Köf.5.023/2025/4. számú határozat

                                                                                 

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának 
határozata

Az ügy száma:  Köf.5.023/2025/4.

A tanács tagjai: 

Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke 
Dr. Dobó Viola előadó bíró 
Dr. Bögös Fruzsina bíró 
Dr. Kiss Árpád Lajos bíró 
Dr. Sugár Tamás bíró

Az indítványozó: Budapest Főváros Kormányhivatala 
                             (…...)

Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros VI. kerület Terézváros Önkormányzata 
                                             (…..)

Az érintett önkormányzat képviselője: Dr. Hózsa István kamarai jogtanácsos 
                                                                (…...)

Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

 - a Budapest Főváros VI. kerület Terézváros Önkormányzata Képviselő-testületének a magánszálláshelyen és az egyéb szálláshelyen az egy naptári éven belül szálláshely-szolgáltatás céljára felhasználható napok számáról szóló 26/2024. (X. 31.) önkormányzati rendelete kihirdetett, de még hatályba nem lépett 2. §-a törvényellenességének megállapítására és hatályba nem lépésének kimondására irányuló indítványt elutasítja; 
- elrendeli, hogy a határozat közzétételére az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

  1. A Budapest Főváros VI. Kerület Terézváros Önkormányzatának Képviselő-testülete (a továbbiakban: Önkormányzat) a 2024. október 31-én tartott ülésén a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény (a továbbiakban: Kertv.) 12. § (5a) bekezdés a) és b) pontjában kapott felhatalmazás és Magyarország Alaptörvénye 32. cikk (1) bekezdésének a) pontja szerinti feladatkörében eljárva megalkotta a 26/2024. (X. 31.) önkormányzati rendeletét a magánszálláshelyen és az egyéb szálláshelyen az egy naptári éven belül szálláshely- szolgáltatás céljára felhasználható napok számáról (a továbbiakban: Ör.). A rendelet hatályba lépésének időpontja az Ör. 7. §-a szerint 2026. január 1.
  2. Budapest Főváros Kormányhivatala (a továbbiakban: indítványozó) törvényességi felügyeleti jogkörben eljárva 2025. július 11-én, BP/2800/00488-1/2025 iktatószámon törvényességi felhívást bocsátott ki, amelyben kifejtette, hogy álláspontja szerint az Ör. jogszabálysértő, mert a kerületi magánszálláshelyek és az egyéb szálláshelyek esetében az egy naptári éven belül szálláshelyszolgáltatás céljára felhasználható napok számát „0”-ban határozza meg, ez pedig az indítványozó szerint a Kertv. felhatalmazó rendelkezésével ellentétes, és ütközik a foglalkozás szabadságának részét képező vállalkozás szabadságának elvével is.
  3. Az Önkormányzat a 414/2025. (VII. 31.) számú határozatában a törvényességi felhívásban foglaltakkal nem értett egyet.

Az indítvány és az Önkormányzat védirata

  1. Ilyen előzmények után az indítványozó a 2025. augusztus 29-én BP/1202/00814-1/2025. számon előterjesztett indítványában a 2026. január 1-től hatályos Ör. 2. §-a más jogszabályba ütközésének megállapítását és hatályba nem lépésnek kimondását kérte a Kúria Önkormányzati Tanácsától. Arra hivatkozott, hogy az Ör. szálláshelyszolgáltatás céljára felhasználható napok számát „0”-ban megállapító 2. §-a az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdésébe, XII. cikk (1) bekezdésébe, a Kertv. 6/D §-ába és 12. § (5a) bekezdésébe, valamint a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 9. §-ába ütközik.
  2. Indítványában az Alaptörvény vállalkozás szabadságát rögzítő M) cikk (1) bekezdésére, valamint XII. cikk (1) bekezdésének első mondatára hivatkozva kifejtette, hogy az Önkormányzatnak figyelemmel kell lennie arra, hogy a magánszálláshelyeket és egyéb szálláshelyeket érintően ne alakítson ki olyan feltételrendszert, amelynek keretei között a vállalkozáshoz való jog gyakorlása lehetetlenné válna.
  3. Utalt az Alkotmánybíróság 17/2018. (X. 10.) és 54/1993. (X. 13.) számú határozatában megtestesülő gyakorlatára, mely szerint bár a vállalkozáshoz való jog nem abszolút alapjog, annak korlátozása során vizsgálni szükséges, hogy az arányban áll-e a másik védendő joggal, érdekkel, jelen esetben az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdésében lefektetett magán- és családi élethez, valamint az otthon nyugalmához való joggal. Hangsúlyozta, hogy a korlátozás arányosságának jogalkotói vizsgálata során az arányosság mérlegelésekor figyelemmel kell lenni arra a követelményre, amely szerint a korlátozás a legenyhébb eszközök alkalmazásával hajható végre.
  4. Hivatkozott az Alkotmánybíróság 32/2012. (VII. 4.) AB határozatában kifejtettekre is, amely szerint a vállalkozási tevékenység alapjogi jellegéből következően csak az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt alaptörvényi rendelkezések alapján, vagyis más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság a vállalkozáshoz való alapjog lényegi tartalmának sérelmét akkor állapította meg, amikor a jogalkotó a foglalkozás szabad megválasztásához, az adott vállalkozás gyakorlásához való jogot egyes piaci szereplőktől meghatározatlan időre teljes egészében elvonta.
  5. Kiemelte, hogy a Kertv. bevezető része szerint is az Országgyűlés a vállalkozás szabadságának, mint alapelvnek kiemelten fontos szerepet tulajdonít a kereskedelmi szektorban.
  6. Az Önkormányzat a Kertv. 12. § (5a) bekezdésében és a 6/D. § (3) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján döntött az Ör. megalkotásáról. E rendelkezések értelmében a települési (Budapesten a kerületi) önkormányzat képviselő-testülete rendeletben állapíthatja meg a magánszálláshelyen és az egyéb szálláshelyen az egy naptári éven belül szálláshely-szolgáltatás céljára felhasználható napok számát. Az indítványozó álláspontja szerint a Kertv. által lehetővé tett látszólag nagy fokú szabályozási autonómia ellenére az önkormányzat rendeletalkotási szabadsága e téren nem korlátlan. A Kertv. 6/D. §-át hatályba léptető törvény indokolására hivatkozva kifejtette, hogy a jogalkotó egyértelműen a tevékenység időtartamának korlátozására adott felhatalmazást az önkormányzatok számára, a Kertv. módosításának célja tehát nem a teljes tiltást eredményező helyi jogszabályok megalkotására irányult. Az önkormányzatok feladata az is, hogy a korlátozás bevezetése során a magán- és egyéb szálláshelyet üzemeltetők érdekei és a helyi lakosság pihenéshez, a magán- és családi élethez való joga közötti összhangot megteremtsék.
  7. Az indítványozó álláspontja szerint az Önkormányzat – a jogalkotó kinyilvánított szándéka ellenére – a szállásadói tevékenység folytatására felhasználható időbeli keret, jogosultsági időszak kijelölése során a tőle elvárt, a vállalkozások és a helyi lakosok érdekei közötti egyensúly megteremtése helyett a teljes tiltás eszközét alkalmazta, a szabályozás így a Mötv. 9. §-ában garanciális elvként lefektetett rendeltetésszerű joggyakorlás követelményébe is  ütközik. Az Ör. 2. §-a az üzemeltetőket e tevékenységtől, annak választásától elzárja, ami a vállalkozáshoz való jog indokolatlan és a jogalkotó eredeti szándékával szembemenő aránytalan korlátozását, akadályozását eredményezi. Megjegyezte, hogy a rendelkezés megszegőivel szemben az Ör. 3. § b) pontjában kilátásba helyezett jogkövetkezmény (a szálláshely ideiglenes bezárásának elrendelése) a szolgáltatás teljes tiltása esetén nem értelmezhető.
  8. Az indítványozó hivatkozott arra is, hogy Ör. megalkotására az Önkormányzat szerint a sokasodó lakossági bejelentések és panaszok alapján jelentős társadalmi igény mutatkozott, ezért a napok számának meghatározása előtt az önkormányzat – saját megfogalmazása szerint – „ügydöntő szavazáson” kérte ki a kerületben élők véleményét, amelyet a polgármester magára és a képviselő-testületre nézve kötelezőnek tekintett. Azok az érintett szálláskiadók, a kerületben turizmusból élő vállalkozók, dolgozók, akik nem kerületi lakosok, az „ügydöntő szavazás” alkalmával nem szavazhattak. Ezzel összefüggésben az indítványozó hangsúlyozta, hogy a helyi lakosok véleményének megismerésére hivatott, személyesen és online felületen is teljesíthető szavazás nem a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) szerinti helyi népszavazás, hanem egy – nem reprezentatív – közvélemény kutatás volt, így a vonatkozó rendeletben előírt feltételek teljesülése hiányában annak kötőereje sem lehetett.
  9. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az Önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
  10. Az Önkormányzat 2024. szeptember 12-én előterjesztett védiratában az Alkotmánybíróságnak a vállakozáshoz való joggal összefüggő legújabb, 3118/2025. (IV. 25.) AB határozatban foglaltakra hivatkozva hangsúlyozta, hogy az egyéb- és magánszálláshely üzemeltetése a szálláshely-szolgáltatási tevékenységnek csupán részterülete, ezért a tevékenység betiltása az Ör. hatályba lépésével nem merül fel.
  11. Kifejtette, hogy a magán- és az egyéb szálláshely lényegét tekintve egy olyan szálláshely, amely a más szálláshelyekhez képest kedvezményes adminisztratív és adózási feltételek mellett üzemeltethető, mivel a magán- és az egyéb szálláshelynek nem kell megfelelnie azoknak a jogszabályi követelményeknek, amelyek egyébként a szálláshelyekkel (például panzió, szálloda, közösségi szálláshely) szemben irányadóak. Kedvezményre ugyanakkor a következetes alkotmánybírósági gyakorlat szerint alanyi joga senkinek nincsen. Mivel a vállalkozás szabadsága alanyi jog, a kedvezményekre viszont senkinek nincs alanyi joga, így értelemszerűen a kedvezményes formában működő vállalkozáshoz az érintetteknek nincs alanyi joga, vagyis a kedvezmény nem vonható az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésének védelmi körébe.
  12. Utalt arra is, hogy a rendeletalkotással kialakuló jogi környezet objektív feltételeket ír elő, másrészt a szálláshely-szolgáltatási tevékenységet tovább folytatni kívánók számára tevékenységük átalakításának adminisztratív folyamatainak ügyintézéséhez kiemelkedően hosszú felkészülési idő (14 hónap) áll rendelkezésre.
  13. Az arányosság vonatkozásában előadta, hogy – mivel a szabályozás nem teszi lehetetlenné a vállalkozóvá válást és a vállalkozás folytatását sem, csupán a rövid távú lakáskiadást korlátozza – a szabályozás tartalma nem aránytalan. Az adott ingatlanok hosszú távú kiadásának vagy a kiadás formája (szálláshely-szolgáltatás) átalakításának sincs akadálya, azaz az ingatlankiadást vállalkozási formaként folytatóknak ez a joga továbbra sem lehetetlenül el. A napok számának korlátozása a Terézvárosban üzemelő 11 közösségi szálláshely, 7 panzió és 39 szálloda szálláshelyeire nem vonatkozik, azaz a szálláshely-szolgáltatóvá válás nem lehetetlenül el senki számára.
  14. Előadta, hogy a Kertv. 6/D. §-a és 12. § (5a) bekezdése mint felhatalmazó rendelkezések, nem adnak támpontot arra nézve, hogy az önkormányzatnak milyen tényezőkre, körülményekre kell figyelemmel lennie a szabályozás kialakításakor. A Kertv. hivatkozott rendelkezései alapján kapott felhatalmazás valóban nem korlátlan, ám mindenképpen teljes körű, azaz, ha a jogalkotó ezt szűkíteni akarta volna, akkor a mérlegelés szempontjairól is rendelkezett volna. Hangsúlyozta, hogy kifejezetten törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási tevékenységet végzett, a felhatalmazástól nem tért el, azt tartalmában nem értelmezte másként, mint ahogy az szól: a felhasználható napok számáról döntött.
  15. Az Alkotmánybíróság vonatkozó gyakorlatára hivatkozva kifejtette, hogy amennyiben az indítványozó az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezését jogszabállyal ellentétesnek tartja, felmerül a törvény felhatalmazó rendelkezésének a jogbiztonság és normavilágosság alkotmányos követelményébe ütközése. Ezzel összefüggésben rámutatott, hogy amennyiben a jogalkotó a felhatalmazásból eredő rendeletalkotási jogosultságot ténylegesen korlátozni kívánta volna, azt ennek megfelelően kellett volna kodifikálnia, azaz tételes anyagi jogi szabály alkotásával (például egy minimum napszám meghatározásával).
  16. Az Önkormányzat részletesen ismertette az Ör. megalkotását megalapozó tényeket is. E körben kiemelte, hogy az airbnb szálláshelyek a lakásállomány 8%-át, a terézvárosi épületek mintegy felét érintik, és magas a száma az illegálisan működtetett szálláshelyeknek is.  Társadalmi hatásként a szállóvendégek és a lakosság közti konfliktusok felerősödését jelölte meg (melyek oka a szállóvendégek okozta hangoskodás, szemetelés, a jellemzően nyitott körfolyosós társasházakban megnövekedett forgalom, a közös terek és a társasházi közös tulajdon túlhasználatából eredő fokozott amortizáció és rongálás). Mindezek alapján az Ör. megalkotására és létére a sokasodó lakossági bejelentések és panaszok alapján jelentős társadalmi igény mutatkozott. Ezzel összefüggésben megjegyezte, hogy nincs  olyan jogszabályi előírás, mely alapján kereskedelmi hatósági hatáskörben eredményesen fel lehetne lépni a szálláshely-szolgáltatóval szemben a közösségi együttélési szabályokat – akár kirívóan és folyamatosan – áthágó szállóvendégek magatartása miatt.
  17. Előadta, hogy az indítványban foglaltakkal szemben jegyzői hatáskörben – a meglévő ellenőrzési és szankcionálási szabályokra figyelemmel – nem lehet eredményesen fellépni a zavaró magatartást tanúsító szállóvendégekkel szemben, a szálláshelyek üzemeltetői nem vonhatók felelősségre a vendégeik viselkedéséért. Az indítványban felsorolt eszközök (például szálláshelybejelentés vizsgálata, ellenőrzési terv elkészítése, a szálláshelyre vonatkozó hátrányos jogkövetkezmények megállapítása) nem alkalmasak a fennálló probléma eredményes megoldására, tekintve, hogy ezen eszközök léteznek ugyan, de más esetre – leginkább adminisztratív hiányosságok szankcionálására – alkalmazandóak.
  18. Utalt továbbá arra is, hogy mind az ingatlanárak, mind az albérleti díjak inflációja kirívóan érinti Terézvárost. Az Ör. megalkotásával elérni kívánt társadalmi cél – a fentiek mellett – a kerületben a lakhatási válság kezelése, enyhítése is.
  19. Hangsúlyozta, hogy a helyi viszonyoknak való megfelelés olyan közpolitikai kérdés, amelynek meghatározására a törvényalkotó a demokratikus legitimációval rendelkező helyi önkormányzatokat hatalmazta fel. Mindaddig, amíg az Alaptörvény tételes rendelkezését nem sérti a helyi önkormányzat, addig az a helyi önkormányzás autonómiájára tartozó kérdés. Az érdekmérlegelés megalapozottságáért, eredményéért a helyi önkormányzat a választók felé nem jogi, hanem politikai felelősséggel tartozik.
  20. Az Önkormányzat mindezek alapján az indítvány elutasítását kérte.

Az Önkormányzati Tanács döntésének indokai

  1. Az indítvány az alábbiak szerint nem megalapozott.

I.

  1. Az indítványozó szerint az Ör. sérti az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdését, XII. cikk (1) bekezdését.
  2. Az Alaptörvény fenti rendelkezései a munka-és foglalkozás megválasztásának szabadságát, valamint a vállalkozáshoz való alapjogot deklarálják. Az indítvány részletes elemzést tartalmaz arra vonatkozóan, hogy ezen alapjogok miként sérülnek az Ör. által, illetve, hogy miként kerülhet a vállalkozáshoz való jog kollízióba az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdésbe foglalt magánszféra-jogokkal. Az indítványozó az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerinti alapjogi tesztre is utalt, mint módszerre, amely alapján az alapjogok közötti ellentét alkotmányos keretek között feloldható.
  3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a fentiekkel összefüggésben elsőként hangsúlyozza: már a Köf.5.022/2021. számú határozat rámutatott, hogy „[a]z Önkormányzati Tanács a normakontroll eljárásban a helyi norma más jogszabályba ütközésének megállapítására irányuló indítványt az alaptörvényi összefüggéseket is értékelve vizsgálja. Ugyanakkor a helyi norma más jogszabály közbejötte nélküli, közvetlenül Alaptörvénybe ütközését állító indítványt (indítványrészt) az Önkormányzati Tanácsnak nincs hatásköre vizsgálni. (Köf.5.014/2020/9.) A Kúria Önkormányzati Tanácsa és az Alkotmánybíróság hatásköreinek elhatárolása szempontjából fontos szabályt rögzít az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 37. § (1) bekezdése, amely szerint, ha a vizsgálat tárgya – az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata nélkül – kizárólag az Alaptörvénnyel való összhang megállapítása, akkor az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdésében adott felhatalmazás alapján az Alkotmánybíróság vizsgálja az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját és nem a Kúria Önkormányzati Tanácsa. Abban az esetben, amennyiben más jogszabályba ütközés és az Alaptörvény-ellenesség együtt jelentkezik, úgy van hatásköre a Kúria Önkormányzati Tanácsának eljárni (Köf.5.036/2020/4. számú határozat).” (Köf.5.022/2021. határozat, Indokolás [43]).
  4. A Kúria tehát elsőként azt állapította meg, hogy az Ör. vonatkozásában kizárólag az alapjogok közötti összeütközés vizsgálatra nincs hatásköre, az a fentiekre figyelemmel az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. Az indítványozó ez irányú lehetőségét az Mötv. 129. § d) pontja tartalmazza, amely szerint a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter a helyi önkormányzatokért felelős miniszterrel egyetértésben a kormányhivatal javaslatának megvizsgálását követően – a feltételek fennállása esetén – kezdeményezi a Kormánynál annak indítványozását, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja felül az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját.
  5. Jelen ügyben azonban az indítványozó az Ör. vizsgálata során az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdését és XII. cikk (1) bekezdését nem(csak) önmagában, hanem más jogszabály – a Mötv. és a Kertv. rendelkezései – értelmezése kapcsán kérte figyelembe venni.
  6. Az Alaptörvénnyel összhangban történő jogszabályértelmezés a bíróságok kötelezettsége. Az Alaptörvény 28. cikk első mondata értelmében a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az Alkotmánybíróság pedig kifejezetten a bíróságok feladataként állapította meg a következőket: „A bíróságnak a jogszabályok adta értelmezési mozgástér keretein belül azonosítania kell az elé kerülő ügy alapjogi vonatkozásait, és a bírói döntésben alkalmazott jogszabályokat az érintett alapjog alkotmányos tartalmára tekintettel kell értelmeznie.” (3/2015. (II. 2.) AB határozat Indokolás [17]).
  7. A fentiek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsának az Ör. – a Kertv. és az Mötv. rendelkezéseibe ütközése – vizsgálata során tekintettel kellett lenni az Alaptörvény indítványozó által jelölt rendelkezéseire is.

II.

  1. Az Ör. indítványban támadott 2. §-a szerint „[a] magánszálláshely és az egyéb szálláshely esetében a magánszálláshelyen és az egyéb szálláshelyen az egy naptári éven belül szálláshely-szolgáltatás céljára felhasználható napok száma: 0.”
  2. A Kertv. 6/D. § (3) bekezdés értelmében „[a] települési (Budapesten a kerületi) önkormányzat képviselő-testülete, a fővárosi önkormányzat által közvetlenül igazgatott terület tekintetében a fővárosi önkormányzat közgyűlése (a továbbiakban együtt: önkormányzat) rendeletben állapíthatja meg a magánszálláshelyen és az egyéb szálláshelyen az egy naptári éven belül szálláshely-szolgáltatás céljára felhasználható napok számát.” A Kertv. 12. § (5a) pontja pedig a fentieknek megfelelő önkormányzati rendelet megalkotására ad felhatalmazást.
  3. Az ügyben felmerült alapkérdés, hogy a szálláshely-szolgáltatás céljára felhasználható napok számának „0”-ban való meghatározása ellentétes-e a Kertv. fenti rendelkezéseivel, különös tekintettel arra, hogy az Ör. bizonyos típusú (airbnb) szálláshelyszolgáltatást, mint vállalkozási formát lehetetlenné teszi. Ebben a tekintetben a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Kertv. felhatalmazó rendelkezése értelmezését a munka-és foglalkozás szabad megválasztása, illetve a vállalkozáshoz való jog bevonásával végezte el.
  4. Az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdése értelmében „Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik.”, a XII. cikk (1) bekezdés pedig kimondja, hogy „[m]indenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. Képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához.”
  5. Az Alkotmánybíróság legutóbb a 3323/2024. (VII. 29.) AB határozatában foglalta össze a vállalkozás jogával kapcsolatos gyakorlatát. E szerint „a vállalkozáshoz való jog alapjog, amely azt jelenti, hogy bárkinek az Alaptörvényben biztosított joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése. A vállalkozás joga azonban egy bizonyos, a vállalkozások számára az állam által teremtett közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását, másként megfogalmazva a vállalkozóvá válás lehetőségének – esetenként szakmai szempontok által motivált feltételekhez kötött, korlátozott – biztosítását jelenti. A vállalkozás joga nem abszolutizálható, és nem korlátozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga egy meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent – de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül –, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást {54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 340, 341–342.; megerősítette a 32/2012. (VII. 4.) AB határozat, Indokolás [155]}. Az Alkotmánybíróság a vállalkozáshoz való alapjog alkotmányos tartalmának a meghatározása során arra is rámutatott, hogy »[a] vállalkozáshoz való jognak nem tulajdonítható olyan jelentés, amely szerint a már működő vállalkozásokra vonatkozó jogi környezet módosíthatatlan lenne« {282/B/2007. AB határozat, ABH 2007, 2168.; megerősítette a 32/2012. (VII. 4.) AB határozat, Indokolás [161]}. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a foglalkozáshoz, vállalkozáshoz való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. Ezen korlátozások alkotmányossága ugyanakkor más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is eltérő a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének megfelelően. A foglalkozáshoz, vállalkozáshoz való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja. A szubjektív feltételek előírása is a választási szabadság korlátozása. Ezek teljesítése azonban elvileg mindenkinek nyitva áll (ha nem, akkor a korlát objektív). Ezért a jogalkotó mozgástere némileg nagyobb, mint az objektív korlátozásnál. Végül a foglalkozás gyakorlásának korlátai jórészt szakmailag és célszerűségi szempontokból indokoltak, alapjogi problémát csak határesetekben okoznak.” (Indokolás [142])
  6. Jelen ügyben megállapítható, hogy az Ör. 2. §-ában meghatározottak objektív korlátot tartalmaznak, mivel az Önkormányzat a felhasználható napok számát „0”-ban határozta meg bizonyos szállás-típusok, vállalkozási formák vonatkozásában. Mindezek mellett az is megállapítható, hogy az Ör. e szabálya nem minden szálláshely-szolgáltatás tekintetében irányadó, csak a magánszálláshelyre és az egyéb szálláshelyre vonatkozóan érvényesül. E szálláshelytípusokat az Ör. 1. §-a a Kertv. 2. § 39. pontjában és 40. pontjában foglalt fogalommeghatározás szerint állapítja meg, azaz 
    „39. magánszálláshely: az a nem kizárólag szálláshely-szolgáltatás folytatása céljából, magánszemély vagy egyéni vállalkozó által hasznosított lakás, üdülő vagy emberi tartózkodásra alkalmas gazdasági épület, illetve azok egy lehatárolt részének és hozzátartozó területének hasznosítása, ahol a szobák száma legfeljebb nyolc darab, és az ágyak száma legfeljebb tizenhat darab, 
    40. egyéb szálláshely: nem kizárólag szálláshely-szolgáltatás folytatása céljából létesített épületben, de szálláshely-szolgáltatási céllal és nem magánszemély vagy nem egyéni vállalkozó által hasznosított, önálló rendeltetési egységet képező épületrész, ahol az egy szobában található ágyak külön-külön is hasznosításra kerülhetnek, illetve a szobák száma legfeljebb huszonöt, és az ágyak száma legfeljebb száz,”
  7. Az Ör. 2. §-a tehát csak két szálláshely-típust érint, azokat, amelyek nem kizárólag szálláshely-szolgáltatás folytatása céljából létesített épületekben működnek. Ezen túlmenően az Ör. a szálláshely-szolgáltatást – mint vállalkozási formát – nem érinti.
  8. A Kertv. 2. § 22. pontja szerint „szálláshely: szálláshely-szolgáltatás folytatása céljából létesített vagy használt épület, önálló rendeltetési egységet képező épületrész vagy terület…”, a 23. pont alapján pedig szálláshely-szolgáltatás: „üzletszerű gazdasági tevékenység keretében rendszerint nem huzamos jellegű, éjszakai ott-tartózkodást, pihenést is magában foglaló tartózkodás céljára szálláshely nyújtása és az ezzel közvetlenül összefüggő szolgáltatások nyújtása.”
  9. A fentiek alapján megállapítható, hogy aki Budapest VI. kerületében (Terézvárosban) szálláshely-szolgáltatást szeretne nyújtani, az nincs elzárva ettől a tevékenységtől. Az objektív korlát csak az egyéb és a magánszálláshelyet érinti.
  10. Az Alkotmánybíróság fenti gyakorlatára figyelemmel senkinek nincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent – de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül – hogy az állam vagy az önkormányzat ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást. Ezt pedig – azaz a szálláshely-szolgáltató vállalkozást – az Ör. 2. § -a nem teszi lehetetlenné.
  11. A Kúria Önkormányzati Tanácsa továbbá utal arra a fentebb idézett alkotmánybírósági gyakorlatra, hogy a vállalkozáshoz való jognak nem tulajdonítható olyan jelentés, amely szerint a már működő vállalkozásokra vonatkozó jogi környezet módosíthatatlan lenne. Erre vonatkozóan azonban a jogbiztonságból is fakadó követelmény, hogy az érintetteknek kellő idő álljon rendelkezésre a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez [lásd még: a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (3) bekezdés]. Ennek a követelménynek az Ör. megfelel, hiszen azt 2024. október 31-én hirdették ki, az Ör. 7. §-a szerint azonban az Ör. csak 2026. január 1-én lép hatályba. Tehát a vonatkozó vállalkozásoknak kellő idő áll rendelkezésre a jogi környezet megváltozásához való alkalmazkodásra. A jogi környezet megváltozásának célja pedig legitim cél: a Budapest VI. kerületében (Terézvárosban) élők magán-és családi életének, otthonának tiszteletben tartása. Ez utóbbi az Alaptörvény – az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdése – által védett alapjog.
  12. A Kúria Önkormányzati Tanácsa ezt követően – az Alaptörvény 28. cikkét bevonva – megvizsgálta, hogy a Kertv. 6/D. §-a és 12. § (5a) bekezdése alapján a szálláshelyszolgáltatás céljára felhasználható napok számaként a „0” nap meghatározható-e.
  13. A Kertv. fenti rendelkezései önkormányzati rendelet megalkotására felhatalmazó szabályok. A Kertv. meghatározza a felhatalmazás kereteit és tartalmát.
  14. A Kertv. 6/D. § (4) bekezdése értelmében „[h]a az önkormányzat a (3) bekezdés alapján a magánszálláshelyen és az egyéb szálláshelyen az egy naptári éven belül szálláshely-szolgáltatás céljára felhasználható napok számát nem határozta meg, abban az esetben e tevékenység időbeli megkötés nélkül végezhető.” Tehát a Kertv. az ún. „felső határt meghúzza”: az év valamennyi napján nyújtható a szolgáltatás, ha ezzel a felhatalmazással az önkormányzat nem él. Ugyanakkor ún. „alsó határt” nem állapít meg a törvény, nem határozza meg, hogy az egy naptári éven belül szálláshely-szolgáltatás céljára felhasználható napok száma minimum mennyi kell, hogy legyen (nem mondja ki, hogy pl. 15 napnál rövidebb egy évben nem lehet). Ebből a szempontból közömbös, hogy az önkormányzat 1 napot vagy 0 napot határoz meg, az 1 nap ugyan úgy lehetetlenné tenné a szálláshely-szolgáltatást e két szálláshely-típusban, mint az Ör. 2. §-ának vizsgált szövege.
  15. Ugyanakkor ismét hangsúlyozza a Kúria, hogy az adott két szálláshelyszolgáltatás-típusban a napok számának Ör.-beli rendezése nem teszi lehetetlenné a vállalkozáshoz való jog gyakorlását. Maga az Ör-hez fűzött indokolás is arra mutat rá, hogy ezzel a szabályozással „az ingatlanok visszakerülnek a lakáspiacra, mely folyamat hozzájárulhat a lakhatási válság enyhítéséhez. Az albérletek számának jelentős növekedése az albérletárak csökkentését eredményezheti.” Tehát a más szálláshely-szolgáltatás lehetőségére maga az önkormányzat is utal (részletesen a jelen ügyhöz beadott védiratában is).
  16. Az indítványozó a Kertv. 6/D. §-ához fűzött indokolására is hivatkozott a tekintetben, hogy az indokolás korlátozásról beszél nem pedig tiltásról. Így az indítványozó idézte az indokolásból azt a részt, amely szerint „a magánszálláshely és az egyéb szálláshely nyújtására irányuló tevékenység korlátozására helyben, az önkormányzat mérlegelése szerint abban az esetben és ezen belül is olyan mértékben kerülhet sor, amely a helyi viszonyok alapján indokolt”, valamint, hogy „a helyben lakók magánélethez való joga, az otthon nyugalma, valamint a magánszálláshely üzemeltető érdekei közötti egyensúlyt a helyi önkormányzatok tudják megteremteni azzal, hogy hatékony fellépési lehetőséget kapnak a helyi lakosok érdekeivel ellentétesen üzemeltetett magánszálláshelyekkel szemben.”
  17. A törvényhez tartozó előterjesztői indokolás jogszabályértelmezéskor történő figyelembevételét az Alaptörvény hetedik módosítása óta – 2019. január 1-jétől – az Alaptörvény 28. cikke is tartalmazza, azaz az indítványozó alappal hivatkozott rá. A Kúria megítélése szerint azonban a Kertv. 6/D. §-ához fűzött indokolásból sem következik, hogy az Önkormányzat – a helyi sajátosságok alapján – a felhasználható napok számát ne határozhatta volna meg „0”-ban. Ahogy a törvényszöveg, úgy az indokolás sem szól arról, hogy legalább hány napot kell meghatároznia az önkormányzatnak, ellenben annál inkább szól a helyi érdekek figyelembevételéről, a helyben lakók otthonának, magánéletének a nyugalmáról.
  18. Megállapítható, hogy a jelen ügyben vizsgált Ör. a Kertv. indokolásában kiemelt célt szolgálja, a cél szerinti értelmezésnek megfelel. Maga az önkormányzat utal arra az Ör-hez fűzött indokolásban, hogy „az egyéb-és magánszálláshelyek működésével érintett kb. 620 lakóházban élők életminősége – többek között éjszakai pihenéshez való hozzáférése – javul, mivel az ilyen típusú ingatlanhasználat legtöbbször hangoskodással, rongálással és szemeteléssel jár.”
  19. A Kúria Önkormányzati Tanácsa e körben végül utal arra, hogy nem teszi törvénysértővé az Ör. 2. §-át az, hogy a Kertv. 6/D. §-ához fűzött indokolás csak korlátozásról szól, nem pedig tiltásról. Hangsúlyozandó, hogy a törvényhez tartozó előterjesztői indokolás nem norma, azt normatív rendelkezésként figyelembe venni nem lehet. Az Alaptörvény 28. cikke is csak az egyik értelmezési szempontként tartalmazza az indokolás figyelembevételét az Alaptörvénnyel való összhang és a jogszabály célja szerinti értelmezést előíró objektív teleológiai módszer együttes érvényesülése mellett. Ezért szól úgy a Jat. 18. § (7) bekezdése, hogy „[a] jogszabály tervezetéhez tartozó indokolás kötelező erővel nem rendelkezik.” Egyébiránt – az Alaptörvény 28. cikke szerinti a jogszabály objektív célját figyelembe veendő módszer alapján – a Kertv. vonatkozó rendelkezése és az Ör célja egybeesik: megteremteni a magán-és családi élet, az otthon nyugalmának – azaz az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdése által garantált alapjog – tiszteletben tartását. Tehát mind az Alaptörvénnyel összhangban történő, mind a jogszabályok objektív célját figyelembe veendő, mind a jogszabály céljának feltárásához az indokolás bevonását is lehetővé tévő jogértelmezési módszer alapján arra a következtetésre jutott a Kúria, hogy a Kertv. 6/D. §-át és 12. § (5a) bekezdését nem lehet úgy értelmezni, amely alapján az Ör. 2. §-ának törvényellenessége megállapítható lenne.
  20. Összefoglalva: figyelembe véve a helyben lakók érdekét, továbbá, hogy a vállalkozáshoz való jog gyakorlását a szálláshely-szolgáltatás tekintetében az Ör. nem teszi lehetetlenné és figyelembe véve azt is, hogy a Kertv. nem határozza meg a szálláshely-szolgáltatásra felhasználható napok minimum számát, a Kúria Önkormányzati Tanácsa úgy ítélte meg, hogy az Ör. Kertv.-vel való ellentéte nem állapítható meg.

III.

  1. Az indítványozó az Ör. törvényellenességét az Mötv. 9. §-ába ütközésre hivatkozással is állította. Az Mötv. e rendelkezése szerint: „Az e törvényben meghatározott jogokat jóhiszeműen, a kölcsönös együttműködés elvét figyelembe véve, a társadalmi rendeltetésüknek megfelelően kell gyakorolni.”.
  2. A Kúria megállapította, hogy az Ör. nem ütközik az Mötv. 9. §-ába sem az alábbiak szerint:
  3. Az Alaptörvény 31. cikk ​(1) bekezdése kimondja, hogy „Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek.”, a 32. cikk ​(1) bekezdés a) pontja értelmében pedig „[a] helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között rendeletet alkot;” Azzal, hogy az Önkormányzat megalkotta az Ör.-t, nem élt vissza jogalkotói hatalmával, azt a társadalmi rendeltetésének megfelelően gyakorolta. Maga az Alaptörvény fenti rendelkezése mondja ki, hogy az önkormányzatok társadalmi rendeltetése a helyi közügyek intézése. Az, hogy az önkormányzat a helyi lakosok nyugalmának a védelme érdekében a szálláshely-szolgáltatás egészét tekintve olyan korlátot állított, hogy az egyéb és a magánszálláshely szolgáltatást nem teszi lehetővé, arányos beavatkozásnak tekintendő, az sem a jóhiszeműség, sem az együttműködés elvét nem sérti.
  4. A fentiekre figyelemmel a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján a rendelkező részben foglaltak szerint, az indítvány elutasításáról határozott.

A döntés elvi tartalma

  1. Az önkormányzati rendeletben a magánszálláshely és egyéb szálláshely esetében a szálláshely-szolgáltatás céljára felhasználható napok számának „0”-ban való meghatározása a helyi lakosok nyugalmának a védelme érdekében nem ellentétes-e a Kertv. 6/D. § (3) bekezdésével és a 12. § (5a) bekezdésében adott törvényi felhatalmazással.
  2. Az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját a Kúria Önkormányzati Tanácsa csak abban az esetben vizsgálja, amennyiben a más jogszabályba ütközés és az alaptörvény-ellenesség együtt jelentkezik.

Záró rész

  1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése alapján tárgyaláson kívül bírálta el.
  2. A helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
  3. Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése szerint a feleket teljes költségmentesség illeti meg és a saját költségeiket maguk viselik.
  4. A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2025. november 11. 

Dr. Balogh Zsolt s.k. a tanács elnöke 
Dr. Dobó Viola s.k. előadó bíró 
Dr. Bögös Fruzsina s.k. bíró 
Dr. Kiss Árpád Lajos s.k. bíró 
Dr. Sugár Tamás s.k.bíró