A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
h a t á r o z a t a
Az ügy száma: Köf.5025/2016/4.
A tanács tagja: Dr. Kozma György, a tanács elnöke, Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró
Az indítványozó: Hajdú-Bihar Megyei Kormányhivatal
Az indítványozó képviselője: Dr. Fazakasné dr. Veszprémy Anna jogtanácsos
Az érintett önkormányzat: Monostorpályi Község Önkormányzata
Az érintett önkormányzat képviselője: Dr. Németh Árpád ügyvéd
Az ügy tárgya: települési adóról szóló rendelet törvényességi felülvizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria
– megállapítja, hogy Monostorpályi Község Önkormányzat Képviselő-testületének a települési adóról szóló 24/2016. (XII.1.) önkormányzati rendelete 2. § (1) bekezdés a) pontjának „... „természetes”, és „..., valamint” fordulata, a 2. § (1) bekezdés b) pontjának „b) az az a) pontba nem tartozó,” fordulata törvénysértő, ezért ezen fordulatokat 2016. december 31-i hatállyal megsemmisíti;
– megállapítja, hogy Monostorpályi Község Önkormányzat Képviselő-testületének a települési adóról szóló 24/2016. (XII.1.) önkormányzati rendelete 2. § (1) bekezdés a) pontja az alábbi szövegezéssel marad hatályban:
„Az adó alanya az a személy, aki (amely) nem felel meg a vállalkozó (a hely adókról szóló 1990. évi C. törvény 52. § 26. pont) feltételeinek – és nem állam, nem önkormányzat és nem szervezet –, aki (amely) a naptári év (továbbiakban: év) első napján a földrészlet tulajdonosa. Több tulajdonos esetén a tulajdonosok tulajdoni hányaduk arányában adóalanyok.”
– megállapítja, hogy Monostorpályi Község Önkormányzat Képviselő-testületének a települési adóról szóló 24/2016. (XII.1.) önkormányzati rendelete 7. § (3) bekezdése törvénysértő, ezért azt 2016. december 31-i hatállyal megsemmisíti;
– Monostorpályi Község Önkormányzat Képviselő-testületének a települési adóról szóló 24/2016. (XII.1.) önkormányzati rendelete 5. § (1) bekezdésének, valamint 7. § (2) bekezdésének törvényességi felülvizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja;
– elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
– elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
[1] Az indítványozó kormányhivatal a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 132. § (3) bekezdés b) pontja alapján folytatott eljárásban hívta fel az önkormányzatot a települési adóról szóló 24/2015. (XII. 1.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) módosítására, mivel annak egyes rendelkezéseit törvénysértőnek ítélte.
[2] Az önkormányzat képviselő-testülete a törvényességi felhívásban foglaltaknak részben eleget téve módosította az Ör.-t. Ezt követően azonban az indítványozó által kibocsátott törvényességi felhívásban foglaltakkal nem értett egyet, 54/2016. (IV. 29.) határozatával elutasította azt, hogy eleget tegyen a törvényességi felhívásban foglaltaknak.
[3] Mivel a törvényességi felügyeleti eljárás a fentiek szerint nem vezetett eredményre, ezért az indítványozó a Kúria előtt kezdeményezte az Ör. egyes rendelkezéseinek törvényességi felülvizsgálatát és megsemmisítését.
Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása
[4] Az indítványozó állította, hogy az Ör. adóalanyokra vonatkozó 2. § (1) bekezdés a) pontja ellentétes a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Helyi adó tv.) 1/A. § (1) bekezdésében foglaltakkal, mivel a törvényi felhatalmazásnak a Kúria Köf.5035/2015. számú határozatában értelmezett kereteit túllépve, az adóalanyi körből nem emelte ki a vállalkozókat.
[5] Az indítványozó kormányhivatal ezen túlmenően hivatkozott arra is, hogy az Ör. 5. § (1) bekezdése, valamint 7. § (2) és (3) bekezdései a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (1) bekezdésével, és 3. §-a szerinti előírásokkal, valamint a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: IRM rendelet) 2. §-ával is ellentétesek. Indokolása értelmében a hivatkozott rendelkezések nem értelmezhetőek egyértelműen, nem felelnek meg a magyar nyelv szabályainak. Egyebekben pedig az önkormányzat az Ör. 7. § (3) bekezdésével azonos tárgykört két különböző jogszabályban kíván szabályozni, amivel indokolatlan párhuzamosságot idézett elő.
[6] Végül az indítványozó arra hivatkozott, hogy az Ör. 5. § (1) bekezdése és a 7. § (3) bekezdése nem felel meg a vagyoni típusú adókkal szembeni arányos és megkülönböztetés mentes adóztatás követelményének, mivel az Ör. az adófizetési kötelezettséget az adózó igazgatási szempontú lakhatásától tette függővé.
[7] Az érintett önkormányzat a részére megküldött indítványra a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52.§ alapján állásfoglalást terjesztett elő, melyben az indítvány – Bszi. 55.§ (3) bekezdésében foglaltak szerinti – elutasítását kérte.
[8] Álláspontja értelmében az Ör. 2. § (1) bekezdés a) pontjában szabályozott alanyi kör megfelel a Helyi adó tv. 52. § 26. pontjában foglaltaknak. Az Ör. 2. § (1) bekezdés b) pontja kizárja a vállalkozókat az adózói körből, ezért az indítványban foglalt törvénysértés nem valósult meg. Mivel a települési adó tárgya a vagyonelem és nem a tevékenység, ezért adóelkerülésre adna alapot az, ha minimális vállalkozói működés is mentességet jelenthetne az adó megfizetése alól.
[9] Az önkormányzat vitatta azt is, hogy az Ör. támadott 5. § (1) bekezdése, valamint 7. § (3) bekezdése megfogalmazásukat tekintve ellentétesek lennének a Jat. rendelkezéseivel.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[10] Az indítvány részben megalapozott.
[11] A Kúria ebben az esetben is utal arra, hogy az önkormányzat a támadott Ör.-t az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésére visszavezethető, a Helyi adó tv. rendelkezései alapján végrehajtó jellegű jogalkotói jogkörében alkotta meg. Ezért az Ör. nem lehet ellentétes – egyéb jogszabályi rendelkezések mellett – a Helyi adó tv. szabályozásával sem.
[12] Utalni kell továbbá arra is, hogy az absztrakt normakontroll eljárásban – mint amilyen a kormányhivatali és az alapvető jogok biztosának indítványa alapján indult eljárások – az elbíráláskor hatályos Ör.-nek a mindenkor hatályos törvényeknek, jogszabályoknak kell megfelelnie.
[13] A Kúria a Helyi adó tv. 1/A. §-át eddig több határozatában (Köf.5035/2015., Köf.5068/2015., Köf.5069/2015.) is azonos tartalommal értelmezte. Egyebek mellett kifejtette, hogy a helyi szinten bevezethető adók és az adótényállás elemeinek kiszámítható szabályozásával párhuzamosan 2015. január 1-jétől a törvényalkotó felhatalmazta az önkormányzatokat közelebbről meg nem határozott, törvény által nem tilalmazott adók bevezetésére, illetve bármely közteher nélküli adótárgy adóztatására. Az alanyi kör generális korlátozása mellett a Helyi adó tv. nem határozta meg azokat a törvényi kereteket – a lehetséges adótárgyak körét, az adótényállás egyéb elemeit (az adó alapja, mértéke, stb.) –, amelyek között és amelyekre tekintettel az adókötelezettség kivethető. A Helyi adó tv. 1/A. § (2) bekezdésében tételesen rögzített rendelkezések is [1. § (1) bekezdése, a 42/B. §, valamint az eljárási kérdések szabályozására vonatkozó 43. § (3) bekezdése] az adóztatás fentiek szerinti szabadságát szolgálják.
[14] A szabályozás ezen módjából általános következtetésként levonhatóan a Helyi adó tv.-ben nincsenek olyan anyagi jogi garanciák, amelyek a potenciális adózók számára a települési adókötelezettséggel összefüggésben biztosítanák az Alaptörvény XXX. cikke szerinti, de annál az adózóra nézve nem súlyosabb, illetve nem hátrányosabb kötelezettség teljesítését.
[15] A Kúria kimondta azt is, hogy a konkrét eljárásban a települési adóval összefüggésben nem vehetők figyelembe a Helyi adó tv. – 1/A. § (2) bekezdésében megjelölteken kívüli – rendelkezései.
[16] A Helyi adó tv. 1/A. § (1) bekezdése szerint: „[a]z önkormányzat az illetékességi területén rendelettel olyan települési adót, települési adókat vezethet be, amelyeket más törvény nem tilt. Az önkormányzat települési adót bármely adótárgyra megállapíthat, feltéve, hogy arra nem terjed ki törvényben szabályozott közteher hatálya. A települési adónak nem lehet alanya állam, önkormányzat, szervezet, továbbá – e minőségére tekintettel – vállalkozó (52. § 26. pont)”. Az 1/A. § (2) bekezdése értelmében „[a]z e § alapján megállapított települési adóra kizárólag az 1. § (1) bekezdését, a 42/B. §-t és a 43. § (3) bekezdését kell alkalmazni”.
[17] Az Ör. adóalanyi kört szabályozó 2. § (1) bekezdése értelmében „[a]z adó alanya a) az a természetes személy, valamint b) az az a) pontba nem tartozó, aki (amely) nem felel meg a vállalkozó (a hely adókról szóló 1990. évi C. törvény 52. § 26. pont) feltételeinek – és nem állam, nem önkormányzat és nem szervezet –, aki (amely) a naptári év (továbbiakban: év) első napján a földrészlet tulajdonosa. Több tulajdonos esetén a tulajdonosok tulajdoni hányaduk arányában adóalanyok”.
[18] Az Ör. 2. § (1) bekezdése értelmében az adó alanya természetes személy lehet és minden olyan személy, amely nem felel meg a Helyi adó tv. 52. § 26. pontjában foglaltaknak.
[19] A Kúria eddigi gyakorlata értelmében túlterjeszkedik az önkormányzati szabályozás a Helyi adó tv. 1/A. § (1) bekezdésében foglaltakon akkor, ha nem különböztet az adóalanyok között a törvényi tartalomnak megfelelően. Amennyiben ugyanis a tulajdonos természetes személy egyéni vállalkozóként, mezőgazdasági őstermelőként, avagy jogi személy tagjaként vállalkozási tevékenységet folytat a tulajdonában álló termőföldjén, úgy e tevékenysége kizárja, hogy alanya legyen a települési adónak. A Kúria erre a következtetésre jutott az Ör. 2. § (1) bekezdés a) pontja kapcsán is, mivel e rendelkezés a természetes személyeket minden további megkülönböztetés nélkül, általában jelölte ki az adó alanyának. A szabályozás ezen módja ezért a Helyi adó tv. 1/A. § (1) bekezdés második fordulatába ütközően törvénysértő.
[20] Az indítványozó vitatta az Ör. 5. § (1) bekezdésének törvényességét az abban megjelenő adózók közötti megkülönböztetése miatt is, amely a vagyoni típusú adók esetében aránytalanságra és a Helyi adó tv. 6. § c) pontjának sérelmére vezetett.
[21] Az Ör. 5. § (1) bekezdése értelmében „[a]z adó mértéke: a) Monostorpályi Községben életvitelszerűen itt lakó állandó lakóhellyel rendelkező adó alanya részére 1 Ft/m2/év, b) az a) pontban meg nem határozottak részére 1 Ft/m2/év”.
[22] Helytállóan hivatkozik arra az indítvány, hogy a Kúria gyakorlata értelmében a vagyoni típusú adók esetében az adómérték nem szakadhat el számottevően az adótárgy értékétől [Helyi adó tv. 6. § c) pont]. A Kúria Köf.5069/2015. számú határozatában azt is megállapította, hogy vagyoni típusú az a települési adó, amelynek tárgya valamely művelési ágba tartozó külterületi földrészlet (Köf.5069/2015., Indokolás 16. pont). Mivel azonban a jelen esetben az Ör. nem különböztet az adómértékben is megjelenő módon a helyben lakó és a nem helyben lakó adóalanyok között – az adó mértéke a két alanyi körben azonos (1 Ft/m2/év) –, ezért a törvénysértés e tekintetben nem volt megállapítható.
[23] Az indítványozó vitatta az Ör. 7. § (2) és (3) bekezdéseinek törvényességét is. Ebben a körben arra hivatkozott, hogy a zárórendelkezések a Jat. és az IRM rendelet szabályaiba ütközően jogsértőek.
[24] A Jat. 2. § (1) bekezdése értelmében „[a] jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie”. A 3. § szerint „[a]z azonos vagy hasonló életviszonyokat azonos vagy hasonló módon, szabályozási szintenként lehetőleg ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni. A szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos vagy többszintű. (...)”. Az IRM rendelet 2. §-a értelmében „[a] jogszabály tervezetét a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan, közérthetően és ellentmondásmentesen kell megszövegezni”.
[25] Az Ör. 7. § (2) bekezdése értelmében „[a]z e rendelet alkalmazható rendelkezései alapján adófizetésre kötelezettek 2016. január 31. napjáig, majd minden naptári év január 31. napjáig kötelesek bevallani az adóköteles földtulajdonukat. Az önkormányzati adóhatóság a földtulajdonosokat nyilatkozatra hívhatja fel”. A 7. § (3) bekezdése szerint „[e]zen rendelet 5. § (1) bekezdés a) pontja akkor alkalmazható, ha az önkormányzat annak alkalmazhatóságára vonatkozó – külön önkormányzati rendeletben – részletes feltételeket határoz meg”.
[26] Az Ör. adókivetést megelőző bevallást tartalmazó 7. § (2) bekezdésével szemben, a 7. § (3) bekezdése nehezen értelmezhető a magyar nyelv szabályai szerint, valamint a Jat. 2. § (1) bekezdésének és 3. §-ának fényében is. Az Ör. 7. § (3) bekezdése arra utal, hogy az önkormányzat a későbbiekben újabb rendeletet kíván megalkotni az 5. § (1) bekezdés a) pontjának alkalmazhatósága, az alkalmazhatóság feltételei tekintetében.
[27] Ez a jogalkotási technika nem jelent a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalmat, mivel az Ör. egészét hatályba léptető 7. § (1) bekezdésének megfelelő szövegezése helyett („E rendelet 2016. január 1. napján lép hatályba.”) kétséget ébreszt az 5. § (1) bekezdésének hatálya tekintetében.
[28] Emellett a vizsgált szakasz arra utal, hogy a helyben lakók adókötelezettségét az Ör. helyett egy másik önkormányzati rendelet, esetlegesen eltérő feltételrendszerben rendezi majd. Ebből pedig az a következtetés adódik, hogy az önkormányzat a helyben lakók települési adóval kapcsolatos kötelezettségét nem a települési adókötelezettséget megállapító Ör.-ben, hanem egy attól eltérő, új rendeletben kívánja rendezni, ezzel indokolatlanul párhuzamossá téve a szabályozást.
[29] Végül a 7. § (3) bekezdése az 5. § (1) bekezdés a) pontja hatályba lépésének relativizálásával, az adókivetés feltételessé tételével nyelvileg meglehetősen bonyolulttá vált, amely összességében ezért nem felelt meg az IRM rendelet 2. §-ában foglaltaknak sem.
[30] A kifejtettek értelmében a Kúria megállapította, hogy az Ör. 7. § (3) bekezdése a Jat. 2. § (1) bekezdése, a 3. §-a, valamint az IRM rendelet 2. §-a alapján jogsértő, ezért azt meg kellett semmisíteni.
A döntés elvi tartalma
[31] Túllépi a törvényi kereteket az a települési adóra vonatkozó önkormányzati rendelet, amelynek alanya általánosságban a természetes személy.
[32] Az önkormányzati rendeletnek egyértelműen utalnia kell arra, ha egyes rendelkezései – az egész rendelethez képest – eltérő időben lépnek hatályba.
[33] A helyi adó rendeletnek az adókötelezettség minden feltételére ki kell terjednie, az adókötelezettséget indokolatlanul nem lehet párhuzamos helyi normában szabályozni.
Alkalmazott jogszabályok
[34] 1990. évi C. törvény 1/A. § 52. § 26. pont
Záró rész
[35] A megsemmisítés a Bszi. 55. § (2) bekezdésén, az elutasító rendelkezések az 55. § (3) bekezdésén alapulnak. A Kúria a törvénysértés megállapításán túlmenően, törekedve az Ör. hatályban tartására, a megsemmisítés korábbiakban is alkalmazott „mozaikos” módszerét tartotta ésszerűnek. A megsemmisítés időbeli hatálya tekintetében figyelemmel volt az adóév végére.
[36] A Magyar Közlönyben és az önkormányzati rendelettel azonos módon való közzététel elrendelésére a Bszi 57. §-a folytán alkalmazandó Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján került sor.
[37] A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárta ki.
Budapest, 2016. november 22.
Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke,
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró