Köf.5.025/2024/4. számú határozat

A Kúria
Önkormányzati Tanácsának
határozata

Az ügy száma: Köf.5.025/2024/4.

A tanács tagja: Dr. Kalas Tibor a tanács elnöke, Dr. Demjén Péter előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró, Dr. Dobó Viola bíró, Dr. Hajnal Péter bíró

Az indítványozó: Veszprém Vármegyei Kormányhivatal

Az indítványozó képviselője: Dr. Czaun Katalin kamarai jogtanácsos

Az érintett önkormányzat: Márkó Község Önkormányzata (Cím1)

Az érintett önkormányzat képviselője: Földesi-Szalai-Herpai Ügyvédi Iroda (eljáró: Dr. Földesi Csaba ügyvéd) (Cím2)

Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

• Márkó Község Önkormányzat Képviselő-testületének a környezetvédelem helyi szabályairól szóló 3/2024. (II. 13.) önkormányzati rendelete 10. § (5) és (6) bekezdésének más jogszabályba ütközése megállapítására irányuló indítványt elutasítja;
• elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a kézbesítést követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

1. Márkó Község Önkormányzat Képviselő-testülete 2024. február 12. napján megalkotta a környezetvédelem helyi szabályairól szóló 3/2024. (II. 13.) önkormányzati rendeletét (a továbbiakban: Ör.).
2. A Veszprém Vármegyei Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) 2024. március 13. napján kelt törvényességi felhívásában jelezte, hogy az Ör. 10. § (5) és (6) bekezdése a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Hulladéktv.) 88. § (4) bekezdés c) pontjába ütközik, ezért felhívta az Önkormányzatot, hogy semmisítse meg azokat. A törvényességi felhívásban utalt arra is, hogy az Ör. bevezető részéből hiányzik a rendelet megalkotására felhatalmazó rendelkezés, így az Ör. a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII.14.) IRM rendelet (a továbbiakban: IRM rendelet) 54. § (1) bekezdésébe is ütközik. Indítványozó kifogásolta továbbá az Ör.-nek a Hulladéktv. 35. § (1) bekezdés h) pontjába ütköző azon hiányosságát, hogy nem szabályozza az elhagyott hulladék felszámolásához szükséges helyi intézkedések körét.
3. A törvényességi felhívásban megszabott határidő eredménytelen elteltét követően az indítványozó 2024. június 11. napján – az előzővel azonos tartalmú – ismételt törvényességi felhívást bocsátott ki. A képviselőtestület az ismételt törvényeségi felhívásra adott válaszában kifejtette, hogy az Ör. 10. § (5) és (6) bekezdésének más jogszabályba történő ütközésével nem ért egyet.
4. Az indítványozó által jelzett további jogszabálysértéseket az Önkormányzat az Ör. módosításáról szóló 8/2024. (VI. 21.) önkormányzati rendeletével megszüntette.
5. Tekintettel arra, hogy az Ör. 10. § (5) és (6) bekezdésének vonatkozásában a jogszabálysértés továbbra is fennállt, az indítványozó 2024. augusztus 2. napján újabb törvényességi felhívást bocsátott ki. Az önkormányzat válaszlevelében rögzítette, hogy a jelzett jogszabályhelyek más jogszabályba történő ütközésével továbbra sem ért egyet.
6. Az eredménytelen törvényességi felhívást követően az indítványozó a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. §-a és a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet 2. § (6) bekezdés a) pont alapján a Kúriánál indítványt terjesztett elő

Az indítvány és az önkormányzat álláspontja

7. Az indítványozó a 2024. augusztus 2. napján előterjesztett indítványában kifejtette, hogy az Ör. 10. § (5) bekezdésében szabályozott, a hulladék gyűjtésére, kereskedelmére, közvetítésére, szállítására, hasznosítására, ártalmatlanítás behozatalára és átszállítására vonatkozó tényállási elemeket a Hulladéktv. 12.-21.§-ának a hulladékgazdálkodási tevékenységek című fejezete szabályozza, az Ör. 10. § (6) bekezdésében előírt tényállásról pedig a Hulladéktv. 56. §-a rendelkezik. Így az Ör. hivatkozott rendelkezései – felhatalmazás hiányában – a Hulladéktv.-ben már meghatározott tevékenységet szabályoznak, ezért a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 3. §-a alapján a tiltott, párhuzamos szabályozás miatt jogszabálysértőek.
8. Rögzítette, hogy az önkormányzat ismételt törvényességi felhívásra adott válaszában – tévesen – a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvt.) szabályait vette alapul a Hulladéktv. speciális szabályozása helyett. Az Ör. támadott rendelkezéseiben foglaltak egyértelműen a Hulladéktv-ben és az ahhoz kapcsolódó magasabb szintű jogszabályokban leírt, teljeskörűen szabályozott hulladékgazdálkodási tevékenységek, így túlterjeszkednek az önkormányzati jogalkotás keretein.
9. Mindezekre figyelemmel az indítványozó a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az Ör. 10. § (5) és (6) bekezdésének más jogszabályba ütközésének megállapítását és azok megsemmisítését kérte.
10.  Az Önkormányzati Tanács a Kp. 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése szerint az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
11. Az Önkormányzat védiratában a Kvt. 10. § (1)-(2) bekezdésére, 46. § (1) bekezdés c) pontjára, 48. § (1) bekezdésére, 3. § (1) bekezdés m) pontjára hivatkozva kifejtette, hogy  a törvény a helyi önkormányzatok környezetvédelmi feladatai között rögzíti, hogy a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeleteben a más jogszabályokban előírtaknál kizárólag nagyobb mértében korlátozó környezetvédelmi előírásokat határozhat meg. Előadta, hogy a környezetvédelem egyes speciális területeiről, így a hulladékokról, a hulladékgazdálkodásról és a körforgásos gazdaságra történő áttéréssel kapcsolatos kérdésekről külön jogszabály rendelkezik, amelyet a Kvt.-ben foglaltakkal összhangban kell értelmezni.
12. Védiratában kifejtett álláspontja szerint a környezetvédelmi előírások meghatározásánál az önkormányzatnak nem csak az általános szabályokat leíró, a környezet védelmének általános szabályairól szóló törvény hatálya alá tartozó területek körében van lehetősége nagyobb mértékben korlátozni a környezetvédelmi előírásokat, hanem a speciális területeket szabályozó jogszabályok körében is.
13. Hangsúlyozta, hogy az Ör. mind a hulladékgyűjtés, hulladéklerakás, hulladékhasznosítási tevékenység, hulladékgazdálkodás és mind a veszélyes hulladékok elhelyezése körében csak olyan előírásokat határozott meg, amelyek a Hulladéktv.-ben előírtaknál nagyobb mértékben korlátozó környezetvédelmi előírásokat tartalmaznak, így az Ör. megfelel a Jat. 3. §-ában foglaltaknak, azaz nem ütközik a párhuzamos szabályozás tilalmába.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

14. Az indítvány nem megalapozott.
15. Az indítvánnyal érintett önkormányzati rendeleti rendelkezések a következők:
16. Ör. 10. § (5) A település közigazgatási területén működő bányákban, Kk-b övezetekben tilos a hulladékgyűjtés, hulladéklerakás, hulladékhasznosítási tevékenység, hulladékgazdálkodás. Az övezetben a rekultiváció, a tájseb helyreállítása csakis és kizárólag helyi bányameddővel történhet.
    (6) A település teljes közigazgatási területén tilos veszélyes hulladékot elhelyezni.
17. Az indítványozó érvelése szerint az Ör. hivatkozott rendelkezései – felhatalmazás hiányában – a Hulladéktv.-ben már meghatározott tevékenységet szabályoznak ezért a Jat. 3. §-a alapján a tiltott, párhuzamos szabályozás miatt jogszabálysértőek.
18. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontja szerint „A helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között rendeletet alkot.”
19. Az Alaptörvény 32. § (2) bekezdése alapján „Feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.”
20. Alaptörvényi szabály tehát, hogy az önkormányzat eredeti jogalkotói hatáskörében (törvény által nem szabályozott feladatkörébe tartozó helyi társadalmi viszonyok rendezésére) és törvény felhatalmazása alapján alkothat rendeletet. Ez azonban ugyanezen cikk alapján csak törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok esetén lehetséges. Törvény által meghatározott felhatalmazás mellett, attól eltérően, eredeti jogalkotói jogkörben a helyi önkormányzat nem alkothat rendeletet. (Köf.5005/2017/3.)
21. A Jat. 3. §-a szerint: „Az azonos vagy hasonló életviszonyokat azonos vagy hasonló módon, szabályozási szintenként lehetőleg ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni. A szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos vagy többszintű. A jogszabályban nem ismételhető meg az Alaptörvény vagy olyan jogszabály rendelkezése, amellyel a jogszabály az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes.”
22. A Kúria a Köf.5056/2012/5. számú határozatában már kifejtette, hogy "A Jat. 3.§-ának helyes értelmezése szerint e tilalom a magasabb jogszabályban foglaltak szó szerinti átvételére vonatkozik, de nem vonatkozhat olyan esetre, amikor az adott jogszabály belső koherenciájának a fenntartása végett e jogszabály magasabb szintű jogszabály tartalmát is érintően rendelkezik. Egy ilyen általános – a tartalmat általában érintő – átvétli tilalom az önkormányzati jogalkotást ellehetetlenítené, az érthető és mindenki számára értelmezhető normatartalom követelményével ellentétes helyi jogalkotást eredményezne. A Jat. 3. §-a az ismétlést, azaz a szó szerinti átvételt tiltja." (Indokolás 3. pont)
23. Az Ör. bevezetője szerint a rendelet megalkotására a Kvt. 46. § (1) bekezdés c), pontja, 48. § (1) bekezdése, 48. § (4) bekezdés f) pontja, illetve a Hulladéktv. 88. § (4) bekezdés c) pontja és 35. § (1) bekezdése, valamint a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. tv. (a továbbiakban: Mötv.) 13. § (1) bekezdésének 11. pontja   felhatalmazása alapján került sor.
24. A Kvt. 46. § (1) bekezdés c) pontja szerint a települési önkormányzat (Budapesten a Fővárosi Önkormányzat is) a környezet védelme érdekében   a környezetvédelmi feladatok megoldására önkormányzati rendeletet bocsát ki, illetőleg határozatot hoz.
25. A Kvt. 48. § (1) bekezdés alapján a települési önkormányzat képviselő-testülete, illetve a fővárosi önkormányzat esetén a fővárosi közgyűlés önkormányzati rendeletben – törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott módon és mértékben – illetékességi területére a más jogszabályokban előírtaknál kizárólag nagyobb mértékben korlátozó környezetvédelmi előírásokat határozhat meg.
26. A Kvt. 48. § (4) bekezdés értelmében a települési önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe tartozik a helyi zajvédelmi szabályok megállapítása.
27. A Hulladéktv. 88. § (4) bekezdés c) pontja szerint a települési önkormányzat képviselő-testülete felhatalmazást kap, hogy rendeletben állapítsa meg a közterület tisztán tartására vonatkozó részletes szabályokat.
28. A Hulladéktv. 35. § (1) bekezdés h) pontja értelmében a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg az elhagyott hulladék felszámolásához szükséges helyi intézkedések körét.
29. Az Mötv. 13. § (1) bekezdés 11. pontja szerint a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok különösen: helyi környezet- és természetvédelem, vízgazdálkodás, vízkárelhárítás.
30. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5019/2014. számú határozatában – a 17/1998. (V. 13.) AB határozat megállapításait az Alaptörvény alkalmazási körébe vonva – elvi éllel mutatott rá: „[ö]nmagában véve az, hogy a társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontja szerint a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között rendeletet alkot. Így amennyiben helyi közügyről van szó, az önkormányzati képviselő-testület közvetlenül az Alaptörvényben biztosított jogkörében, vagy az adott tárgyában rendeletalkotásra vonatkozó általános törvényi felhatalmazás alapján is jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra.” (Köf. 5024/2014/11.)
31. Jelen ügyben tehát a Kúria Önkormányzati Tanácsának arról kellett dönteni, hogy az Ör. 10. § (5) és (6) bekezdésben szabályozottak törvényben már meghatározott tevékenységet szabályoznak, ezért a Jat. 3. §-a alapján a tiltott, párhuzamos szabályozás miatt jogszabálysértőek, avagy olyan kiegészítő szabályoknak tekinthetők, amelyek az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdés értelmében az önkormányzat rendeletalkotási autonómiájának körébe tartoznak.
32. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elöljáróban utal arra, hogy az indítványozó a Hulladéktv. 11-22. §-ait és 56.§-át csupán általánosságban jelölte meg, mint olyan jogszabályi rendelkezéseket, amelyek a Hulladéktv.-ben már meghatározott tevékenységeket szabályoznak és ezért az Ör. 10. § (5) és (6) bekezdése azokhoz képest párhuzamos szabályozást valósít meg. A Kúria Önkormányzati Tanácsa hangsúlyozza, hogy azt azonban nem részletezte az indítványozó és nem mutatta be, hogy konkrétan mely törvényi rendelkezésekhez képest, mely tevékenységek vonatkozásában és milyen okból valósul meg párhuzamos szabályozás az Ör. vitatott rendelkezései által.
33. A Hulladéktv. indítványozó által hivatkozott 11-22. §-ai a hulladékgazdálkodási tevékenységgel összefüggő szabályozást tartalmaznak.
34. Az Ör. 10. § (5) bekezdése a település közigazgatási területén működő bányákra és a Kk-b övezetekre vonatkozóan állapít meg - a Hulladéktv.-en ben foglaltaknál szigorúbb - szabályozást, ugyanis ezeken a területeken megtiltja a hulladéklerakást, a hulladékhasznosítási tevékenységet és a hulladékgazdálkodást.
35. A Hulladéktv. 56. §-a a veszélyes hulladékok hulladékgazdálkodási engedély nélkül más hulladékkal, illetve anyaggal történő összekeveréséről vagy higításáról rendelkezik. Az Ör. 10. § (6) bekezdése a Hulladéktv. szabályainál szigorúbb előírást támaszt a veszélyes hulladékokat illetően, annak elhelyezését a településen megtiltja.
36. Mindezek alapján a Kúria megállapította, hogy az Ör. indítványozó által támadott rendelkezései nem jelentenek a Hulladéktv.-ben foglaltakkal párhuzamos szabályozást. Osztja a Kúria a védiratnak az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontjára történő hivatkozását, mely szerint a képviselő-testület közvetlenül az Alaptörvényben biztosított jogkörében, vagy az adott tárgyban rendeletalkotásra vonatkozó általános törvényi felhatalmazás alapján is jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra.
37. Az Ör. érintett rendelkezései az indítványozó által – a hulladékgazdálkodási tevékenység körében – megjelölt más jogszabállyal nem párhuzamos, a Hulladéktv. szabályainak alkalmazhatóságát nem rontja le, hanem a törvényben foglalt szabályokat kiegészíti. Az Ör. e szigorúbb szabályainak megalkotása jogszerű volt, arra ugyanis a Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontja és a Mötv. 13. § (1) bekezdés 11. pontja, a Kvt. 48. § (1) bekezdése alapján az önkormányzatnak lehetősége volt. Utóbbi jogszabályhely a helyi környezet- és természetvédelem területén kifejezett felhatalmazást ad erre. A hulladékgazdálkodás a környezetvédelem egyik speciális területe, és a hulladékgazdálkodási törvény konkrét szabályaival, eszközeivel a környezetvédelmi törvény által meghatározott általános célok elérését szolgálja. A két törvény együttesen biztosítja, hogy a hulladék kezelése ne károsítsa a környezetet, és támogassa a környezetbarát megoldásokat. Az Ör. vizsgálni kért rendelkezései ezekkel ellentétes szabályokat nem tartalmaznak.
38. A helyi közügyek gyakorlásának elvéből következik, hogy a helyi önkormányzat abban az esetben is jogosult a helyi társadalmi viszony rendezésére jogszabályt alkotni, amikor nem létezik törvény az adott tárgykörre nézve. De helyi közügy szabályozása során az önkormányzat arra is jogosult, hogy külön felhatalmazás hiányában, országos érvényű jogszabály által szabályozott társadalmi viszonyt a magasabb szintű jogszabállyal nem ellentétesen, azt kiegészítő jelleggel szabályozzon. 
39. Mindezekre figyelemmel a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 10. § (5) és (6) bekezdése nem ütközik más jogszabályba, ezért az indítványt a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján elutasította.

A döntés elvi tartalma

40. Helyi közügy szabályozása során az önkormányzat arra is jogosult, hogy külön felhatalmazás hiányában, országos érvényű jogszabály által szabályozott társadalmi viszonyt a magasabb szintű jogszabállyal nem ellentétesen, azt kiegészítő jelleggel szabályozzon.

Záró rész

41. Az Önkormányzati Tanács az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
42. A helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
43. Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényellenességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
44. A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdései zárják ki.

Budapest, 2024. november 12.

Dr. Kalas Tibor s.k. a tanács elnöke
Dr. Demjén Péter s.k. előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt s.k. bíró
Dr. Dobó Viola s.k. bíró
Dr. Hajnal Péter s.k. bíró