A Kúria
Önkormányzati Tanácsának
végzése
Az ügy száma: Köf.5.019/2024/8.
A tanács tagja:
Dr. Kalas Tibor a tanács elnöke,
Dr. Demjén Péter előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt bíró,
Dr. Dobó Viola bíró,
Dr. Hajnal Péter bíró
Az indítványozó: Fővárosi Törvényszék
Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros Önkormányzata (Cím1)
Az érintett önkormányzat képviselője: Dr. Molnár György kamarai jogtanácsos (Cím2)
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Budapest Főváros Önkormányzata Közgyűlésének a Budapest Főváros Önkormányzata Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 1/2020. (II. 5.) önkormányzati rendelete 1. számú melléklet 7.4. sorának más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló indítványt visszautasítja.
Ezen végzés ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
- A Fővárosi Törvényszék előtt 4.K.701.102/2024. számon indult közigazgatási per felperese 2022. október 12. napján filmforgatás célú közterülethasználat céljából 2022. október 25. napjára közterület használati hozzájárulás kiadását kérte Budapest Főváros Önkormányzata főjegyzőjétől. A főjegyző 2023. március-3-án kelt, FPH058/812-6/2023. számú végzésében az eljárást megszüntette. A felperes fellebbezésére Budapest Főváros Önkormányzat Közgyűlése (a továbbiakban: Közgyűlés) – mint másodfokú hatóság – a végzés indokolását egy pontban módosította, egyebekben a döntést 2023. május 15. napján kelt FPH058/712-9/2023. számú végzésével helybenhagyta.
- A felperes keresete folytán eljáró Fővárosi Törvényszék a 2023. november 6. napján kelt, 4.K.702.355/2023/9. számú ítéletében a másodfokú végzést megsemmisítette és a Közgyűlést új eljárás lefolytatására kötelezte. Az ítélet ellen a felperes felülvizsgálati kérelemmel élt.
- A főjegyző 2023. december 12. napján kelt a FPH058/812-22/2023. számú végzésével (a továbbiakban: felfüggesztő végzés) a bíróság által elrendelt új eljárást felfüggesztette a felülvizsgálati kérelem jogerős elbírálásáig. Döntését Budapest Főváros Önkormányzata Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 1/2020. (II. 5.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 1. melléklet 7.4. pontjára alapította.
- A Kúria a felülvizsgálati kérelem befogadását 2024. január 17. napján kelt Kfv.IV.37.803/2023/2. számú végezésével megtagadta. Erre tekintettel a főjegyző 2024. február 5. napján kelt FPH058/442-6/2024. számú végzésével (a továbbiakban: visszavonó végzés) a korábbi felfüggesztő végzését visszavonta. Az említett végzések jogorvoslati kioktatása szerint a döntések ellen a közléstől számított 15 napon belül Budapest Főváros Önkormányzata Közgyűléséhez címzett, de a Főjegyzőnek benyújtandó fellebbezést lehet előterjeszteni.
- A felperes - a fellebbezésről kapott tájékoztatás ellenére - keresetet terjesztett elő mind a felfüggesztő, mind az azt visszavonó végzéssel szemben, kérve azok megsemmisítését. A felperes szerint a végzések elleni helyes jogorvoslat a fellebbezés helyett a közigazgatási per lett volna. A Közgyűlés ugyanis nem ruházhatja át az átruházott hatáskörben hozott döntések elleni fellebbezések elbírálására vonatkozó másodfokú hatáskörét Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 41. § (4) bekezdése és 142/A. § (2) bekezdése alapján. Ez olvasható ki a Köf.5.039/2019/5. számú eseti döntésből is. Mivel álláspontja szerint ügyében nem a megfelelő szerv járt el, kérte a bíróságtól a Kúria önkormányzati tanácsához fordulást, az Ör. 1. melléklet 7.4. sora magasabb jogszabályba ütközése miatt.
- A Főjegyző védiratában a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 48. § (1) bekezdés e) pontjában írt perakadályra hivatkozott, mert a felperes a végzések elleni fellebbezési jogát nem merítette ki. 11. sorszámú beadványában a hivatkozott perakadály miatt az eljárás megszüntetését tartotta szükségesnek. Ebben az iratban hivatkozott arra is, hogy az Ör. nem a fellebbezés elbírálásának jogát ruházta át a Főjegyzőre, mivel az általa meghozható végzések körébe nem tartoznak bele a másodfokú eljárást lezáró döntések.
Az indítvány és az önkormányzat védirata
- A Fővárosi Törvényszék (a továbbiakban: bíróság) a 4.K.701.102/2024/13. számú végzésével az előtte folyó pert felfüggesztette és a Kp. 144. §-a alapján kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az Ör. 1. melléklet 7.4. pontja más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárást.
- Az indítványozó bíróság kifejtette, hogy a Főjegyző az Mötv. 81. §-a alapján a helyi önkormányzat szerve, ezért az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 116. § (3) bekezdésére figyelemmel alkalmazandó 116. § (2) bekezdés b) pontja alapján a végzései ellen fellebbezésnek van helye. A Kp. 4. § (2) bekezdése és 48. § (1) bekezdés e) pontja és a 81. § (1) bekezdése a) pontja alapján ha a felperes a közigazgatási jogorvoslatot nem merítette ki, az a per szempontjából akadályt képez, a keresetlevelet vissza kell utasítani, ennek elmaradása esetére pedig a pert meg kell szüntetni. A bíróság szerint a perakadály megállapításához az Ör. 1. számú melléklet 7.4. pontjának Ör. 46. § (1)–(2) bekezdéseire figyelemmel történő alkalmazása szükséges.
- Az indítványozó bíróság kifejtette, hogy a Főjegyző a megismételt másodfokú eljárásban a hatáskörét az Ör. 1. melléklet 7.4. sorára alapította, mivel önkormányzati hatósági ügyben először felfüggesztő végzést hozott, mely azonban tartalmát tekintve nem eljárást lezáró döntés; másodszor visszavonó végzést, mely önkormányzati hatósági ügy.
- Az Ör. 46. § (1)-(2) bekezdése szerint a Közgyűlés egyes hatásköreinek gyakorlását az 1. mellékletben meghatározottak szerint a bizottságára, a főpolgármesterre, illetve a főjegyzőre ruházza át. Az 1. melléklet tartalmazza a más közgyűlési rendeletben bizottságra, a főpolgármesterre, illetve a főjegyzőre átruházott hatáskörök jegyzékét is. A bíróság kiemelte, hogy bár az alperes a jelenleg hatályos Ör. szöveggel kapcsolatban tett nyilatkozatot, azt a megelőző eljárásban még nem alkalmazták, ugyanis a végzések meghozatala idején eltérő volt az Ör. 1. melléklet 7.4. sorának szabálya.
- Az Ör. 1. melléklete a Közgyűlés egyes hatásköreinek az átruházásáról rendelkezik, és a 7.4. sor, 2023. december 23. napján hatályos szövege szerint a Főjegyző hatáskörébe tartozik: önkormányzati hatósági ügyben – az eljárást lezáró döntés kivételével – végzés meghozatala. A 2024. február 5. napján hatályos szöveg szerint a Főjegyző átruházott hatáskörébe tartozik önkormányzati hatósági ügyben a végzés meghozatala. A jelenleg hatályos állapot szerint a Főjegyző hatáskörébe tartozik önkormányzati hatósági ügyben végzés meghozatala, a másodfokú eljárásban az eljárást lezáró döntés kivételével.
- Kiemelte, hogy Mötv. 41. § (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület – e törvényben meghatározott kivételekkel – hatásköreit a polgármesterre, a bizottságára, a részönkormányzat testületére, a jegyzőre, a társulására ruházhatja át. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az Mötv. 142/A. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a hatáskörébe tartozó hatósági ügyben (a továbbiakban: önkormányzati hatósági ügy) a hatáskörét önkormányzati rendeletben a polgármesterre, a bizottságára, a társulására vagy a jegyzőre ruházhatja át. A (2) bekezdés szerint ha a képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben a hatáskörét átruházza, elbírálja a fellebbezést, valamint gyakorolja a másodfokú hatóság és – a (3) bekezdés szerinti kivétellel – a felügyeleti szerv feladat- és hatáskörét.
- Érvelése szerint a másodfokú önkormányzati hatósági hatáskört az elsőfokon átruházott hatáskörben hozott döntések elleni fellebbezések elbírálása esetére az Mötv. 142/A. § (2) bekezdése egységesen szabályozza. Az Mötv. 142/A.§-ban írt fellebbezés elbírálása nemcsak a másodfokú eljárást lezáró döntés meghozatalát foglalja magába, hanem eljárási cselekmények sorozatát jelenti, mely a fellebbezésnek a másodfokú hatósághoz történt megérkezésétől az eljárást lezáró döntés meghozataláig tart. Ez következik az Ákr. 119.§ (4) bekezdés első mondatából is.
- Az indítványozó bíróság szerint az Mötv. 142/A. § (2) bekezdése egyértelműen rendelkezik az önkormányzati hatósági ügyekben a másodfokú hatósági hatáskört gyakorló szervről, mégpedig úgy, hogy a fellebbezés elbírálásának egész folyamatára ugyanazon szervet jelöli ki. Így nem megfelelő az Ör. 1. melléklet 7.4. sorában tett előírás, mely azt eredményezte, hogy a fellebbezés elbírálása során csak határozatok és egyes végzések meghozatala esetére maradt meg a közgyűlés hatásköre.
- Hivatkozott továbbá arra is, hogy az Ör. 1. melléklet 7.4. sora nem a felel meg az Mötv. 142/A. § (1) bekezdésben foglalt követelménynek sem, mivel a hatáskört nem valamely - az Ákr. 7. § (2) bekezdésében meghatározott ügyre - nézve ruházza át, hanem az egyes döntések meghozatalára, attól függően, hogy azok formája végzés-e vagy határozat. Bár az egyes időállapotokban némileg eltérő tartalmú a szabályozás, de nincs tekintettel arra sem, hogy a közgyűlés első- vagy másodfokú önkormányzati hatóságként jár-e el. Az Mötv. 142/A. § (1)-(2) bekezdése együttes értelmezéséből az is következik, hogy a képviselő testület (a jelen esetben a közgyűlés) az elsőfokú önkormányzati hatásköreit ruházhatja át, de a másodfokú önkormányzati hatóságként megillető hatáskörét nem.
- Mindezek alapján az indítványozó bíróság arra az álláspontra jutott, hogy magasabb jogszabályba ütközik az Ör. 1. melléklet 7.4. pontja, mivel az alapján adott esetben a másodfokú végzés meghozatala körében nem a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság jár el, hanem olyan szerv, aki arra a fent ismertetett szabályok és összefüggések szerint nem lehet jogosult.
- Az Önkormányzati Tanács a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése szerint alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
- Az érintett önkormányzat védiratában kérte, hogy a Kúria az indítványt a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján utasítsa el. Kifejtette, hogy az indítvány a törvényi előírásoknak nem felel meg, az indítványozó bíróság a vitatott Ör. rendelkezésének eltérő időállapotban hatályos szövegezésére hivatkozik. Továbbá a védirat részletes érdemi indokolásában összességében azt állította, hogy az Ör. megfelel a magasabb szintű jogszabályoknak.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
- Az indítvány érdemi vizsgálatára az alábbiak szerint nem volt lehetőség.
- A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 144. §-a alapján, ha a bíróságnak az előtte folyamatban lévő eljárásban önkormányzati rendelet olyan rendelkezését kell alkalmaznia, amelynek más jogszabályba ütközését észleli, a bírósági eljárás felfüggesztése mellett a Kúriánál indítványozza az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárást.
- A Kp. 139. § (1) bekezdése szerint az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárásban a Kp. szabályait a XXV. fejezetben foglalt eltérésekkel, a normakontroll sajátosságaira figyelemmel kell alkalmazni. A Kp. 140. § (1) bekezdése értelmében a normakontroll eljárást indítvánnyal kell megindítani, amelyre a keresetlevél szabályait kell alkalmazni. Ezen utaló szabályból következően az indítványnak meg kell felelnie a Kp. 37. § (1) bekezdés f) és g) pontja szerinti követelményeknek, azaz tartalmaznia kell az önkormányzati rendelet konkrét rendelkezéseivel okozott jogsérelmet, az annak alapjául szolgáló tények, illetve azok bizonyítékai előadásával és a Kúria Önkormányzati Tanácsának döntésére irányuló határozott kérelmet.
- A Kp. 143. § (2) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének megállapítására irányuló indítványnak a keresetlevélhez képest többletelőírásoknak is meg kell felelnie, így a jogszabályok puszta megjelölésén túl szükséges annak előadása is, hogy az indítványozónak a szóban forgó rendeletet az előtte fekvő eljárásban alkalmaznia kell, és miként jutott arra a következtetésre, amely szerint az önkormányzati rendelet (vagy annak valamely rendelkezése) törvénysértő (Köf.5004/2021/3., Köf.5015/2022/9., Köf.5.001/2024/6.).
- Az indítvány érdemi vizsgálatára – a fentebb ismertetett követelményeket figyelembe véve – nem volt lehetőség.
- Az indítványozó bíróság a vitatott Ör. három időállapot szerinti szövegezését is megjelölte indítványában, ugyanakkor azt nem indokolta és nem fejtette ki, hogy az előtte folyó ügyben ezen szövegváltozatok közül melyiket és mi alapján kellene alkalmaznia a jogvita eldöntése során. Annak megállapítása, hogy az adott jogvita keretei között – jelen esetben a közigazgatási per sajátosságaira is tekintettel – milyen anyagi és eljárásjogi szabály, így különösen, hogy a vitatott Ör. mely időállapot szerinti szövegezése az alkalmazandó az ügyben, az indítványozó bíróság feladata, azt a Kúria Önkormányzati Tanácsa nem végezheti el helyette. Márpedig a Kp. 144. §-a alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa a bírói indítvány alapján csak az önkormányzati rendelet olyan rendelkezését vizsgálhatja, melyet az indítványozónak az előtte folyamatban lévő eljárásban alkalmaznia kell.
- A Kúria Önkormányzati Tanácsa hangsúlyozza, hogy az indítványozó szerepét nem veheti át, ugyanis a bírói indítványra indult, önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárás során csak az indítvány és a védirat keretei között vizsgálódhat.
- A Kúria Önkormányzati Tanácsa már a Köf. II. 5.008/2024/5. számú határozatában arra a következtetésre jutott a Kp. rendelkezéseit megvizsgálva, hogy a normakontroll eljárásra vonatkozóan a Kp. szabályait a Kp. XXV. fejezetében foglalt eljárások sajátosságaira tekintettel kell értelmezni. Erre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa az eljárást a Kp. 139. § alapján alkalmazandó Kp. 48. § (1) bekezdés k) pontja alapján visszautasította.
A döntés elvi tartalma
- Az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközését állító bírói indítványnak pontosan meg kell jelölnie a vitatott önkormányzati rendelet azon rendelkezését és időállapotát, melyet az előtte folyamatban lévő ügyben alkalmazni kell.
Záró rész
- A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
- Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
- A végzés elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2024. október 22.
Dr. Kalas Tibor s.k. a tanács elnöke
Dr. Kalas Tibor s.k. a tanács elnöke Dr. Demjén Péter
aláírásában akadályozott előadó bíró helyett
Dr. Balogh Zsolt s.k. bíró
Dr. Dobó Viola s.k. bíró
Dr. Hajnal Péter s.k. bíró