A KÚRIA
önkormányzati tanácsa
Köf.5013/2013/7.szám
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Dr. Danka Ferenc jogtanácsos által képviselt Pest Megyei Kormányhivatal (1052 Budapest, Városház utca 7.) indítványa alapján, a Dr. Nyitrai Judit ügyvéd által képviselt Göd Város Önkormányzata (2131 Göd, Pesti út 81.) által alkotott, a város helyi építési szabályzatáról szóló 46/2008. (IX. 25.) számú rendelete felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárásban, meghozta az alábbi
h a t á r o z a t o t
1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Göd Város Önkormányzata által alkotott, a város helyi építési szabályzatáról szóló 46/2008. (IX. 25.) számú rendelet törvénysértő, ezért e rendeletet megsemmisíti.
2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét, illetve elrendeli, hogy határozatát – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.
A határozat ellen jogorvoslatnak helye nincs.
I n d o k o l á s
I.
1. Az Indítványozó 2011. december 29-én kelt törvényességi észrevételében aggályosnak ítélte az érintett Önkormányzat Településszerkezeti Tervét módosító 183/2008. (IX. 25.) számú határozatát (a továbbiakban: TSZT), valamint a helyi építési szabályzatról szóló 46/2008. (IX. 25.) számú rendeletét (a továbbiakban: HÉSZ.) arra tekintettel, hogy azok az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 9. §-ába ütközően törvénysértőek. 30 napos határidő tűzésével hívta fel az érintett Önkormányzatot arra, hogy a törvényességi észrevételek megtárgyalását követően szüntesse meg a törvényellenes helyzetet.
2. Az érintett Önkormányzat 2012. január 25-én megtartott képviselő-testületi ülésén a törvényességi észrevételeket megtárgyalta és a TSZT esetében indokolatlannak minősítette, a HÉSZ esetében pedig azzal fogadta el, hogy azt az új HÉSZ hatályba lépésével egyidejűleg helyezi hatályon kívül. A felek között 2012. január 25-én megtartott egyeztetés eredményeként az Indítványozó a TSZT esetében a törvényességi észrevételben foglaltaktól eltekintett.
3. Az Indítványozó 2012. július 13-án kelt átiratában - az érintett Önkormányzat kérelmére – a törvényesség helyreállítására megadott határidőt 2012. november 30-áig meghosszabbította. Az érintett Önkormányzat 2012. november 28-án kelt levelében arról tájékoztatta az Indítványozót, hogy az érintett államigazgatási szervekkel folytatott elhúzódó egyeztetési eljárás miatt az új HÉSZ tervdokumentációjának elkészítése időben késedelmet szenvedett, ami akadályát képezte annak, hogy a törvényességi észrevételekben foglaltaknak maradéktalanul eleget tegyen.
4. Az Indítványozó 2013. január 23-án megismételte törvényességi észrevételeit azzal, hogy 30 napban határozta meg azt a határidőt, amely alatt a törvénysértő állapot megszüntetését az érintett Önkormányzatnak meg kellett szüntetnie.
5. Az érintett Önkormányzat 2013. február 28-án kelt levelében – az új HÉSZ egyeztetési eljárásának részletes ismertetése mellett - ismételten tájékoztatta az Indítványozót az új HÉSZ késedelmes elfogadásának okairól azzal, hogy arra 2013. áprilisában kerülhet sor legkorábban.
6. Az Indítványozó ilyen előzmények után terjesztette elő indítványát a Kúrián. Indítványa a HÉSZ megsemmisítésére irányult tekintettel arra, hogy annak elfogadására az Étv. 9. § (6) bekezdés b) pontjával ellentétesen került sor. Az érintett Önkormányzat a HÉSZ-t az országos főépítész véleményének beszerzése nélkül fogadta el 2008. szeptember 25-én. Az Indítványozó indokolásában hivatkozott az Alkotmánybíróság tárgykörben folytatott gyakorlatára is.
7. Az érintett Önkormányzat vitatta az indítványban foglaltakat és annak elutasítását kérte. Indokolásában az Étv. 9. § (6) bekezdés b) pont harmadik fordulatával érvelt, amelynek értelmében az országos főépítésznek 30 napos határidővel kell véleményét megadni, amely határidő elmulasztása esetén a véleményt egyetértőnek kell tekinteni. Az érintett Önkormányzat a HÉSZ tervezetét 2008. augusztus 4-én megküldte az országos főépítésznek. Jogi álláspontja értelmében az Étv. hivatkozott 9. §-a a véleményeztetési eljárás befejezését követően írja elő a településrendezési eszközök megküldését, de nem teszi kötelezővé azoknak az egyeztetési eljárást követő ismételt megküldését. Az eltérő vélemények tisztázására az egyeztető tárgyalás szolgál, amely az utolsó fórum és lehetőség az eltérő vélemények ütköztetésére a rendelet elfogadása előtt.
Az érintett Önkormányzat végül hivatkozott arra is, hogy a HÉSZ-t 2009-ben és 2011-ben is módosította, amelyről az Indítványozót tájékoztatta, de az Indítványozó azokat nem, ahogy a HÉSZ rendelkezéseit érdemben sem kifogásolta.
Indítványozta ugyanakkor, hogy a Kúria az egyeztetés részletei tekintetében személyes meghallgatás keretében hallgassa meg Tarjányi Judit főépítészt.
II.
Az indítvány megalapozott.
1. Előjáróban indokolt utalni arra, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa kormányhivatali indítványok esetében a támadott önkormányzati rendeletet avagy annak rendelkezését a hatályos jogszabályokhoz méri, mert feladata az, hogy „az önkormányzati normákat a törvényekkel összhangba hozza, illetőleg – az új jogalkotást tekintve – összhangban tartsa” (Köf.5031/2012/11. számú határozat, MK 2012. évi 76. szám).
A jelen esetben az Indítványozó kormányhivatal a HÉSZ eljárási jellegű törvénysértését állította. Mivel az önkormányzati jogalkotón visszamenőlegesen csak a norma megalkotásakor hatályos eljárási szabályok tiszteletben tartása kérhető számon, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa a közjogi érvénytelenség ezen esetében a törvényességi vizsgálatot nem az elbíráláskori, hanem az önkormányzati rendelet megalkotásakor hatályos jogszabályi kerethez viszonyította.
2. Az Étv. 2008. szeptember 25-én hatályos 9. §-a a véleményezési kötelezettség szempontjából a normaalkotás három szakaszát különbözteti meg:
- a településrendezési eszköz kidolgozása előtti szakasz,
- a településrendezési eszköz készítése alatti időszak,
- végül a településrendezési eszköz elfogadása előtti szakasz.
A véleményezési kötelezettség – igazodva a helyi közösségek tulajdonjogát és a közterületek hasznosítását alapvetően érintő építési jogi szabályok sajátosságaihoz – kettős irányú: az önkormányzatnak be kell vonnia a jogalkotás folyamatába a helyi lakósságot és az érdekvédelmi szervezeteket (a település társadalmi igénye), illetve ki kell kérnie az érintett állami és önkormányzati szervek véleményét (országos településrendezési szakmai szabályok) a területrendezési eszköz megalkotását megelőzően.
Az Étv. 9. § (3)-(5) bekezdéseiben szabályozott véleményezési eljárás magában foglalja részben az érintettek véleménynyilvánításának biztosítását, részben pedig az eltérő vélemények ütköztetését biztosító egyeztető tárgyalások megtartását.
A véleményezési szakasz lezárását követően, de a rendelet elfogadását megelőzően kell megküldeni a településrendezési eszközt – valamint annak keletkezett iratanyagát – az Étv. 9. § (6) bekezdés b) pontja értelmében az országos főépítész számára, aki a rendelet tartalmával kapcsolatosan véleményt nyilvánít.
3. Az Étv. 9. §-a által a normaalkotásba bevezetett széleskörű véleményezési mechanizmus az abban résztvevőknek ún. részvételi jogot biztosít. A részvételi jog jogrendben ismeretes minden fajtája befolyásolja a jogalkotási hatáskört gyakorló döntési szabadságát. A részvételi jog megjelenhet javaslattételi jogként, véleményezési, vagy egyetértési jogként, együttdöntésként, illetve a döntés meghozatalát kifejezetten akadályozó vétójogként. A jelen esetben – különös tekintettel az Alkotmánybíróság 69/2002. (XII. 7.) AB határozatában foglaltakra – az országos főépítész véleményezési joga nem jelenthet sem vétőjogot, sem együttdöntési lehetőséget. Jogalkotási hatáskörrel az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontja értelmében a helyi önkormányzat rendelkezik. Ezzel együtt azonban az országos településrendezési szakmai szabályokat érvényesítő országos főépítész véleményét – megkülönböztetett módon, a véleményezési eljárást követően – olyan időben kell kikérni, amikor annak még befolyásoló hatása lehet az önkormányzati norma megalkotására. Az országos főépítész véleményének beszerzése ezért a norma megalkotásának garanciális feltételrendszeréhez tartozik, amelyet az eljárás meghatározott szakaszában, a véleményezési eljárás befejezése (közzététel, a vélemények beszerzése, és az eltérő vélemények ütköztetése) után kell beszerezni.
4. Az indítvány, illetve az állásfoglalás mellékletét képező iratokból megállapíthatóan az érintett Önkormányzat 2008. július 7-én az Állami Főépítész Iroda területi szervének részvételével tervezői egyeztető tárgyalást tartott. 2008. augusztus 4-án kézbesítette a HÉSZ tervezetét az állami főépítész részére, ám ezt követőn szeptember 2-án közmeghallgatásra került sor, amelynek eredményeként a HÉSZ tervezete – a felek által sem vitatott módon - alapvető változásokon ment át. Az országos főépítész ugyanezen a napon arról tájékoztatta az érintett Önkormányzatot, hogy a 2008. augusztus 27-i észrevételeit fenntartva a HÉSZ tervezetének egyes rendelkezéseit aggályosnak tartja és szakmai véleményét csak a végleges dokumentáció kézhezvételét követően adja meg.
Ennek tudatában tartott az érintett Önkormányzat 2008. szeptember 25-én egyeztető tárgyalást, és fogata el aznap a TSZT-t és a HÉSZ-t. Az állami főügyész területi irodája az egyeztető tárgyalásról – a felek által egyező tartalommal csatolt iratokból megállapíthatóan – csupán 2008. szeptember 24-én értesült.
5. A történeti tényállás szerint az állami főépítésznek nem volt módja a véleményezési eljárás befejezését követően, a HÉSZ végleges tervezetéről a teljes dokumentáció ismeretében véleményt nyilvánítani. Ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy a HÉSZ-t a megalkotása idején hatályos Étv. 9. § (6) bekezdés b) pontja szerinti garanciális eljárási feltétel figyelmen kívül hagyásával alkotta meg az érintett Önkormányzat.
Megjegyzendő az is, hogy az érintett Önkormányzat tisztában volt a törvénysértéssel, hiszen határidő-módosítást kezdeményező átirataiban maga is utalt erre a tényre. Az elfogadott HÉSZ világhálón elérhető 2011. július 8-i állapot szerint hatályos 99. §-a értelmében a HÉSZ „az Állami Főépítész jóváhagyását követően lép hatályba”. rendelkezést tartalmazza. E rendelkezés arra utal, hogy az állami főépítész 2011. július 8-áig nem fejtett ki a HÉSZ-re vonatkozóan szakmai véleményt.
6. A bíróságok igazgatásáról és szervezetéről szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 55. § (2) bekezdése értelmében „[h]a az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik,
a) az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti (...)”. Az 56. § (2) bekezdése értelmében „[a] megsemmisített önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon hatályát veszti”.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a törvénysértés jogkövetkezményét ex nunc, azaz a közzétételt követő naptól kezdődő hatállyal vonta le. A döntés értelmében – és figyelemmel a Bszi. 56. § (4) bekezdésére - a HÉSZ hatálya idején létrejött jogviszonyokat a Kúria döntése nem érinti, ugyanakkor a közzétételt követően az építési hatóság nem alapíthat döntést a HÉSZ rendelkezéseire, ideértve a hatályvesztés idején még el nem bírált építési engedély iránti kérelmeket is.
A jogkövetkezmények levonása körében megjegyzést érdemel az a körülmény, hogy a jogalkotási eljárás szabályainak megsértése főszabály szerint közjogi érvénytelenségre vezet, azaz – bírói aktus függvényében – ex tunc semmiséget kellene eredményeznie. Ebben az összefüggésben a Kúria nem látott lehetőséget arra, hogy a HÉSZ-t a továbbiakban – élve a pro futuro megsemmisítés Bszi-ben szabályozott lehetőségével – hatályban tartsa, arra a körülményre tekintettel sem, hogy az érintett Önkormányzat a közeli jövőben fogadja el új helyi építési szabályzatát.
7. Az érintett Önkormányzat indítványozta személyes meghallgatás elrendelését az ügyben.
A személyes meghallgatás a Kúria Önkormányzati Tanácsa előtt folyamatban lévő normakontroll eljárásban elrendelhető bizonyítás. A jelen esetben a bizonyítás ezen módja – a felek érdemi nyilatkozatainak megfelelő okirati alátámasztottsága miatt – szükségtelennek bizonyult.
8. Végül megjegyzi a Kúria azt is, hogy különösen eljárási jogsértésen alapuló aggályok esetében a törvényességi felügyelet hatékonyságát nagyban növelő tényező lehet az, ha a kormányhivatal az önkormányzati rendelet megalkotását követően haladéktalanul megteszi törvényességi észrevételeit és az önkormányzattal folytatott konzultatív eljárás eredménytelen befejeztével benyújtja indítványát a Kúriához.
Az elbírált esetben az érintett Önkormányzat 2008. szeptember 25-én fogadta el a HÉSZ-t. Jóllehet az Indítványozó a törvényalkotóra visszavezethető okból – 90/2007. (XI. 14.) AB határozat, valamint 131/2008. (XI. 3.) AB határozat - 2010. szeptemberében került abba a helyzetbe, hogy törvényességi ellenőrzési hatáskörével éljen, ennek ellenére eljárását csupán 2011. december végén, több mint három évvel a HÉSZ hatályba lépését követően indította meg.
Budapest, 2013. május 7.
Dr. Kozma György sk. az Önkormányzati Tanács elnöke
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró
A kiadmány hiteléül:
tisztviselő