változtatási tilalom elrendelésére.
  14. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az iratok alapján megállapította, hogy a módosított Alaprendelet 1-6. sorában megjelölt ingatlanok esetében az R1.-t az Ör1. 2023. április 21. napjával hatályon kívül helyzete, azonban az érintett ingatlanok esetében az Ör1. – ugyanazon a napon – 2023. április 21. napjával rendelte el az újabb 3 évre a változtatási tilalmat, így a tilalom az Étv. 21. § (1) bekezdésében rögzített 3 éven túl is folyamatosan fennáll, ennek következtében jogszabálysértő módon a tilalom meghosszabbítására került sor.
  15. Figyelemmel arra, hogy az R4.-ben elrendelt változtatási tilalom legkésőbb – az Étv.-ben rögzített 3 év elteltével – 2023. június 17. napjával szűnt volna meg, így az érintett ingatlanok tulajdonosai ezen időponttól készülhettek az építési engedélyezési eljárás megkezdésére. Mivel az önkormányzat az Ör2.-vel módosított Alaprendelet alapján 2023. május 24. napjával ismét változtatási tilalmat rendelt el, a korábbi tilalom jogtechnikai megszüntetése ellenére – a rövid időszakra figyelemmel – a tilalommal járó korlátozások továbbra is érintették az ingatlanok tulajdonosait.
  16. Az R2. hatályon kívül helyezésével az Alaprendelet 2. mellékletében megjelölt ingatlanok esetében a változtatási tilalom 2023. április 21. napján megszűnt, azonban ugyanezen ingatlanok esetében 2023. május 24. napjával a tilalom ismét elrendelésre került.
  17. A Kúria a Köf.5023/2021/10. számú határozatában elvi jelleggel mondta ki, hogy az Étv. 20. § (2) bekezdésben meghatározott „feltétlenül szükséges mérték” időbeli korlátot is jelent, azaz az változtatási tilalom (újabb) elrendelésekor az Étv. 21. §-ában foglalt objektív 3 éves határidő túllépése jogszabálysértő.
  18. A Kúria a fentiek szerint megállapította, hogy az indítvánnyal érintett övezetek (ingatlanok) vonatkozásában az önkormányzat korábban változtatási tilalmat rendelt el. Az Étv. 20. § (2) bekezdése alapján a tilalmak különböző célokból való egymásra rakódása aggályos, mivel a tulajdonjog állandósuló korlátozásához vezet. 
  19. Az Önkormányzati Tanács hangsúlyozza, az önkormányzat az Alaprendelet indítványozó által vitatott 1. és 2. mellékleteket érdemben beiktató 1/A. és 1/B. §- ával  ténylegesen annak a lehetőségét teremtette meg, hogy a korábban elrendelt változtatási tilalom időtartamát, az Étv. 21. § (1) bekezdésében maximalizált 3 évnél hosszabb időtartamra rendelje el. Az Alaprendelet 1/A. és 1/B. §-ai által bevezetett rendelkezés joghatása az Étv. 22. § (1) bekezdése szerint az, hogy a változtatási tilalom hatálya alá tartozó területen telket alakítani, új építményt létesíteni, meglévő építményt átalakítani, bővíteni, továbbá elbontani, illetőleg más, építésügyi hatósági engedélyhez nem kötött értéknövelő változtatást végrehajtani nem szabad. Az indítványban hivatkozott jogszabályokban meghatározott ügyintézési határidőkre figyelemmel, bármely engedélyhez kötött építési tevékenység engedélyezési eljárása, ezen időszak alatt objektíve, fizikailag nem folytatható le, így az érintett ingatlanok esetében az önkormányzat építési tevékenységgel kapcsolatos tulajdonjogi korlátozást az Ör2. hatálybalépésével újabb 3 évre rendelte el.
  20. Az Étv. 21. §-a szerint a változtatási tilalom maximum 3 évig állhat fenn. E szabály tartalma szerint nem csak azt mondja ki, hogy 3 év elteltével a fennálló tilalom a törvény erejénél fogva megszűnik, hanem azt is, hogy a tulajdonosokat érintő bizonytalan jogi helyzet maximum három évig állhat fenn, ezt követően ugyanazon ingatlanokra, ugyanazon okokból nem rendelhető el változtatási tilalom. Következik ez a tulajdonvédelem alkotmányos kötelezettségéből, azaz a közjogi beavatkozás/korlátozás csak a szükséges mértékig tarthat és annak arányosnak kell lenni. A törvényhozó a változtatási tilalom esetén ennek végső határát 3 évben határozta meg. Az a tény, hogy az Étv. 21. § (1) bekezdése alapján 3 év alatt a helyi építési szabályzat még nem készült el, nem róható a tulajdonosok terhére. Márpedig a már lejárt változtatási tilalom újabb három évre való meghosszabbítása azt eredményezné, hogy az önkormányzat, az esetleges mulasztásának jogkövetkezményét a tulajdonosokra terheli. Ez a helyzet azon túl, hogy törvénysértő, az Alaptörvény XIII. cikkébe foglalt tulajdonjogot is sérti.
  21. Az Önkormányzati Tanács megállapítása szerint tehát a szükséges időtartam végső időpontjaként az Étv. 21. §-a az elrendeléstől számított 3 évet jelöli meg, mely arra az esetre is vonatkozik, amennyiben a helyi építési szabályzat felülvizsgálata még nem fejeződött be. Az Étv. 21. § (2) bekezdése kifejezetten előírja, hogy a változtatási tilalom – ha az azt elrendelő önkormányzati rendelet rövidebb időről nem rendelkezik – három év elteltével külön rendelkezés nélkül megszűnik. Ennek következtében a változtatási tilalom korábbival megegyező ok miatti ismételt elrendelésére önmagában az Étv. normaszövege folytán sincs lehetőség.
  22. Összefoglalva a fentieket a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Alaprendelet módosítással érintett 1. és 2. melléklete, és így az e mellékleteket beiktató 1/A. és 1/B. §- a az Étv. 20. § (2) bekezdésében és az Étv. 21. §-ában foglalt objektív 3 éves határdőt megállapító rendelkezésébe ütközik, ezért azokat a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján megsemmisítette.
  23. A Kp. 146. § (3) bekezdése értelmében, a megsemmisített önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése a bíróság határozatának a hivatalos lapban való közzétételét követő napon hatályát veszti, és e naptól nem alkalmazható.

A döntés elvi tartalma

  1. Az 1997. évi LXXVIII. törvény alapján változtatási tilalom a szükséges időtartamra rendelhető el, mely legfeljebb az elrendeléstől számított 3 évig állhat fenn az érintett ingatlanokon még abban az esetben is, amennyiben a helyi építési szabályzat felülvizsgálata ezen időtartamon belül nem fejeződött be.
  2. A változtatási tilalom három év elteltével külön rendelkezés nélkül, ex lege megszűnik. A változtatási tilalom önkormányzati rendelettel történő ismételt elrendelésére ugyanazon terület vonatkozásában akár különböző, akár a korábbival megegyező célból nincs törvényes lehetőség.

Záró rész

  1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
  2. A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
  3. Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
  4. A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2023. december 12.

Dr. Kalas Tibor sk.a tanács elnöke
Dr. Dobó Viola.sk. előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró
Dr. Hajnal Péter sk.bíró
Dr. Kiss Árpád Lajos sk. bíró