A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
határozata
Az ügy száma: Köf.5017/2020/4.
A tanács tagja: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke; Dr. Kiss Árpád Lajos előadó bíró, Dr. Horváth Tamás bíró
Az indítványozó: Kúria
Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros I. Kerület Budavári Önkormányzat (1014 Budapest, Kapisztrán tér 1.)
Az ügy tárgya: helyi építési szabályzat
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
– megállapítja, hogy Budapest Főváros I. Kerület Budavári Önkormányzat Képviselő-testületének Budapest I. kerületi Építési Szabályzatáról szóló 16/2000. (VIII. 15.) Kt. számú önkormányzati rendelete 20. § (3) bekezdés b) pontja, 45. § 4. számú táblázat L1-KP–1 övezetre vonatkozó beépítési előírásai, a 46. § (1) bekezdés 69. tömb a) pont 3. alpontja és 49. § -a más jogszabályba ütközik és ezért azokat megsemmisíti;
– megállapítja, hogy a fenti, más jogszabályba ütköző rendelkezések nem alkalmazhatóak a Kúria előtt Kfv.IV.37.967/2019. számon folyamatban lévő perben, valamint valamennyi, a jelen határozat meghozatalának időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben;
– elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
– elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] A felperesi jogelődök tulajdonában álló Budapest I. kerület belterület 6744 helyrajzi számú, természetben Budapest I...... út ….. szám alatt található 712 m2 alapterületű ingatlan 406 m2 kiterjedésű részét a Magyar Állam kisajátította és a kisajátított telekrészt is magába foglalóan kialakította a szomszédos ….. utcáról nyíló telekrészből 6742 helyrajzi szám alatti, természetben a …....... szám alatt található 1888 m2 területű, "kivett lakóház, udvar, gazdasági épület" megnevezésű ingatlant. A Budapest Főváros I. Kerület Budavári Önkormányzat (a továbbiakban: Önkormányzat, alperesi beavatkozó) tulajdonába került ingatlant a Budapesti Városrendezési és Építési Keretszabályzatáról szóló 47/1998. (X. 15.). Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: BVKSZ) és a Fővárosi szabályozási kerettervről szóló 46/1998 (X. 15.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: FSZKT) L1 – "jellemzően zártsorú beépítésű lakóterület" övezetbe sorolta.
[2] A 6742 helyrajzi számú ingatlant a Budavári Önkormányzat Képviselő-testületének a Budapest I. kerületi Építési Szabályzatáról szóló 16/2000. (VIII. 15.) Kt. számú önkormányzati rendelete (a továbbiakban: KÉSZ) alapján két övezet (az L1-V1-Z és az L1-KP–1) is kettészelte és a KÉSZ mellékletét képező 19. számú telekalakítási tervlap szerint az ingatlan további négy telekre volt felosztható. A tervrajznak megfelelő telekalakítást az Önkormányzat 2011. évben végrehajtotta és a 6742 helyrajzi számú ingatlant 408 m2, 389 m2, 371 m2 L1-V1-Z övezetben fekvő (6742/1-3 helyrajzi számú) és egy 720 m2 alapterületű L1-KP–1 övezetbe tartozó (6742/4 helyrajzi számú) telkekre megosztotta.
[3] A KÉSZ szabályozási tervlapja a a …... út és a ….... utca közötti területen a hegyoldalban található, a ….. út felőli oldalán a felperesi 6744 helyrajzi számú ingatlanon álló épület hátsó teraszával határos 6742/4 helyrajzi számú telek (a továbbiakban: perbeli telek) vonatkozásában további megosztást nem tesz lehetővé. A telken a felperesi jogelőd által helyreállított kerti út és egyben lépcső, valamint az ahhoz tartozó támfal található.
[4] A felperesi jogelőd, mint a 6744 helyrajzi számú ingatlan részbeni tulajdonosa telekalakítási eljárás iránti kérelmet terjesztett elő a 6742/4 helyrajzi számú ingatlan megosztása iránt. A kérelmet az alapper alperese elutasította, a telekalakítást nem engedélyezte, rögzítve, hogy a KÉSZ az L1-KP–1 jelű közpark tekintetében a legkisebb telekméretet nem határozza meg, így figyelembe kell venni a Budapesti Városrendezési és Építési Keretszabályzatról szóló 47/1998. (X.15.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: BVKSZ) 57.§-át, amely az L1 keretövezet telkeinek legkisebb méretét 600 m²-ben határozza meg. Miután a telekalakítás folytán kialakított telekméretek ezt nem érnék el, a telekalakítás engedélyezése sértené a BVKSZ hivatkozott rendelkezését, nem elégítik ki a telekalakításnak az épített környezetről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 23. § (1) bekezdésében foglalt előírásait.
[5] A határozattal szemben a felperesi jogelődök keresetet terjesztettek elő, melyben hivatkoztak arra, hogy a KÉSZ nem lehet ellentétes magasabb rendű jogszabályokkal. Kifejtették, hogy a közpark és közkert beépítésre nem szánt zöldterület az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Kormányrendelet (a továbbiakban: OTÉK) rendelkezései alapján. A KÉSZ a perbeli telket tévesen sorolta közpark övezetbe.
[6] A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a keresetet elutasította, a KÉSZ 44. § (3) bekezdésére és 45. §-ára hivatkozással rögzítve, hogy perbeli telket a helyi jogalkotó az L1 jelű nagyvárosias keretövezeten belül a KP–1 alövezetként képzett közparknak minősítette, amelyet zöldterületként való felhasználás jellemez. A perbeli telek ingatlan-nyilvántartási szempontból nem minősül közterületnek, illetve az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 30/E. § (1)-(2) bekezdéseiben foglalt közterület-alakításnak sem feleltethető meg, mivel a földhivatali alaptérképen nincs zárójelben a megjelölés, így az nem közterület. Az OTÉK 1. mellékletének 67. és 71. pontjai által meghatározott közkert és közpark fogalmakból azt a következtetést vonta le, hogy a közpark olyan közterületen lévő zöldterület, amelynek mérete legalább 1 ha. Az Önkormányzat azzal, hogy a perbeli telket zöldterület felhasználási egységként kívánja hasznosítani és azt közpark elnevezéssel illette, nem jelenti azt, hogy a perbeli ingatlan automatikusan közterületté, közparkká vált volna, ezért az ingatlanra vonatkozóan nem tartotta alkalmazhatónak a közterületre vonatkozó szabályokat. Mindezek alapján megállapította, hogy az L1-KP–1 jelű övezet a „nagyvárosias lakóterület” övezeten belül képzett olyan speciális alövezet, melyre jellemzői alapján a beépítésre szánt területfelhasználási egységre vonatkozó beépítési szabályok az irányadóak. A KÉSZ a zöldterületre vonatkozóan ugyan speciális szabályozást tartalmaz, de az nem ellentétes a BVKSZ, az OTÉK és az Étv. egyéb rendelkezéseivel.
[7] A jogerős ítélet ellen a felperes nyújtott be felülvizsgálati kérelmet. Álláspontja szerint L1-KP–1 nagyvárosi közpark lakóterület besorolást a magasabb rendű szabályozás nem ismer. A KÉSZ 20. § (3) bekezdés 4. pontja ellentétes az OTÉK 6.§-ával. Az OTÉK fogalommeghatározása alapján a perbeli ingatlan térmértéke tekintetében nem közparknak, hanem közkertnek felel meg, ezért a KÉSZ többszöri módosításakor a közkert fogalmát kellett volna alkalmazni. Az OTÉK és az Étv. alapján a közpark és közkert is közterületi zöldterület, ami beépítésre nem szánt területnek minősül, ezért a felperes szerint a "közpark jellegű építési telek" értelmezhetetlen és az teret biztosít a jogalkalmazónak saját érdeke szerinti értelmezésre. Ha a KÉSZ megfelelne az Étv.-nek és az OTÉK-nak, akkor a beépítésre nem szánt területek között kellene felsorolnia a közparkot, mint zöldterületet. A bíróság pontatlanul hivatkozott az OTÉK-nak a KÉSZ megalkotásakor hatályos 111. § (2) bekezdésére is az övezeti besorolás helyességét illetően, amely rendelkezés nem általában tette lehetővé az eltérést a helyi szabályozásban. Ennek a telekmegosztás szempontjából van jelentősége, mert a beépítésre nem szánt területekre vonatkozó KÉSZ 31. § (2) bekezdés d) pontja alapján a telekalakítási kérelem nem utasítható el.
[8] Az Önkormányzat a felülvizsgálati eljárásban nem vitatta, hogy a 6742 helyrajzi számú és az annak megosztását követően létrejött telkek egyike sem közterület. Álláspontja szerint nem jogszabályellenes a perbeli telek L1-KP–1 övezetbe sorolása, mivel az OTÉK egyetlen rendelkezése sem zárja ki a keretövezeti besoroláson belül a helyi sajátosságokat figyelembe vevő helyi övezeti besorolás kialakítását.
Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása
[9] A Kúria felülvizsgálati tanácsa Kfv.IV.37.967/2019/8. számú végzésében indítványozta a Kúria Önkormányzati Tanácsának eljárását, a Budavári Önkormányzat Képviselő-testületének Budapest I. kerületi Építési Szabályzatáról szóló 16/2000. (VIII. 15.) Kt. számú önkormányzati rendelete 20. § (3) bekezdés b) pontja, 45. § 4. számú táblázat L1-KP–1 övezetre vonatkozó beépítési előírásai, a 46. § (1) bekezdés 69. tömb a) pont 3. alpontja és 49. §-a más jogszabályba ütközésének vizsgálatát és egyidejűleg a felülvizsgálati eljárást felfüggesztette.
[10] A Kúria felülvizsgálati tanácsa szerint a támadott kerületi rendeletiszabályozás azzal, hogy az Önkormányzat nem közterületi ingatlanon kíván közparkot létesíteni ellentmond az Étv. és az OTÉK fogalomrendszerének. Ezen ellentmondás okán az Étv.-be és az OTÉK-ba, azaz törvénybe ütközik, így törvényellenessége miatt megsemmisítése indokolt. Hivatkozott ezzel kapcsolatban az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésére, valamint arra, hogy az Önkormányzat a KÉSZ megalkotásakor a tulajdonában álló perbeli ingatlant a szomszédos (6742/1, 6742/2 és a 6742/3 helyrajzi számú) L1-V1-Z övezeti besorolású ingatlanoktól eltérően, a szabályozási tervben zöldterületi célra szolgáló területként nagyvárosi közparknak minősítette és az L1-KP–1 övezetbe sorolta, azonban a beépítésre szánt lakóövezeten belül a 6742 helyrajzi számú ingatlan felosztását követően a KÉSZ 46. § (1) bekezdés 3. a) pontja alapján elkülönített 6742/4 helyrajzi számú nem közterületi ingatlannak „nagyvárosias közpark” alövezetbe sorolása sérti az OTÉK 6. § (1) (2) és (3) bekezdés b) pontját.
[11] Az érintett Önkormányzat a védiratában a szabályozott jogterület sajátosságaira, annak szakmai strukturáltságára továbbá az OTÉK eltérést engedő szabályaira tekintettel az indítvány elutasítását kérte.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[12] Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
[13] Az Ör. vitatott rendelkezései a következők:
20. § (3) bekezdés b) pont: [Lakóterületek:]”Városias, jellemzően zártsorú lakóterület (L2 jelű keretövezet), amely az alábbi helyi övezetekre van felosztva:
L2-V1-Z.................. városias, védett, magas sűrűségű, jellemzően zártsorú beépítésű lakóterület,
L2-V2-Z.................. városias, védett, közepes sűrűségű, jellemzően zártsorú beépítésű lakóterület,
L2-V3-SZ................ városias, védett, alacsony sűrűségű, jellemzően szabadonálló beépítésű lakóterület,
L2-KP–1.................. városi közpark”
45. § 4. számú táblázat utolsó sora tartalmazza az L1-KP–1 övezet területén a telkekre és az építményekre vonatkozó jellemzőket.
46. § (1) bekezdés az L1-V1-Z nagyvárosias, védett, magas sűrűségű, jellemzően zártsorú beépítésű övezetében érvényesülő előírásokat tartalmazza. Az (1) bekezdése a 69. tömbhöz (…...........) tartozóként az a) pont alatt a 6742., a b) pont alatt a 6746 helyrajzi számú ingatlanokat jelöli. Az a) pontban megjelölt 6742 helyrajzi számú ….. utca 39-41-43-45-47. sz. alatti (kisajátítással létrehozott) ingatlan vonatkozásában a 3. alpontban úgy rendelkezik, hogy „a szabályozási terv szerinti telek kialakítása esetén annak övezeti besorolása L1-KP–1”
„49. § (1) Az övezet területén A BVKSZ Z-KP KP keretövezetben meghatározott funkciók helyezhetők el.
(2) L1-KP–1 jelű övezetek területén az építmények kialakítására vonatkozóan a KVÉSZ előírásait az alábbi kiegészítésekkel és eltérésekkel kell alkalmazni.
a) A telkek minden 50 m2-e után legalább egy fa telepítéséről és fenntartásáról kell gondoskodni. Amennyiben a telek adottságai, vagy más ok miatt az előírt számú fa kihelyezése a telken belül nem biztosítható, lehetőleg az érintett telek környezetében kell a pótlást telepíteni.
19. TÖMB (…........)
A tömbben a területet közparkként kell kiépíteni és fenntartani (játszótér)
38. TÖMB (…...............)
64. TÖMB (…..........)
69. TÖMB (…............)
74. TÖMB (….................)
a) ….. u. 11-13. (….. u. 2-4) 7121 hrsz.
1. a telek szabályozási tervlap szerinti megosztását követően a Logodi u. mentén kialakuló új telek övezeti besorolása L1-KP–1.
2. ennek teteje nem építhető be, azt zölddel fedetten kell kialakítani
90. TÖMB (….... – ….. 14386 hrsz. - ….. - …... 14373/2 hrsz. – …. – …. – ….)
a) ... ….. 14372 hrsz.
az …... utcai felületek felújítása esetén azok a szomszédos támfallal azonos burkolattal és architektúrával alakítandók ki”
[14] Ezen hivatkozott rendelkezések jelenleg is hatályban vannak.
[15] A Kúria Önkormányzati Tanácsa több korábbi határozatában rögzítette, hogy az Önkormányzati Tanács bírói kezdeményezés esetén azt a jogot vizsgálja, amelyet a bírónak alkalmaznia kell. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy a hivatkozott rendelkezéseket az indítványozó tanácsnak alkalmaznia kellene, így az érdemi elbírálásnak nem volt akadálya.
[16] Az Önkormányzati Tanácsnak alapvetően abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy lakóövezetben, beépítésre szánt területen az Önkormányzat kialakíthatott-e „nagyvárosias közpark” alövezetet.
[17] Az Alaptörvény 32. cikk (1)-(2) bekezdése „a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között” hatalmazza fel a helyi önkormányzatokat rendeletalkotásra. E rendelkezés szerint „[f]eladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve a törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot”. A 32. cikk (3) bekezdése kimondja, hogy „az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.”
[18] A településfejlesztés és településrendezés a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 13. § (1) bekezdés 1. pontja szerint helyi önkormányzati feladat. A Mötv. 23. § (3) bekezdése felhatalmazza a fővárosi kerületi önkormányzatokat, hogy – törvény keretei között – önállóan gyakorolják a települési önkormányzatokat megillető valamennyi feladat- és hatáskört, amelyet törvény nem utal a fővárosi önkormányzat kizárólagos feladat- és hatáskörébe, valamint ellátják az (1) bekezdésbe nem tartozó településfejlesztési, valamint településrendezési és településüzemeltetési feladatokat. Így a Mötv. 23. § (5) bekezdés 6. pontja a kerületi önkormányzat feladatköreként említi a helyi településrendezési szabályok megalkotását (fővárosi településrendezési terv alapján).
[19] Az ügyben releváns közpark fogalmát az OTÉK 1. számú melléklet 71. pontja határozza meg, amely szerint: „Közpark: több funkciót szolgáló, legalább 1 ha nagyságú közhasználatú közterületi zöldterület, amelynek legkisebb oldalmérete is 80 m-nél nagyobb, amelyet bárki használhat.” A közpark fogalmi eleme tehát – többek között – egyrészről a közterületi, másrészről a zöldterületi jelleg.
[20] Ahogyan az az indítványból kitűnik, az alapeljárás felei nem vitatták, hogy a perbeli ingatlan nem minősült közterületnek. A perbeli ingatlan vonatkozásában a „nagyvárosias közparknak” minősítés ellentétes az OTÉK rendelkezéseivel.
[21] Az Étv. 2. §-ának 2. és 3. pontja megkülönbözteti a beépítésre szánt és a beépítésre nem szánt területeket. Eszerint „Beépítésre nem szánt terület: a település közigazgatási területének a zöldterületi, a közlekedési, a mezőgazdasági, az erdőművelési, illetve az egyéb célra szolgáló része.” „Beépítésre szánt terület: a település közigazgatási területének a beépített, illetve a további beépítés céljára szolgáló területrésze.” A település zöldterületi része így beépítésre nem szánt területnek minősül.
[22] Az OTÉK 6. § (3) bekezdés a) pontja a lakóterületet a beépítésre szánt területek közé sorolja. A perbeli L1-KP–1 alövezet ezen belül minősül a KÉSZ hivatkozott rendelkezései alapján „nagyvárosias közparknak”, azaz – a már kifejtettek szerint – beépítésre nem szánt területnek.
[23] Az Önkormányzati Tanács rámutat arra, hogy helytállóan hivatkozott a Kúria indítványozó tanácsa a Köf.5004/2019/5. számú határozatában foglaltakra, amely szerint az OTÉK rendszerével ellentétes az olyan helyi alövezeti besorolás, mely alövezeti kategória egy beépítésre szánt építési övezetetegyesít egy beépítésre nem szánt övezettel. A határozat szerint „az igazgatási terület területfelhasználási egysége csakis »beépítésre szánt« vagy »beépítésre nem szánt« kategóriába tartozhat, azaz nem létezik e két átfogó területi kategóriának közös metszete”. Az Önkormányzati Tanács jelen döntésben is hangsúlyozza, hogy az Étv. és az OTÉK rendszerében az övezetek alapvetően elkülönülnek aszerint, hogy azokat a helyi építési szabályzat beépítésre szánja-e. Ezen övezetek között az átjárás, az egyes kategóriák keresztezése nem lehetséges.
[24] Az Önkormányzati Tanács az érintett Önkormányzat védiratában foglaltakra tekintettel kiemeli, hogy az, hogy egy terület beépítésre nem szánt területnek minősül nem jelenti egyben azt is, hogy az adott területen építési tilalom is fennállna. Az OTÉK 6. § (1) bekezdés b) pontja ugyanis a beépítésre nem szánt területen a beépítést általánosságban lehetővé teszi, az Étv. 20. §-a pedig az építési tilalmat „az érintett területre” teszi elrendelhetővé.
[25] A Kúria a teljesség kedvéért jegyzi meg, hogy a szabályozással elérni kívánt cél a beépítésre szánt területen településrendezési eszközökkel (pl. építési tilalom elrendelésével) az ahhoz kapcsolódó garanciák betartása mellett jogszerűen is megvalósítható. Az OTÉK 111. § (1) bekezdése pedig az abban meghatározottaknál szigorúbb követelmények megállapítását is lehetővé teszi, azok azonban nem lehetnek – a már kifejtettek szerint – jogellenesek.
[26] Mindezek alapján megállapítható, hogy a KÉSZ indítvánnyal érintett rendelkezései ellentétesek az Étv. és az OTÉK hivatkozott rendelkezéseivel, ezért a Kp. 146. § (1) bekezdése szerint megállapította azok más jogszabályba ütközését, illetve azokat az a) pont rendelkezései alapján megsemmisítette, továbbá a 147. § (1) bekezdése szerint elrendelte az általános alkalmazási tilalmat. A Kúria nem látta okát e rendelkezés mellőzésének, mivel a Kp. 147. § (2) bekezdés szerinti, törvényben meghatározott megengedett okai – közérdek védelme, a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok alapvető jogainak védelme – nem állnak fenn.
Záró rész
[27] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
[28] A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[29] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
[30] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja zárja ki. A Kúria határozata a Kp. 146. § (5) bekezdése alapján mindenkire nézve kötelező.
Budapest, 2020. szeptember 22.
Dr. Balogh Zsolt s.k. a tanács elnöke,
Dr. Kiss Árpád Lajos s.k. előadó bíró,
Dr. Horváth Tamás s.k. bíró